中國光伏產業的政策分析與建議

北京科技大學土木與環境工程學院 ■ 王立寧

一 中國光伏產業的現狀

目前，我國大量的光伏產品主要依靠出口，國內的安裝量很小。但隨著國內光伏扶持政策的陸續出臺，我國的光伏市場將由生產型向消費型轉變。我國從2008年開始實施太陽能屋頂政策和金太陽示范工程政策，2009年開始實施特許招標政策，國內的安裝量逐漸增多，2009年我國首次躋身世界十大光伏市場之列。根據中國產業協會和政府機構的數據，2009年我國光伏市場的規模約為160MW，2010年我國的光伏安裝量有望突破500MW。在《新能源產業振興規劃》中，我國計劃到2020年光伏安裝量突破20GW。歐洲光伏協會在報告中稱，憑借12GW的超大輸電線路工程，我國具有成為國際主要光伏市場的條件。面對不斷快速發展的光伏產業以及國際間不斷出現的新能源糾紛，完善配套的法律法規政策體系正成為我國光伏產業健康發展的當務之急。

二 中國光伏產業的政策現狀

1 中國現行的光伏政策

目前能源電力方面的國家法律法規，如《中華人民共和國電力法》、《可再生能源法》、《可再生能源中長期發展規劃》、《新能源產業振興規劃》等已經頒布實施，構成了能源發展的基本構架。但這些法律法規都是宏觀層面上的政策，具體的行業政策還沒有完全涉及，必須要有相關的配套政策與之相匹配。目前，國家相繼出臺的配套規定和政策有《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源發電有關管理規定》、《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》等，2009年新出臺實施的《關于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見》以及關于實施金太陽示范工程的通知《金太陽示范工程財政補助資金管理暫行辦法》，這些和各個地方出臺的鼓勵新能源與太陽能發展的規定構成了目前我國太陽能政策的主要構架。下面主要介紹太陽能屋頂計劃、金太陽示范工程政策、特許招標政策。

2 中國現行的主要光伏政策分析

(1)太陽能屋頂計劃

“太陽能屋頂計劃”主要是針對財政部、住房和城鄉建設部提出的《關于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見》而實施的。補助資金支持項目應滿足以下條件：單項工程應用太陽能光電產品裝機容量應不小于50kWp；應用的太陽能光電產品發電效率應達到先進水平，其中單晶硅光電產品效率應超過16%，多晶硅光電產品效率應超過14%，非晶硅光電產品效率應超過6%；優先支持太陽能光伏組件應與建筑物實現構件化、一體化項目；優先支持并網式太陽能光電建筑應用項目；優先支持學校、醫院、政府機關等公共建筑應用光電項目；不與建筑結合利用的光伏電站等光電利用形式不在此政策扶持范圍之內。2009年補助標準原則定為20元/Wp。

直接的經濟補貼主要有兩部分：落實上網電價分攤政策和實施財政補貼等其他經濟激勵政策。兩部分資金均來自于可再生能源發展基金。目前“太陽能屋頂計劃”的項目一般規模較小。2009年全國“太陽能屋頂計劃”總計有111個、約91MW的項目獲得補貼，補貼總額度13億元，其中江蘇省占18.4%，江西占8.2%。

(2)金太陽示范工程

“金太陽示范工程”主要是針對財政部、科技部和國家能源局下達的關于實施金太陽示范工程的通知《金太陽示范工程財政補助資金管理暫行辦法》的工程。金太陽示范工程要求：單個項目裝機容量不低于300kWp；建設周期原則上不超過1年，運行期不少于20年；并網光伏發電項目的業主單位總資產不少于1億元，項目資本金不低于總投資的30%。其補貼由財政部、科技部和國家能源局根據技術先進程度、市場發展狀況等確定各類示范項目的單位投資補助上限。并網光伏發電項目原則上按光伏發電系統及其配套輸配電工程總投資的50%給予補助；偏遠無電地區的獨立光伏發電系統按總投資的70%給予補助；光伏發電關鍵技術產業化和產業基礎能力建設項目，給予適當貼息或補助。一般并網補助50%，離網補助70%(將根據技術先進程度和市場發展狀況確定補貼上限)。

2009年金太陽示范工程項目目錄中共294個項目，其中建筑并網項目232個，離網發電項目27個，大型光伏電站項目35個。2010年金太陽示范工程項目目錄中共120個項目，總計272MW；2009年金太陽示范工程取消項目共39個，總計54MW。由于金太陽示范工程補貼力度較大，項目安裝量相對不是很大，很多規模不大的民企和太陽能企業都積極參與其中，有力地促進了光伏產業的發展。

(3)光伏特許招標

光伏特許權招標是國家進行價格摸底的一個重要手段。我國政府試圖通過這一手段對整個中國光伏產業未來的發展產生積極的引導作用，最好能夠引導產業發展走入一個良性循環：啟動，擴大規模，降低成本，再擴大發展規模，進一步降低成本，就像已經進行了一段時間的風電招標政策一樣，現在的風電上網電價和煤電相差不多。2009年國家能源局對甘肅省敦煌10MW光伏發電項目進行了特許權招標，最終確定招標電價為1.09元/kWh。2010年第三季度我國啟動了西部8省區共280MW的光伏發電特許權招標案，預計分兩年建設完成，電場經營時間為25年。該政策對產品類別的要求只有一條，即轉換率，單晶硅電池不能低于15%，多晶硅電池不能低于14%，薄膜電池不能低于6.5%。我國280MW光伏特許權招標已經塵埃落定，0.7288元/kWh成為13個項目的上網電價最低中標價。

3 存在問題

(1)補貼制度不完善

目前施行的補貼制度較單一，而且上網電價政策也沒有明確。當前實行的許多示范工程項目處于不盈利狀態，目前業內普遍承認的光伏發電成本在1.2元/kWh左右，但2010年特許招標的上網電價都低于1元/kWh，幾乎不可能盈利。一些金太陽示范工程因為補貼力度不大，或推遲或直接取消。同時還缺乏具體的農村太陽能推廣政策，缺乏對家庭應用的補貼制度。由于成本太高，我國光伏產品的家庭應用很不理想，這正與國外相反，歐洲國家很大一部分的光伏產品是在家庭中應用。

(2)缺乏具體的并網辦法制度

太陽能光伏系統的并網費用有時會占項目總投資的50%以上，大大增加了企業的發電成本，不利于整個光伏項目的推進。應該說要想光伏發電產業做大做強，并網是必然的選擇。由于發電和電網在我國一般屬于不同的部門，這就需要國家制定具體的政策辦法來協調。這些政策或是強制制度，如配額制度；或是激勵制度。

(3)配套規范還不完善

目前，沒有健全的核查評估與監管機制和辦法，光伏項目的驗收標準和機制尚不健全，后期監管措施幾乎沒有，這些給產業政策的實施留下了巨大的漏洞。很多招標工程和示范工程沒有按時開工或者所用材料是以次充好，這些都給對光伏工程的實施帶來負面影響。

三 建議

1 制定上網電價制度

制定上網電價是目前的當務之急。目前的光伏發電成本還是太高，需要一段時間的招標摸底和技術進步以降低成本。上網電價應把握以下幾條原則：一是上網電價既要經濟可行，又要有一定利潤，上網電價過高，容易出現盲目上馬或欺騙補貼的現象，過低也不利于行業健康發展，易打擊企業發展太陽能的積極性。二是不同地區應根據太陽能資源條件而區別對待。三是防止“國進民退”。國內的光伏產業主要依靠民營企業，但一些國有企業也開始陸續進入。2010年國家第二批大型光伏電站特許權項目的所有中標企業均為大型央企，并且報出了超低競標價。央企實力雄厚，不缺資金，一旦定出的最后上網電價過低，民營企業將會被掃地出門，這將對行業的整體發展產生不利影響。

2 補貼制度要多樣化

目前國際上對于光伏產業的補貼有兩種模式：一種是德國模式，通過提高光伏發電上網電價補貼；第二種為美國模式，采取抵稅法案，光伏項目可享有30%的稅收抵免。補貼制度的多樣化有利于區別對待不同形式的光伏應用。我國可以出臺投資補貼、電價分攤、稅收抵免等多樣化的補貼制度。同時國家應該區別企業、政府、家庭安裝太陽能的補貼，加大對家庭安裝太陽能的補貼，鼓勵太陽能在家庭的應用。具體補貼將根據與建筑結合程度、光電產品技術先進程度等因素分類確定，并且今后的年度補助標準將根據產業發展狀況予以適當調整。

3 配額制

配額是對有限資源的一種管理和分配，是對供需不等或各方不同利益的平衡。針對并網難太陽能發電能力出現閑置和浪費的問題，對電力實施配額制將是一種有效的解決方法。針對電力的配額制有兩種形式：一種是配給電網公司，要求其在收購的電力中有一定比例的電量來自太陽能；另一種是配給發電企業，要求其全部發電量中有一定比例的太陽能電量。美國、英國等發達國家均已實施配額制，以促進本國太陽能產業的發展。目前中國還沒有建立完善的電力配額制度，應盡早實施配額制，并且不同地區的配額應該區別對待。

4 法律法規還要細化

目前國家雖然制定了許多關于可再生能源的法律法規，但太陽能行業的完整體系還不健全，如并網光伏發電實施、光伏發電項目建設和運營實施、光伏發電市場行為、光伏發電系統運行管理、光伏發電建設及運行監督管理等方面的管理辦法和實施細則都還沒有出臺。國家或行業有關部門應該盡快出臺相關規定。

四 結語

合適的政策是催化劑，國家必須加強領導，統一規劃，擬定穩定的補貼政策，鼓勵太陽能的應用。要想改變我國光伏產業市場在外、受制于人的狀況，我國的光伏產業必須完善合理的政策激化。我國的光伏市場才剛剛啟動，還在摸索中前行。在“十二五”期間，隨著國家能源結構的戰略性調整，新能源產業將會唱主角，新能源的相關配套法律法規政策也會不斷完善。相信在國家政策的支持下，“十二五”期間我國的光伏市場會不斷擴大，光伏產業的快速發展將會使太陽能成為我國節能減排的中堅力量。