立法聽證探析

郝良強，郜添

（濟南衛生學校，山東濟南250023）

立法聽證探析

郝良強，郜添

（濟南衛生學校，山東濟南250023）

立法聽證；公開；程序

2003年3月15日，九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》第三十四條規定：“列入議程的法律案，立法機關應當聽取各方面的意見，聽取意見可采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”正式將聽證制度引入立法程序。在某些國家，所有的法律在通過前都必須舉行聽證會。而在我國，立法聽證還處在起步階段，立法雖然確立了聽證制度，但是，在實際運用過程中聽證制度卻遠沒有得到完善和健全。筆者根據我國著名學者的研究以及自己對立法聽證的理解談談對立法聽證的淺薄認識。

1 立法聽證本論

1.1 立法聽證的含義

國內專家、學者對立法聽證有不同的理解。根據北京大學法學院人民代表大會與議會研究中心的研究成果，立法聽證可以表述為：立法主體在進行立法起草、正式立法時，為獲取與立法有關的信息和公眾意見，舉行公開會議，聽取和搜集意見，為立法提供依據或參考的程序制度。

1.2 立法聽證的特征

1.2.1 法定性 立法聽證首先要具有法定性。只有在立法中明確其存在的法律依據，在實際的立法過程中才可能有法可循。在我國對立法聽證有所規定的法律主要是《中華人民共和國立法法》，該法第三十四條規定：“列入議程的法律案，立法機關應當聽取各方面的意見，聽取意見可采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”該法正式將聽證制度引入立法程序。

1.2.2 公開性、公正性 立法聽證必須公開。首先，舉行聽證的時間、地點、內容必須事先向社會公開，允許各方人員報名參加；其次，聽證會必須公開舉行，允許公眾旁聽，允許新聞記者采訪和報道，讓社會各界了解聽證會的真實情況；再次，參加聽證會的人員在聽證會上發表的意見經整理后應當向社會公開，允許公眾查閱。全民討論法律草案雖然是公開的，但由于開展全民討論工作量很大，因此只能適用于少數比較重要的法律，難以經常運用。而立法聽證則比較容易舉行，可以經常運用，增加公民參與立法的機會[1]。立法聽證讓各相關利益團體、非利益團體參與聽證，這本身就可以保證立法的公正性。特別是各利益團體的爭取，在最終立法的質和量上都會達到一種正義和公正。

1.2.3 程序性 聽證實際是一個程序。設計者就是通過這樣一個程序來達到實體權益保護的目的。相對于行政聽證，筆者認為立法聽證更加具有利益保護的普遍性。因此，從程序上對立法聽證加以完善是極為必要的，它關系到不特定人群的實體權益。這就要求有關部門要在立法聽證的程序設計上做好工作。

2 立法聽證的功能

2.1 立法聽證能檢驗和促進法案的起草質量

法案起草活動是立法程序的首要環節，其質量的好壞直接影響常委會立法工作的效率和質量。目前我國無論在國家立法還是地方立法中，大部分的法案都由政府起草。根據現代行政管理學理論，政府作為社會公共事務的管理者，在某種意義上存在一定的獨立利益，因而極易利用法案起草者這一身份，通過立法擴大自己的管理職權，而不寫或少寫自己的責任，使法案中行政管理機關的權力與責任設置不科學、不合理。建立健全一套立法的監督機制，關鍵在于建立對法案起草的監督，最大限度地減少部門利益傾向。在這方面，立法聽證是檢驗法案質量的好機會。在立法聽證會上，不同利益群體的代表提出各自的意見，對法案中的某些問題進行辯論，對不合理的內容進行批駁，對沒有規定的內容進行補充，這客觀上就檢驗了政府在起草法案時是否站在全局的、人民的角度，是否合理地設定了行政管理機關的權力與責任、公民（法人）的權利與義務，從而促使提案人在今后的法案起草中，盡可能全面地反映民意，符合國情[2]。

2.2 立法聽證有利于法律的實施

立法聽證使得公眾和相關利益群體能夠直接參與立法活動，其意見可以通過立法者的選擇得以吸收，這增加了他們對立法結果的認同感。對那些意見沒有被采納的公述人及其所在的利益群體來說，也會因為他們的意見已被傾聽并且也傾聽了其他利益群體代表的意見，從而更全面地了解立法背后所隱含的利益關系以及立法主體的權衡過程，從而使他們愿意遵守法律。另外，沒有參加立法聽證會的普通公眾，也因為立法聽證會前后，媒體的宣傳和引導加深了對法案主要內容的了解，法案通過后就更容易引起他們的關注，從而更好地推動法律的實施[2]。

2.3 聽證會使立法決策更具合法性、正當性

在民主國家，立法活動不僅注重立法結果的科學性，而且注重通過正當的立法程序來達到正當的立法結果。一方面，立法聽證會的公開性，使常委會的立法過程處于社會公眾的監督之下，常委會自然會努力使立法活動本身合法化。另一方面，公眾參與立法也使得立法機關的決策因具有了民意成份而顯示出合法性和權威性。另外，立法聽證會本身有一整套嚴密的程序和規則，一般都要求聽證機構事后將聽證意見被吸納的情況向公述人反饋并向社會公開，這使得聽證機關在進行立法決策時會認真考慮和分析聽證意見，防止了立法過程中的隨意和專權，使立法決策更科學、更理性[2]。

3 國內外立法聽證情況調研

3.1 立法聽證在國外

在美國，立法聽證制度被解釋為實質性正當程序（相對于程序性正當程序）的一種，主要用于限制立法部門。美國的立法聽證制度發展到今天，立法聽證的范圍幾乎發展到無所不包的程度。在美國的現行法律中，對立法聽證制度規定的最為詳細的要數于1946年頒布的《聯邦程序法》。

在德國，立法聽證主要包括：立法聽證或參與式聽證（立法機構或者立法機構的組成部分）、立法調查聽證（由立法機構設立的特別委員會來舉行聽證，查問任何類型的政府事務，這種特別委員會有強大的法律權力，類似于法庭的權力）、立法政策聽證（由立法機構設立的特別委員會來調查討論非常重要的基本政策問題）等。

在西班牙、奧地利等其他西方國家，立法聽證制度也得到了充分的發展。

3.2 立法聽證在我國

我國立法聽證制度的發展首先是由地方開始實踐的。1999年7月16日深圳市法制局最早召開立法聽證會；1999年9月9日廣東省人大對《廣東省建設工程招標投標管理條例（修訂草案）》進行的立法聽證是我國首次由人大組織召開的立法聽證會，開創了全國立法聽證的先河；武漢市人大也于1999年10月29日就《武漢市外商投資企業管理條例》舉行了立法聽證會。

2000年3月，九屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國立法法》第三十四條第一款規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”

《中華人民共和國立法法》頒布后，浙江省人大于2000年4月率先制訂了立法聽證會規則。此后，安徽、上海、河南、四川、深圳、廣州、鄭州等省市人大都先后制訂了立法聽證規則。許多地方人大在制訂地方性法規的過程中，采取立法聽證會的方式，擴大公民參與立法的途徑。

2000年10月南京市人大常委會在舉行《民辦中小學管理條例（草案）》聽證會時，采取了電視直播的形式，同時開通2部熱線電話，隨時征求不能到現場參加聽證會的市民的意見。2001年5月上海市人大常委會就《上海市中小學學生傷害事故處理條例（修改建議稿）》進行了立法聽證，50多名立法人員、政府官員、學校和學生家長代表進行了一天的辯論，民眾可以通過媒體報道了解整個聽證過程。2003年7月8日，廣東省人大常委會舉行了《廣東省愛國衛生工作條例（草案）》立法聽證會。2004年9月3日北京市人大法制委員會就《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法（征求意見稿）》舉行立法聽證會。迄今為止，我國31個省市（不含臺港澳）中，絕大多數省市的人大或政府都進行過立法聽證實踐或制訂了專門的立法聽證規則。

雖然與西方一些國家相比仍存在一定的差距，但我國在立法領域的行為已告別了過去的隱蔽、集權狀態，正在向公開、公平、公正和民主邁進[3]。

[1]陳斯喜.推進和完善立法聽證制度[N].法制日報，2000-7-2.

[2]邢亞飛.論立法聽證會的輻射作用[J].上海人大月刊，2002，7：20～23.

[3]胡玉強.完善我國立法聽證制度的法律思考[J].黑河學刊，2006，4：72～74.

G420

A

1671-1246（2011）06-0158-02