從“空間失配”走向“空間適配”——上海市保障性住房規(guī)劃選址影響要素評(píng)析

凌 莉

0 引言

“空間失配（spatial mismatch）”假設(shè)是由美國(guó)哈佛大學(xué)學(xué)者John Kain 于1968年首次提出的。這一理論的研究和應(yīng)用范圍從最初針對(duì)美國(guó)種族隔離問題對(duì)黑人就業(yè)機(jī)會(huì)的影響，以及種族歧視導(dǎo)致的居住隔離，擴(kuò)展到就業(yè)空間的分布、工作可達(dá)性、社會(huì)融合和交際網(wǎng)絡(luò)等方面，并逐步擴(kuò)展到對(duì)中低收入人群尋找工作的一系列障礙研究。它對(duì)美國(guó)的住房政策改革、土地分區(qū)、城市經(jīng)濟(jì)空間發(fā)展政策、就業(yè)增長(zhǎng)等政策制定等都產(chǎn)生了重要的影響。

住房社會(huì)保障是社會(huì)保障制度的重要組成部分，它是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而產(chǎn)生的，其實(shí)質(zhì)是政府利用國(guó)家與社會(huì)力量，解決中低收入家庭的住房問題。上海保障性住房的對(duì)象是上海戶籍的城市住房困難群體，也是城市中的中低收入者。對(duì)于這些中低收入人群居住和就業(yè)的“空間失配”研究，應(yīng)當(dāng)是保障性住房選址規(guī)劃研究中重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。

1 上海市保障性住房的發(fā)展歷程

改革開放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，上海城市住宅建設(shè)的步伐加快，解決了不少中低收入家庭的住房困難問題，1995年，上海因住房解困成就突出，獲得聯(lián)合國(guó)頒發(fā)的“人居榮譽(yù)獎(jiǎng)”。在中心城舊區(qū)改造的背景下，大批為動(dòng)遷市中心中低收入群體所建造的住宅小區(qū)在郊區(qū)興建。雖然在一定程度上改善了中低收入群體的居住條件，比如居住面積、房屋質(zhì)量和小區(qū)內(nèi)部環(huán)境等，但卻忽略了就業(yè)機(jī)會(huì)、交通可達(dá)、服務(wù)配套等生活中更重要的因素。正如簡(jiǎn)·雅各布斯在其《美國(guó)大城市的死與生》中所言“良好的住宅建筑能夠創(chuàng)造良好的社會(huì)和家庭這樣的奇跡，這其實(shí)是虛張聲勢(shì)”。居住空間的遷移導(dǎo)致原來(lái)市中心的中低收入人群就業(yè)機(jī)會(huì)發(fā)生了顯著變化，帶來(lái)了居民工作地與居住地的空間分離。雖然居住條件得以改善，但卻犧牲了就業(yè)機(jī)會(huì)、便利的交通和良好的服務(wù)配套等社會(huì)福利。

圖1 六大配套商品房基地選址分布圖

圖2 第二批大型居住社區(qū)選址分布圖

2003年以來(lái)實(shí)施的保障性住房計(jì)劃成為上海市政府每年的一項(xiàng)重要民生實(shí)事工程，是上海市政府改善居民居住水平、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。自2003年初至2005年12月，上海市竣工、在建、規(guī)劃的中低價(jià)位商品房約有3000萬(wàn)平方米，其中2005年以“兩個(gè)1000萬(wàn)”的巨大建設(shè)量備受矚目。2003-2004年上海市確定的四大中低價(jià)商品房基地：寶山顧村基地、嘉定江橋基地、南匯周浦基地和康橋基地基本都位于外環(huán)線附近，整體呈現(xiàn)區(qū)位較偏、交通網(wǎng)絡(luò)分布不足、項(xiàng)目所在地就業(yè)崗位有效供給不足，以及基地生活設(shè)施配套不盡完善等特征。從當(dāng)時(shí)的軌交網(wǎng)絡(luò)建設(shè)情況來(lái)看，這四個(gè)基地都尚未覆蓋軌交網(wǎng)絡(luò)，居民的出行便利度較差。由于空間距離較遠(yuǎn)，居民需要支付較高的通勤成本，包括貨幣成本和時(shí)間成本，無(wú)形中降低了居民的就業(yè)可達(dá)性。從周邊的就業(yè)崗位來(lái)看，有效供給不足。原先在中低價(jià)商品房居民中，相當(dāng)數(shù)量屬于中低收入群體，大都從事技能較低的零售與服務(wù)業(yè)，缺乏對(duì)中低價(jià)位商品房基地附近專業(yè)技能較強(qiáng)崗位的適應(yīng)性，而遠(yuǎn)離郊區(qū)新城的選址也使得這類工作崗位相對(duì)缺乏，造成了中低收入群體在居住和就業(yè)上的“空間失配”。

2006-2007年上海保障性住宅建設(shè)處于調(diào)整期。2008年1月，上海市政府頒布了《上海市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃》，明確今后五年，上海將建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房2000萬(wàn)平方米。2008-2009年，按照聚焦中低價(jià)普通商品房和保障性住房的要求，上海市政府研究推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)適用房、寶山顧村等六大配套商品房基地拓展（圖1）和嘉定云翔、青浦徐涇東站兩個(gè)大型居住社區(qū)規(guī)劃工作。2008年首批開工建設(shè)的400萬(wàn)平方米經(jīng)濟(jì)適用房主要分布在徐匯華涇、寶山顧村、南匯航頭、閔行浦江、松江泗涇和青浦華新等基地，到2009年底，上海市經(jīng)濟(jì)適用房已累計(jì)開工建筑面積約605萬(wàn)平方米。這一時(shí)期保障性住宅建設(shè)的原則為“突出重點(diǎn)，就近拓展，相對(duì)集中，公交優(yōu)先，完善配套，有利實(shí)施”。選址上盡量鄰近已建或在建的軌交線路以及發(fā)展較為成熟的郊區(qū)新市鎮(zhèn)，以謀求更好的交通可達(dá)性，從空間經(jīng)濟(jì)的角度逐步改善中低收入群體在居住和就業(yè)上的“空間失配”。

2 新一輪規(guī)劃選址的要素評(píng)析

2.1 新一輪選址概況

2010年，上海市將以保障性住房建設(shè)為重點(diǎn)的大型居住社區(qū)建設(shè)，作為實(shí)施城市總體規(guī)劃、聚焦城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要抓手，全面推進(jìn)郊區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和中心城舊區(qū)改造，規(guī)劃重點(diǎn)依托新城和現(xiàn)有大基地，結(jié)合軌道交通站點(diǎn)，進(jìn)一步深化確定了23個(gè)有一定規(guī)模的大型居住社區(qū)（圖2）。

2.2 新一輪規(guī)劃選址原則

在新一輪的規(guī)劃選址中確定了五條選址原則。

聚焦新城——按照總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)體系，依托新城和已有大基地，布局大型居住社區(qū)，同步推進(jìn)老鎮(zhèn)改造和農(nóng)民宅基地置換，推動(dòng)新城人口集聚和功能提升。

公交優(yōu)先——充分發(fā)揮軌道交通、高鐵和城際鐵路等公共交通的服務(wù)帶動(dòng)作用，根據(jù)居民居住、就業(yè)等交通出行需求，優(yōu)先安排各項(xiàng)公共交通設(shè)施。

突出功能——堅(jiān)持“以居住為主、以市民消費(fèi)為主、以普通商品住房為主”的功能定位和導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮普通商品住房和保障性住房規(guī)模結(jié)構(gòu)和功能布局。

產(chǎn)城融合——按照居住與就業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，結(jié)合區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)布局，合理安排居住、產(chǎn)業(yè)和各項(xiàng)公共設(shè)施的結(jié)構(gòu)布局，推動(dòng)工作與居住的平衡發(fā)展。

便于啟動(dòng)——結(jié)合現(xiàn)狀用地、土地權(quán)屬情況，優(yōu)先選擇近期啟動(dòng)條件較好的用地。統(tǒng)籌考慮保障性住房需求，合理確定分期實(shí)施計(jì)劃。

從規(guī)劃選址原則中可以看出，在市域空間整合優(yōu)化的背景下，前四條“聚焦新城、公交優(yōu)先、突出功能、產(chǎn)城融合”重點(diǎn)關(guān)注的是居民福利，即設(shè)施配套的完善、交通出行的便捷和就業(yè)崗位的提供，體現(xiàn)了居民總體福利優(yōu)先，最后一條“便于啟動(dòng)”關(guān)注的是市場(chǎng)運(yùn)作，體現(xiàn)的是土地利用的經(jīng)濟(jì)性。從選址原則上，基本可以看出規(guī)劃選址兼顧了社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性，在平衡地塊經(jīng)濟(jì)利益的基礎(chǔ)上，以提高居民的總體福利為重。

2.3 要素評(píng)析

對(duì)第二批大型居住社區(qū)選址規(guī)劃居住和就業(yè)空間匹配度的評(píng)析，主要從就業(yè)機(jī)會(huì)的提供、就業(yè)的可達(dá)性和服務(wù)設(shè)施的配套三個(gè)角度進(jìn)行。

表1 第二批大型居住社區(qū)規(guī)劃選址和新城新市鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的關(guān)系分析

（1）就業(yè)機(jī)會(huì)的提供

規(guī)劃要素上體現(xiàn)在兩方面：與新城新市鎮(zhèn)的關(guān)系，與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的關(guān)系。

中低收入人群往往也是勞動(dòng)技能較低、就業(yè)存在障礙的人群，選址鄰近新城新市鎮(zhèn)，便于提供就業(yè)門檻較低的一般性服務(wù)業(yè)崗位，同時(shí)可以依托街道等社區(qū)機(jī)構(gòu)獲得低廉甚至免費(fèi)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)。鄰近產(chǎn)業(yè)園區(qū)，也能提供一定數(shù)量的技術(shù)門檻相對(duì)較低的就業(yè)崗位，促進(jìn)中低收入人群的就近就業(yè)，從而達(dá)到居住與就業(yè)的“空間適配”。

從表1可以看出第二批大型居住社區(qū)絕大多數(shù)位于新城新市鎮(zhèn)之內(nèi)，少數(shù)還同時(shí)鄰近產(chǎn)業(yè)園區(qū)。以松江南站大型居住社區(qū)為例（圖3），選址位于松江新城南部高鐵片區(qū)，緊鄰北部松江老城區(qū)和東部松江工業(yè)區(qū)，臨近地區(qū)同時(shí)擁有松江西部科技園區(qū)、松江進(jìn)出口加工區(qū)、松江新城中心區(qū)、莘莘學(xué)子創(chuàng)業(yè)園等多個(gè)潛在就業(yè)地區(qū)，可為居住的中低收入人群（包括階段性低收入人群——?jiǎng)?chuàng)新型青年人才）提供多種類型的就業(yè)崗位。

上海城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)是在上海實(shí)現(xiàn)“郊區(qū)城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)民市民化”，使上海的發(fā)展空間從600平方公里的中心城區(qū)擴(kuò)展到市域6300平方公里，中低收入人群居住與就業(yè)在空間上的合理布局，有助于疏解中心城區(qū)的人口，推動(dòng)郊區(qū)新城新市鎮(zhèn)的人口集聚和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2） 就業(yè)的可達(dá)性

反映在規(guī)劃要素上主要是大型社區(qū)選址與公共交通網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，重點(diǎn)反映在與軌道交通線路及站點(diǎn)的空間關(guān)系。

圖3 松江南部站大型居住社區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)提供區(qū)域示意圖

圖4 第二批大型居住社區(qū)選址與軌道交通線路及站點(diǎn)關(guān)系圖

對(duì)于中低收入人群來(lái)說(shuō)，由于受到收入的制約，傾向于選擇出行成本低廉的公共交通，而軌道交通作為一種時(shí)間成本較低、貨幣成本適中的出行方式通常成為中低收入人群的優(yōu)先選擇。

第二輪大型社區(qū)選址共涉及到十條軌道交通線路（圖4），包括已通車的5號(hào)線、7號(hào)線、9號(hào)線和 11號(hào)線；在建的9號(hào)線延伸線和滬杭客專；以及近期建設(shè)（2016年以前）的20號(hào)線、21號(hào)線 、2號(hào)線延伸線和金山支線。軌交站點(diǎn)基本覆蓋所選基地，方便了中低收入人群的出行，從就業(yè)可達(dá)性上促進(jìn)了居住和就業(yè)的“空間適配”。

（3） 服務(wù)設(shè)施的配套

反映在規(guī)劃要素上主要是大型社區(qū)選址與現(xiàn)有以及規(guī)劃擬建的各類服務(wù)設(shè)施的空間關(guān)系。

上海郊區(qū)的服務(wù)設(shè)施空間分布主要呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)，以教育、文化、醫(yī)療等為代表的公益性設(shè)施和大眾消費(fèi)的復(fù)合型商業(yè)集中在新城新市鎮(zhèn)，以大型超市、連鎖零售為特色的綜合性商業(yè)設(shè)施集中在軌道交通站點(diǎn)及周邊地區(qū)。目前在推進(jìn)實(shí)施的第二批大型居住社區(qū)之中，公共服務(wù)設(shè)施用地比例較之以前有適度提高，包含了更多的地區(qū)級(jí)、社區(qū)級(jí)公共設(shè)施，幾個(gè)正在實(shí)施的軌道交通站點(diǎn)，如軌道交通9號(hào)線泗涇站、佘山站等也是以商業(yè)服務(wù)綜合開發(fā)為主，充分滿足中低收入群體多方位的服務(wù)需求。服務(wù)設(shè)施配套的適應(yīng)性同時(shí)也促進(jìn)了中低收入人群居住和就業(yè)的“空間適配”。

3 結(jié)語(yǔ)

由于經(jīng)濟(jì)能力有限，中低收入人群往往對(duì)就業(yè)地和居住地缺乏較多選擇權(quán)，保障性住房選址和就業(yè)崗位在數(shù)量、質(zhì)量和發(fā)展時(shí)段上的“空間失配”則會(huì)造成他們?cè)诰蜆I(yè)時(shí)所面臨的主要障礙，同時(shí)也會(huì)對(duì)不同居住群體在城市中的和諧共存產(chǎn)生不利影響。合理的選址并盡快為中低收入居住群體提供生活、就業(yè)等配套，本質(zhì)上就是避免或減輕“空間失配”的影響，促進(jìn)“空間適配”，真正提升保障性住房居民的整體福利水平。

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