上海市經濟發展方式轉變的財政政策分析

申 燕

（上海金融學院 公共經濟管理學院，上海 201209）

上海市經濟發展方式轉變的財政政策分析

申 燕

（上海金融學院 公共經濟管理學院，上海 201209）

2010年上海世博會的召開和“兩個中心”地位的確立對上海來講,是加快經濟發展方式轉變的大好機遇,同時也對上海的城市財政也提出了嚴峻挑戰。文章從上海市財政政策入手，通過分析當前財政收入、財政支出以及財政體制的現狀，查找存在的不足，提出完善上海財政政策的對策和建議。

財政收入；稅收收入；金融業；服務業

1 上海市地方財政收入現狀與問題

上海市的財政收入目前已形成以稅收為主，非稅收入為輔的公共收入結構。在“十一五”期間，地方財政收入實現了2000億元的突破，于2007年達到2102.63億元，2008受經濟危機的影響，增長速度雖有放緩，但2006~2009年間的平均年增幅仍達到了23.55%，其中稅收收入占地方財政收入的年平均比例達到89.9%，在部分年份如2007和2008年度甚至高達90%以上。

從稅收收入的稅種結構來看，地方財政收入主要來源于流轉稅，2006~2009年期間的稅收收入中，增值稅所占的年均比例約為15.1%，營業稅約為33.5%，企業所得稅約為19.78%，個人所得稅約為8.48% ，其它各稅占比約為23.14%。

從稅收收入的稅源來看，其結構不斷優化，第三產業比重穩步上升，與經濟發展方式的逐步轉變相吻合，2009年第三產業稅收收入比重達到了75.1%。從行業分布來看，85%以上的稅收增量來自于房地產、金融保險、交通運輸業等。

從非稅收入來看，雖然絕對量在增長但相對量卻逐年下降，“十一五”期間占地方財政收入的年均比重為大約為10%左右。這從一個側面反映了地方財政收入正朝著穩定和規范的方向發展，但預算外收入并無明顯下降趨勢，尤其在2009年還呈現明顯增長。

綜觀地方財政收入的現狀，尚未形成一個穩健和穩定的財政收入體系，即包括租、稅、利、費并存的公共收入體系，而是單純以稅費為主，稅又以流轉稅為依托。第三產業稅收雖然占據2/3的份額，但其構成并不容樂觀。以下幾點尤其值得反思：

（1）地方政府對稅收調整缺乏靈活性。上海市作為全國轉變經濟發展方式的排頭兵，在推進“兩個中心”建設的過程中，不可避免受到現行稅制不完善的制約，如營業稅的重復征收等問題，而地方政府在該方面的作為有限會在很大程度上制約現代服務業的快速發展。

（2）地方稅主體稅種缺失。分稅制改革后，上海市稅收收入中位列前三的稅種里，增值稅和企業所得稅是共享稅，只有營業稅是地方稅，其中一部分營業稅還需劃歸中央，財產稅和其它稅種合計僅占較小比例，2006~2009年間占地方財政收入的年均比例約為15%左右。這種地方稅收過分依賴流轉稅的現狀，既不利于為地方政府提供穩定可靠的收入來源，同時也加重了稅收對經濟活動的扭曲，尤其是對第三產業的影響，不利于經濟發展方式的快速轉變。

（3）地方稅制改革遲緩。部分稅收法制過于“老化”與經濟發展現狀日益脫節；稅收優惠設計缺乏系統考慮，不能符合當下促進經濟發展方式和“兩個中心”建設的需要，如現代服務業的營業稅稅負實際高于第二產業的增值稅稅負。

（4）對土地財政依賴性偏強。近5年上海房地產開發經營稅金，加之各種規費、房地產業的稅、費和土地出讓金，總體相當于同期上海地方財政收入35% 左右。從目前來看土地出讓金成為了高房價的推手之一，而高房價增加了生活成本和經營成本，這在一定程度上降低了上海市對各類人才和企業的吸引力。

（5）非稅收入仍未全部納入預算管理。目前仍有很多非稅收入滯留在征收部門過渡賬戶或財政預算外賬戶中，土地出讓金也未納入預算，如此則縱容了地方政府不規范的財政行為，不利于提高地方的財政管理水平和財政資金使用效益，不利于地方政府主動和科學引導地方經濟的發展。

2 上海市地方財政支出現狀與問題

上海市的財政支出總量逐年增長，2007年突破2000億元大關之后，以年均16%的增速增長，于2009年達到了2989.7億元，其占GDP的比重自1998年后也呈穩定上升趨勢。從支出結構來看，基本公共服務與管理支出逐漸下降，而包括教育、醫療、社會保障和就業在內的民生支出不斷上升，凸顯了政府專注于民之幸福的努力。

目前上海財政支出的主要問題在于：

（1）財政支出壓力加大。加快經濟發展方式的轉變，必須營造一個和諧的社會環境，以人為本、積極維護社會公平是財政義不容辭的責任。其一，民生支出需求不減。民生支出往往是剛性支出，政府也將民生改善視為自己義不容辭的責任而大力改進。其二，社保基金支出壓力增加。為解決上海市社保基金穿底問題，必須提高財政支出為社保基金托底，而上海老齡化的到來將刺激該類支出不斷攀升。其三，城市建設資金需求持續旺盛。2020年上海城市軌交設計總長為880公里，僅此一項財政資本金缺口1000億。

（2）財政支出范圍仍需完善。財政職能的“越位”和“缺位”并存，“越位”如承擔了一般性競爭領域提供資金的職責，不利于民間資本的介入，容易產生擠出效應。“缺位”如各類社會保障支出普遍不足，導致現行分配關系不合理，對收入分配差距沒有起到緩解作用，既不利于促進內需的增長，更不利于和諧社會關系的建立。

（3）財政支出結構仍需調整。城市基礎建設支出比重仍然較大，基本公共管理與服務支出依然偏高，而對代表經濟發展方式轉變的先進制造業的支持力度有限。

3 上海市地方財政管理體制現狀與問題

上海市的地方財政管理體制被稱為 “稅收屬地征管，地方稅收分享”的模式，同時，為了解決鄉鎮財力困難，推行了“鄉財縣管”的改革。財政管理體制中存在的問題主要是：

（1）市級及區縣財政管理體制尚待進一步規范。一方面，逐年增加的市級財政壓力呼喚制度層面的突破。除了中央政府規定的其他政府職能，上海還面臨率先轉變經濟發展方式和“兩個中心”建設的艱巨任務，但與支出深度、廣度激增相悖的，是財政收入的捉襟見肘。問題癥結在于，現行分稅制財政管理體制一定程度上限制了本市收入增長的空間。另一方面，區縣經濟繁榮要求進一步規范市與區縣財政管理體制。分稅制改革以來，市級財力逐年不斷下沉，各區縣在運用財政杠桿優化區域資源配置上日益駕輕就熟。但市與區縣之間也出現類似于央、地財力分配問題，出現了諸如爭稅源、爭戶管的“稅收競爭”、部分財權、事權不一致以及市與區縣之間轉移支付機制不完善等問題。

（2）地方預算管理體制需進一步完善。其一，部門預算改革自2001年啟動至今已有9年的時間，但是目前的改革仍處于編制形式、程序、內容和方法由原有模式向部門預算模式轉換的過渡階段。其二，國庫管理改革進展緩慢，仍然存在很多單位尚未實施國庫單一賬戶管理。其三，努力提高財政透明度。良好的財政資金運轉離不開有力的監督機制保障，而其核心就在于根源在于提高財政透明度。

（3）財政風險無法回避。財政支出不斷擴大的壓力與當下促進經濟發展方式轉變中的“減稅”政策相矛盾，收支差異如何彌補應盡早考慮。另外，固定資產投入的資金來源，主要以貸款和債券為主，源于地方財政預算資金只占全部投入的1~2%，抗金融風險能力堪憂。

（4）財政資金的監管機制仍待加強。

4 促進經濟發展方式轉變的財稅政策

促進上海經濟發展方式轉變的城市財政主要體現在：完善稅制、優化支出、創新財政體制、強化財政管理，實現上海經濟的協調發展。收入一翼，主要是通過稅制的完善和稅收的激勵措施來推動經濟發展方式的轉變；支出一翼，則主要聚焦于財政支出的增減調整和加強財政支出管理；創新財政體制，就是要對現行的“以收定支、收支掛鉤、分級管理的市區兩級分稅制財政體制”進行改革和創新，財政體制由相對分權型轉向相對集權型，強化市級調控能力，提高上海市城市財政整體的運行效率。

4.1 稅收一翼的基本思路

完善促進上海經濟發展方式轉變的稅收政策，必須適時調整行業稅負，不斷豐富行業稅收政策，同時注重稅收政策的適度調節。我們認為當前較為迫切的政策重點主要體現在：

鼓勵現代服務業和先進制造業的發展；鼓勵與實體經濟聯系緊密的金融市場的發展；鼓勵“準離岸金融中心模式”的發展；鼓勵航運業企業多承擔“知識型貨物”運輸產品；鼓勵航運企業發展“大規模定制”服務。

在具體稅制設計上，需要在直接稅和間接稅的調整和改革方面下足工夫，主要側重于調整或改革營業稅、所得稅、印花稅等稅種的相關規定，考慮適時開征證券交易稅和資本利得稅。（1）營業稅調整。逐年降低金融機構營業稅率，每年調低1個百分點，直至下調為1~2%；從長遠來看，可參照國際慣例，將營業稅改征增值稅，但必須根據金融業的不同性質給予不同的稅收優惠。（2）印花稅調整。暫時停征金融業印花稅，或者給予銀行或機構投資人印花稅豁免；從長遠來看，應以證券交易稅取代證券交易印花稅，從而促使證券市場經濟行為規范化。（3）企業所得稅調整。給重點扶持的金融機構減征企業所得稅的待遇，可參照高新技術企業的做法制定具體的符合條件；單獨制定金融機構企業所得稅稅前扣除辦法，放寬一些稅前扣除規定，如金融資產準備金、資產重組損失等；增加加速折舊條款。（4）個人所得稅調整。適當增加個人扣除項目，如金融企業高管子女的境內非義務教育學習費用給予定額扣除；從業人員購房貸款利息或租金支出，在限額比例內據實扣除；年所得12萬以上的高收入人員，允許將一定比例的稅款轉至個人社保帳戶；購買商業養老保險的資金可在限額內據實扣除。

而國際航運中心則側重于調整或改革增值稅、營業稅、出口退稅和所得稅等的相關規定。

此外，由于大量稅收優惠政策的存在，既要保證稅收優惠落到實處，也為了防止納稅人利用稅收優惠逃避稅而造成上海稅收收入的損失，同時為了讓納稅人清晰地了解和掌握不斷推陳出新的稅收政策和制度，更好地開展生產經營活動，必須做到“依法治稅、規范執法、職能優化、優質服務”。

4.2 支出一翼的基本思路

通過支出結構的優化、多管齊下的方法和支出中的績效管理來促進經濟發展方式的轉型。具體體現在：

（1）優化財政支出結構，切實解決當前上海財政當中所存在的“缺位”和“越位”問題。可以通過削減一些不必要的或低效率的財政支出項目，如行政管理支出的人員經費、國有企業的政策補貼等等，將優化出來的財政資金優先用于兩個中心建設所急需的領域或項目。在現階段財政支出的領域可以考慮：通過搭建和完善合理的空間布局，促進現代服務業的發展；增加支持金融市場建設的支出，包括各種對金融企業和金融人才的補貼；增加專業教育和培訓的支出，提升人力資源稟賦；減少在政策性金融領域的支出，降低政策性金融機構對財政資金的依賴。

（2）除了財政資助、貼息、補貼等常用的支出手段之外，針對不同的激勵目標和不同的激勵主體，可以采用一些新的激勵政策方式，主要包括：允許財政參股、設立財政專項資金、政府購買企業回購、政府購買擇機推廣或轉讓等，以達到吸引民間資金參與的目的。

（3）推廣績效管理，提高財政支出的效益和效率，進而提高實現政策目標的可能性，其最典型的特征是結果導向型的或者說是基于結果的問責制。這樣一方面可防范資金撥付者過度的撥款承諾和錯誤的支出安排，另一方面督促資金使用者嚴格規范資金的使用，自覺防范資金濫用。

4.3 探索推進地方財政體制改革

上海市的地方財政體制改革包括兩個層次，其一是調整市與區縣之間財政關系的改革措施；其二是調整區縣同其下屬街道或村鎮之間財政關系的改革措施。

（1）進一步優化市與區縣之間財政體制。本著漸進改革的原則，可按以下步驟逐步優化：第一步，逐步取消按企業規模劃分的作法，將其按隸屬關系實施屬地征管，在2~3年里完成全市范圍內所有企業屬地化統一征管改革。同時開展第二步，根據屬地不同劃分各類企業稅收分成比例多寡。在第一步徹底完成后展開第三步，不斷調整兩類企業各自稅收分成比例直至均衡。第四步，選擇恰當時機向完全屬地征收。同時，要調節好各區縣財力分配不均問題，加強一般性轉移支付調節，加強資金使用監管，并輔以專項資金形式指定用于落后區縣的基礎設施。

（2）繼續推進區縣與街道財政體制改革。建議將街道逐步改制為社區組織，他們可以擁有財務，可以為社區成員自治活動提供財力，但其財務活動限于社區公眾自愿的公共支出，而不涉及政府收支。關系到街道的政府性收支活動仍由區縣政府負責。如此，街道就成為既發揮一定財政職能、又不屬于一級政府的第三部門組織，這有助于提升區縣以下財政管理體制的效率。

（3）堅定不移地推進“金財工程”建設，促進財政管理水平的提高。“金財工程”即政府財政管理信息系統，是繼“金關”和“金稅”工程之后，在我國財政領域實行電子政務的又一重要組成部分。“金財工程”的實施，將從根本上改變財政系統多年來“粗放”的管理模式，促進財政分配行為的科學化和規范化，加強對財政資金使用的監管，提高財政工作效率和財政資金的使用效益，更好地為人民理財。目前上海市正在推進“金財工程”建設，但是各項工作仍在摸索中前行，仍然要有很多的路要走。

[1]儲敏偉.促進“兩個中心”建設的上海城市財政[M].北京：中國財政經濟出版社，2010.

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[3]郭紅蕾.金融危機下上海國際金融中心構建研究[J].遼寧經濟研究,2009，（12）.

[4]郭玉清，郭慶旺．創新型城市的財政支持體系[M]．北京：中國人民大學出版社，2009.

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（責任編輯/易永生）

F812.7

A

1002-6487（2011）03-0157-03

申 燕（1972-），女，山西文水人，博士，講師，研究方向：財政理論與政策。