淺析績效審計在基層政府的運用與推廣

黃彩雯

淺析績效審計在基層政府的運用與推廣

黃彩雯

在我國社會主義市場經濟環境下，績效審計也是政府績效評估、轉變政府職能的重要手段之一。就基層政府而言，較多的鄉鎮政府還涉及到建設新農村的重要職能，審計監督的重要職責是促進各項“三農”政策的落實，對于這些基層政府的績效審計，還要兼顧農業基礎設施建設、評價農業資金的效益情況等。

一、績效審計與傳統政府審計的區別與聯系

（一）績效審計強調對政府部門資源使用的績效進行審計

在市場經濟條件下，“小政府，大服務”的理念深入人心，隨著經濟和社會發展的需要，政府在資源稀缺的情況下所承擔的責任卻日益擴大。在這種情況下，卻使得政府在占有經濟資源較小的情況下，卻需要承擔更大的社會責任，兩者之間會產生一定的矛盾。同時，由于政府占有公共資源，進行社會服務決策，使得社會公眾強烈要求政府加強經濟責任，提高公營部門支出的效果。于是審計職能作用的范圍擴大，傳統的合規性財務審計開始向績效性審計延伸，從而使績效審計成為國家審計發展的趨勢。由此可以看出，績效審計的根本目的在于評價政府投資項目、社會基礎設施項目的效果，以及公共資金使用的效率問題。這與傳統審計只注重財經法紀的合規性審計之間存在著本質區別。

（二）績效審計是對政府部門履行法定職責過程進行審計

20世紀70年代以來，市場經濟國家普遍推行了政府績效審計，成為政府績效評估的一種重要方式，促進了政府治理和政府績效管理目標的實現。由此，國家審計的重點就轉為政府公營部門是否合理履行職責上來，即績效審計要注重“3E”標準，也就是經濟性、效率和效果。傳統審計往往僅限于相關部門是否按國家規定的方式、程序、流程使用資金，而并不過多地考慮資金的使用效果，使得政府相關部門工作的重點也集中在對于關鍵職位與關鍵崗位的流程合規性方面，而不注重工作成效。績效審計的出現，拓展了政府審計的范圍，使得公眾對于政府審計的焦點，不僅僅體現在有無違反財經法紀行為，而且更加關注財政資金是否達到了預期的效果。換言之，需要“給納稅人一個交待”，從而實現了審計理念本質的飛躍。

二、當前基層政府推行績效審計的困難分析

（一）法規建設滯后，沒有明確的績效審計條例與公認的績效審計標準

當前，我國基層政府對于經濟社會的管理總體水平還不高，各項基礎管理還比較薄弱，缺乏完善的績效評價標準體系，這使審計機關在進行效益審計時也缺乏績效評價依據。從國家層面到基層的鄉鎮政府，都沒有可供執行與參考的績效審計法律法規體系與操作指引。由于我國國情存在很大差異，沒有條件也不可能制定一個全國適用的績效審計或評估標準。

（二）基層政府審計機構缺乏充足合格的審計人員

一是績效審計具有綜合性、復雜性的特點，這就決定了審計人員不僅要精通財務審計的知識和技能，而且還應當具備有關生產、經營、技術以及管理、法律等方面的知識，綜合分析判斷的能力。然而基層審計機關的人員隊伍知識結構以會計、審計人才為主體，工程技術人員、特殊行業專家等專業人才僅占較小比例，復合型人才更為缺乏；二是當前仍處于經濟體制轉型期，市場經濟秩序還不是很完善，基層政府涉及到的財經領域中違法違規問題還大量存在。因此為整頓和規范市場經濟秩序服務在一段時期仍然是審計監督的主要目標，基層審計機關的財政財務收支審計的任務還相當繁重，從而制約了審計機關對績效審計的開展。

（三）基層政府涉及到項目的持久性與內容的廣泛性帶來了績效審計的難度

由于基層政府直接面對廣大人民群眾，涉及到的財政資金用途主要有投資性支出與公益性支出兩個方面，對應的績效審計應包括兩部分，即盈利性支出部分（基建投資、重點建設項目投資及國有企業使用效果審計等）和非盈利性支出部分（行政收支、公共工程收支和各種基金的收支）。以市政基礎設施建設為例，不僅涉及到建設單位的財務收支及管理情況，而且涉及項目決策、設計、采購、招標、施工、監理、概預算及建成后運行情況等與建設項目有關的各項管理活動，并且建設周期長、效果體現不明顯，其績效往往需要經過較長的一段時間才能表現出來。這些項目的持久性與內容的廣泛性，給基層政府的績效審計帶來了客觀的困難。

三、當前基層政府推行績效審計的對策探討

（一）營造積極向上、追求效益的文化氛圍

地方政府相關部門要打破“就項目審項目，就資金審資金”的傳統模式，營造積極向上、追求效益的文化氛圍，把審項目、審資金、審財務收支三者有機結合起來，把查處問題與促進改革、完善法制、強化管理、提高效益結合起來，從根本上體現審計監督與服務的職能。

（二）選準項目是成功完成績效審計的關鍵

績效審計總是對特定項目或者特定財政資金的使用效果而言的。這里的效果不僅包括經濟效益，還包括社會效益如環境效益、生態效益等。因此，對于績效審計項目的選擇特別是有代表性項目的選擇，是當前條件下，做好基層績效審計的現實性選擇。

（三）科學合理的評價指標是績效審計質量的保證

基層各個部門或組織都扮演著不同的角色，有經營性質，也有公益性質，既追求經濟效益也兼顧社會效益、環境效益等。可以說，基層政府每個部門都是價值的創造者，但不是每個部門都能創造直接的利潤，不同的部門以何種方式、創造多少利潤才合理也難以有統一的標準。所以如何確定評價標準是績效審計的一項重要工作，也是績效審計難題之一。

制定評價標準時一定要掌握審計項目的經營目標，認真聽取被審單位管理層意見，就評價標準達成一致意見，盡量體現評價標準的合理和科學，能取得被審單位的支持對于審計項目的成功事半功倍。在此基礎上應該多方法、多渠道、多層次采集審計資料，從不同渠道獲取信息非常重要，因為有關單位、內部人員、專家或利益關系方可能提出不同的觀點，從不同角度看同一問題，這有利于在合理范圍內收集到最好的信息。

（四）狠抓報告編寫環節，做到確認和咨詢雙管齊下

績效審計與傳統的財務審計、經營審計、遵循性審計不同的是，績效審計沒有嚴格的審計準則可供遵循，其報告格式也多樣。它在遵守內部審計準則的同時，吸收了管理咨詢中專業分析的合理成分。因此，績效審計報告應側重績效分析，側重建議針對性。為此，筆者認為將績效審計報告的基本構架設定為“審計報告＋管理意見書”。審計報告采用正確、清晰、簡潔的方式寫明審計依據、審計實施期間、審計目標、審計內容和范圍、審計方法、審計發現和審計建議等事項，審計報告主要是對發現問題的列舉。

（五）跟進審計建議落實情況與改善效果

對于審計建議，必須與被審計單位進行充分的溝通，決定是否、何時、怎樣按建議采取糾正措施，在報送審計報告后，審計人員應該經過一段合理的時間后對被審計單位進行復查，看是否有進行糾正，糾正效果是否能為被審計單位帶來實際的效果。

（作者單位：中山市三鄉鎮審計辦公室）