我國政府應急基金設立情況及運行效果分析

王曉東，黃 焱

1.2.天津市財貿管理干部學院，天津 300170

我國政府應急基金設立情況及運行效果分析

王曉東1，黃 焱2

1.2.天津市財貿管理干部學院，天津 300170

近些年來我國自然災害及突發事件頻發，各級政府在應急處理方面逐步走向成熟，應急體系及制度逐步健全，尤其在應急基金的設立和運作方面積累了寶貴經驗。本文擬對我國政府救災防災應急基金的設立情況進行梳理，分析其運行效果，圍繞著存在的主要問題就做大做強應急基金有針對性地提出了幾點建議，以期為更好發揮應急基金效果總結出切實可行的路徑。

政府；應急基金；保障機制

政府應急基金是指政府和社會籌集的專門用于災民生活救濟的款項，還包括為應對危機而設立的保障基金。我國近年來自然災害及突發事件頻發，各級政府在應急處理方面逐步走向成熟，但提高中華民族綜合應急能力是一個長期的使命。在設立健全應急體系及制度過程中，我們應總結既往工作的得失，強化應急處理能力，完善應急保障機制，應急基金的設立和有效運作便是其中重要一環。

一、當前我國各級政府設立應急基金的基本情況

我國各級政府在長期實踐中逐步設立起應急基金，在救災防災方面積累了寶貴的經驗。政府救災防災應急基金大致包含中央政府應急基金，地方政府應急基金，政企聯合應急基金等三類。

（一）中央政府應急基金

目前，我國以中央財政設立的應急基金主要包括中央預算穩定調節基金和城鄉醫療救助基金兩種。

1．中央預算穩定調節基金。早在五年前，全國人大代表、江西省民政廳廳長羅筱玉就提議國家應該設立一個自然災害應急的基金，中央財政應該加大對這方面的投入，以幫助中西部地區鬧災群眾解決生產生活和重建家園的問題。人大代表的呼聲引起了中央政府的高度重視。2007年3月十屆全國人大五次會議做出設立中央預算穩定調節基金的決定，將一部分財政“超收”收入納入應付突發性事務的財政框架。同時規定預算穩定基金是超收年份的預留資金，不能輕易使用，除非遇到財政收入嚴重欠缺的年份或重大突發事件時才可以動用。2007年國務院以上年超收的部分收入500億元設立中央預算穩定調節基金，2008年繼續注入至1032億元。其后兩年中，我國遭遇冰凍、汶川大地震等突發自然災害，中央預算穩定調節基金臨危受命數度“出鞘”，為把災難造成的損失降到最低做出了巨大貢獻。

2．城鄉醫療救助基金。近年來，黨中央、國務院以及國務院有關部門先后發布了關于農村和城市醫療救助的若干文件，對城鄉醫療救助的對象、救助辦法、救助基金來源和管理等做出了明確規定。在這些文件的催生下，以財政撥款、彩票公益金和社會捐助等渠道籌集的城鄉醫療救助基金得以設立。

（二）地方政府應急基金

近些年來我國各級地方政府紛紛設立防災救災應急基金，這些基金以地方財政為主要來源，主要用于救災防災。表現較為突出的為山西、天津、江蘇、浙江、廣東等省市。這類應急基金是以地方財政出資，協同工商聯、發改委、民政局、民發局、人民銀行等政府職能部門的力量用于救災防災。基金大多是數百萬元的規模。2009年之后，規模達千萬乃至過億的地方政府應急基金也漸漸浮出水面，比如，江蘇省洪澤縣設立的1．2億元中小企業擔保基金和3000萬元的中小企業應急基金，浙江省杭州市設立的1億元企業貸款再擔保風險補償資金和3000萬元的創業投資引導專項基金。

（三）政企聯合互助應急基金

政企聯合互助應急基金是政府牽頭，財政部門與會員企業共同出資形成的互助性質的應急基金，這類基金主要用于防范和化解企業因資金周轉困難發生資金鏈斷裂的風險。浙江省諸暨市于2006年成立全國首家企業應急互助基金，基金籌集規模總共5000萬元，企業家協會下屬的60家會員企業出資4000萬元，市財政出資1000萬元對應急互助基金予以支持。

二、政府應急基金運行效果分析及存在的主要問題

（一）各類政府應急基金運行效果分析

政府設立應急基金的主旨在于救災防災。總體來說，救災防災應急基金自設立以來運行效果良好。

1．中央政府應急基金運行效果。為應對自然災害和突發事件，我國各級政府承擔著主要責任，突出表現在中央財政和部分省市設立的應急基金上。2008年汶川地震700億元重建基金中，從中央預算穩定調節基金調入就達600億元之巨（用于應急搶險救災資金277．62億元，災后恢復重建資金323．25億元）。實踐證明，中央政府應急基金對于及時有效應對危急和危機有著不可替代的保障作用。

2．地方政府應急基金運行效果。各級地方政府設立應急基金的一個共同目的是幫助企業解決臨時周轉和短期保障，形成有效預警救助機制。這些年來應急基金的運行產生了良好效果。比如，啟東互動基金會成立后，僅半年就有14家企業拆借資金5000萬元。正是在這種機制的“護佑”下，企業抵抗風險的能力明顯提升。

3．政企聯合互助應急基金運行效果。從實踐看，政企聯合互助應急基金都堅持“救急不救貧、不以盈利為目的”的原則，致力于減少企業融資成本，提高企業融資效率。這種銀政合作、企業互助設立的應急基金在抵御金融危機、應對資金危機方面發揮了有效作用。以諸暨市互助基金為例，截止2008年10月基金總規模由4350萬元擴充為1億元，企業累計使用基金43次，金額累計達到3．88億元，幫助企業解決燃眉之急，全市規模以上企業未發生一起資金鏈斷裂事件，化解企業風險成效明顯。同時，企業應急互助基金還為金融部門構筑防范信貸風險“防火墻”，使地區金融生態環境得到明顯改善。基金的運作增強了銀行對企業信貸支持的信心，信貸資金實現了穩定快速增長。自2007年以來，股份制商業銀行紛紛來諸暨市設立機構，資金“洼地”效應明顯，截至2009年3月底，異地商業銀行 （含紹興）進入諸暨市資金余額達329億元，比年初增加41．83億元；銀行新增貸款58．34億元，新增承兌、保函等其他融資44．05億元，為諸暨市經濟的持續穩定發展提供了有效的資金保障。

（二）我國應急基金存在的主要問題

1．基金規模偏小。從以上數據可以看出，中央財政和地方各級政府設立的應急基金對于救災防災起到了重要作用。但總體說來，我國應急基金規模仍然偏小，這從汶川地震、冰凍自然災害及玉樹地震屢屢掀起的全國捐款熱潮可見端倪。規模偏小表現在兩個方面：一是總額方面。作為中央政府應急基金的重要組成部分的中央預算穩定調節基金，大部分已用在了近三年救災中，目前賬面僅剩19億元①。而地方政府及單位設立和積累起來的應急基金也顯得少的可憐。二是從設立應急基金的地方政府及單位的比例來看，大部分省市在這方面的舉動不大，甚至空白。在這種情形下，為了提高政府應急保障能力，必須做大應急基金規模。

2．管理方式落后。現階段我國各級政府用于突發事件的資金除以上各類基金外，還包括政府預算中的預備費。我國《預算法》和《突發公共衛生事件應急條例》等法規規定在政府預算中安排應急儲備基金，一般是按本級預算支出額的1%～3%安排預備費。但現行政府預算中的預備費采用的是流量式管理，與年度預算一并捆綁，沒有實行單獨的項目管理，即使當年沒有發生突發性支出，預備費也要被調整使用完而不可結轉到下一年度累積使用，使得預備費規模小、應急能力差。

三、做大做強政府應急基金的政策取向與展望

近些年來頻發的自然災害，使我們深切地感受到粗放型發展方式的弊端和詬病。雖然，各級政府設立的救災防災應急基金已經形成了“立體”的應急保障體系，但災難帶來的傷痛仍在時刻提醒著我們，必須以科學發展觀為指導，不斷深化對應急管理工作規律的認識，全面做好應急管理工作。既往的工作彰顯了應急基金的重要性，在今后的工作中，需要堅持“以人為本、預防為主、預防與應對相結合”的原則，進一步做大做強各類救災防災應急基金，特別要在以下幾個方面多下力量：

（一）進一步強化政府的主導作用

設立應急基金是世界各國普遍的做法。美國聯邦緊急事務管理局（FEMA）每年應急資金預算約為32億美元，其中包括聯邦政府每年23億美元的災害應急基金。奧地利、芬蘭、法國、德國、希臘、日本、荷蘭、新西蘭、英國、西班牙、新加坡等國也都設立了數量可觀的應急基金。筆者以為，各級政府積極行動起來，通過財政注資做大應急基金，同時倡導社會力量集聚和積累資金，強化應急保障，為企業提供資金支持，降低融資成本，化解資金危機，促進經濟走上穩定有序狀態。浙江省政府2008年9月提出，各市可根據實際需要，設立市級應急互助基金，為因資金周轉困難誘發資金鏈斷裂的企業提供應急資金，幫助企業解決臨時周轉和短期保障，形成有效預警救助機制。其他省份也應該強化這方面的工作。

（二）積極拓寬應急基金來源渠道

建議將捐款納入應急基金之中，發揮社會力量應對自然災害與突發事件。進一步健全完善經常性社會捐助服務網絡。在各大中城市和有條件的小城市結合城市社區建設，確定社會捐助接收工作站點的布局、規模和管理方式，實現社會捐助活動由集中性、突擊性向經常性、日常性轉變。并且按照市場規律，充分利用企業、社會和資本資源，共同推進救災工作的市場化運作，充分壯大救災資源。

建議改革中央預算穩定調節基金的形成機制，改變現行“超收”形成預算調節基金的做法，而是將其納入政府預算，形成常態應急機制。

（三）改革政府應急預算，完善預備費管理

為了進一步增強預備費的應急效果，需要通過預算改革以強化政府應急儲備基金的管理。1.提高預備費的計提比例。現行比例太低，應在此基礎上增加2到3個百分點，可在相關法規中規定高于現行標準的一個底限，允許各省級政府在此基礎上按照當地的應急制度建設情況自行確定。2.變流量管理為基金式管理。規定當年沒有使用的預備費應結轉到下年度使用，使預備費得到滾存積累，從而提高地方政府應對突發事件的能力。

（四）強化基金監督與運營

首先，應急基金，應堅持“專款專用”的原則。在使用應急基金時，需嚴格按照程序進行，避免外溢。在使用中及使用后要進行嚴格的政府審計和社會審計，保證每一分錢都要用在規定的用途之上。最近幾年來，社保基金等政府性基金被擠占挪用的現象屢屢發生，雖然應急基金方面尚未出現類似情況，但通過不少地方政府救災基金的政府審計中發現存在應急基金撥付不及時，救災效果打折扣等現象。今后，還應強化針對政府應急基金的監管，提高財政防災救災的質量。

其次，發揮應急基金的“基金”功效，即在保證短期應急之需的基礎上，從總額中提取一定比例，尋找積極穩妥的渠道實施資本運營，使其增值，進一步提高應急保障能力。目前，我國設立起來的住房公積金、養老保險金等基金，都存在一個運營問題。筆者認為，救災防災應急基金的使用應與被救助對象的經營掛起鉤來，在被救助對象恢復生產經營后，以其稅后利潤的一定比例“回填”基金，從而保證“基金池”得以補充，使之處于充盈狀態。

綜上所述，在突發事件和自然災害頻發的時期，黨和政府非常重視培養和提高綜合應急能力。今后，我們要在科學發展觀的引領下，轉變經濟發展方式，扎實推進應急管理工作，為經濟建設創造良好的社會環境和自然環境。

注釋：

①2009年與2010年中央和地方預算草案的報告：中央預算穩定調節基金情況。2009年底余額為119億元，2010年預算調入使用100億元，剩余19億元。（中新網http：//www．chinanews．com．cn）

［1］羅朝暉．設立政府應急基金會計的有關探討［J］．財會月刊，2009，（4）：36－37.

［2］郭俊華．我國重大自然災害的公共財政應急措施研究［J］．上海交通大學學報（哲學社會科學版），2009，（3）：45－52.

［3］宋之杰．試論我國公共財政的應急反應機制［J］．燕山大學學報，2009，（5）：263－269.

［4］孫才洋．以構建和諧社會為目標 推進社會救助體系建設［J］．中國財政，2005，（4）：7.

［5］崔軍，孟九峰．我國應急財政管理現存的問題［J］．經濟研究參考，2009，（30）：13－14.

責任編輯：劉 微 陳 巖

Analysis on the Establish and Running Effect of Government Emergency Funds in China

WANG Xiao-dong1，HUANG Yan2
（1.2.Tianjin Institute of Financial and Commercial Management，Tianjin 300170）

In recent years natural disasters and sudden incident occur frequently in China，the Chinese government has come to be mature in emergency handling，especially in the establishment and operation of emergency funds．This article outlines and analyses the present situation of the funds，and pertinently brings forward some suggestions to strengthening of the emergency funds．

government；emergency funds；natural disasters

F6913.7

A

1008-9055（2011）01-0024-03

2010－12－17

1．王曉東（1979—），男，漢族，安徽省人，天津市財貿管理干部學院講師。研究方向：計算機應用，工商管理。2．黃炎（1979—），男，漢族，天津市人，天津市財貿管理干部學院講師。研究方向：計算機應用。