集體林權制度改革與創新——浙江麗水市林權制度改革的思考

□ 胡 飛 陳敬東

麗水是“九山半水半分田”的山區，是浙江的重點林區。林業與地方經濟社會發展，與新農村建設關系極為密切。而林業產權制度，作為林業發展的根本性體制機制，對林業發展起著關鍵性的作用。為主動適應形勢發展的需要，麗水啟動了新一輪的集體林權改革創新。通過深化改革，在明晰林業產權和促進林業發展、林農增收等方面取得了積極的成效，并走在全國前列，成為備受關注的焦點。

一、林權制度改革與農村發展

始終堅持解放思想、實事求是推進農村改革，是中國農村經濟持續快速穩定發展的決定因素。林權制度的改革與創新，其在穩定和完善農村基本經營制度和促進山區經濟轉型升級等方面，具有理論與實踐意義。

1、我國林權制度改革的背景和意義

中國農村改革是一個龐大的系統工程，涉及到方方面面。不容置疑的是，源自上世紀八十年代的家庭聯產承包制是啟動農村改革的支點。但從農村的實際情況來看，這次改革主要是耕地的聯產承包，受益的主要是種地的農民，而對于廣大的山區和林地來說，雖然也曾實行過“三定”（穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制），但主要是體現在權屬勘界上，在所有權與使用權、經營權等權能區分上還沒有完善起來。為了實現資源增長、農民增收、縮小城鄉差距、社會和諧、生態良好、林區和諧的目標，集體林權制度的改革日益迫切。

2006年、2007年、2008年連續3年的中央1號文件和黨的十七大都將集體林權制度改革確定為深化農村改革的重要內容和重大舉措，2008年6月8日，《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》出臺，標志著集體林權制度改革在全國范圍內鋪開。可以說，集體林權制度改革是繼實行家庭聯產承包制以后農村改革的延伸和又一次重大突破，是中國農村發生的“第三次土地改革”，是農村生產力進一步解放的必由之路，是搞好山區社會主義新農村建設重要突破口，是山區農村發展的客觀要求，也完全符合中央有關深化改革的精神和部署①李興山：《積極推動集體林權制度改革，促進山區社會主義新農村建設》，《學習時報》2004年4月8日。。

2、我國林權制度改革的現狀與難點

所謂林權就是指國家、集體、單位或個人對森林、林木、林地享有的所有權、用益物權和擔保物權。林權是一種產權，具有排他性、可交易性等一般產權的共性，同時由于林權的客體包括森林、林地和林木，其中森林又是一種公共產品，它所產生的生態效益和社會效益具有外溢性，是不可排他的；林權的三個客體之間相互關聯，相互作用，互為條件，林權又具有自身的特殊性。一般產權有私有產權、共有產權和國有產權之分，從經濟學的角度來講，共有產權和國有產權都會導致很大的外部性，相比之下，私有產權能將許多的外部性內在化，從而更有效率②荷詩倪、凌遠云：《集體林權制度改革成本問題研究綜述》，《中國林業經濟》，2010年第6期。。由于林權的特殊性，普遍存在著一種觀點都認為，林業是一種多向利用活動，林權制度改革存在多向利用不同目標之間的矛盾，這就帶來了我國林權制度改革的一大難點，在私人產權形式下存在著能否保障足夠的公共物品和無價格產品的供應問題，私人所有者不會充分考慮林業中的公共物品和無價格產品。此外，林業投資的長期性對私人投資也缺乏足夠的吸引力，私人在造林、護林方面的積極性不足，存在利用過度和投資不足的傾向③荷詩倪、凌遠云：《集體林權制度改革成本問題研究綜述》，《中國林業經濟》，2010年第6期。。

制度是影響經濟效率的重要因素，正如諾斯和托馬斯（1973）所說，“在經濟發展中，制度起著決定性作用”。集體林權制度變遷歷程按林地和林木所有權與使用權的分離程度，以時間為序，我國集體林權制度變遷大體經歷了五個歷史階段：一是土改時期的“分山分林到戶階段”（1949－1953）；二是農業合作化時期的“山林入社”階段（1953－1956）；三是人民公社時期的“山林集體所有、統一經營”階段（1956－1981）；四是改革開放初期的“林業三定”、深化改革階段（1981－1983年實施“穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制”的林業“三定”政策，1983－2003年深化改革），基本奠定了現在國有、集體和個體林業并存的格局；五是2003年開始至今進行的集體林權制度改革。我國的集體林權制度變遷，一方面經受了我國政治經濟文化各個領域巨大變遷的影響；另一方面也受到林權自身的特殊性制約。1981年前三個階段集體制度林權變遷是計劃經濟體制條件下的強制性變遷，1981年后的兩個階段的制度變遷是開始探索市場效率與社會公平相統一階段，其目標指向是為現有的集體林權改革創新提供良好的制度環境。

從制度環境層面考察，我國林權改革存在的另一大難點概括起來主要表現在以下幾個方面：產權界定不清晰，不科學，權利主體模糊；權利束復雜，權、責、利不統一；權屬多變，缺乏安全感和穩定感；權利人的處分權不落實，收益權沒保障，林權糾紛多；產權交易不規范，受人為影響大；政府干預不當，森林立法滯后，法制不健全等。

我國現行林權制度改革難點，給明晰產權，放活經營，規范流轉，減輕稅負，創新林業發展體制等的集體林權改革創新帶來挑戰。因此，從2003年開始至今所進行的集體林權制度改革，就是要力求在明晰產權、減輕稅費、放活經營、規范流轉、綜合配套上取得突破。麗水自上世紀八十年代的“三定”時期，基本就實現了產權明晰，同時，麗水林業至今仍然維持“發展的利益農民共享”，既未因產權明晰而出現大規模集中，也未因林權流轉市場的建立而導致外部金融資本下鄉獲利。相反，由于山權林權相對穩定，本地民間資金積極介入林木加工業發展，較多吸納當地勞動力的非農就業，政府出臺財政、金融、保險等政策扶持當地林業發展的“正常市場經濟”現象④李晨婕、溫鐵軍：《林業經濟發展路徑及其制度變遷－浙江麗水林權改革調研報告》，《林業經濟》，2009年第5期。。麗水建立在原發性地符合“科學發展觀”的制度經驗基礎上⑤李晨婕、溫鐵軍：《林業經濟發展路徑及其制度變遷－浙江麗水林權改革調研報告》，《林業經濟》，2009年第5期。，開始進行了集體林權制度的改革與創新，并取得了顯著的成效。

二、麗水市林權制度改革的實踐探索

麗水市地處浙江西南部，有林業用地面積2151萬畝，森林覆蓋率77.6%，林木綠化率80%，是典型南方集體林區。麗水緊緊把握“欠發達是最大實際、生態優勢是最大優勢、加快發展是最大任務”這一基本市情，大力推進生態文明建設，促進山區經濟轉型升級，建設生態文明示范區。要順利推進生態文明建設，開發林業、致富林農、保護森林成為了一種普遍共識。只有通過改革，才能改變林農長期捧著“金飯碗”討飯吃的尷尬局面，增強林業“造血功能”，從根本上破解農村經濟發展制約瓶頸。麗水市的集體林權改革創新由此開始。

（一）改革動因

區域經濟發展須由內源動力和外源動力結合來推動，制度創新的動力也不例外，麗水市集體林權制度的改革創新就是內源性發展和外源性發展不斷融合的結果。

1、麗水是浙江欠發達地區，發展是當前最大的任務。麗水的欠發達主要表現在農村，實現現代化、全面小康目標最薄弱環節也在農村。“三農”問題涵蓋林業、林農、林區“三林”問題，而“三林”問題則成為麗水新農村建設的重點，也是麗水農村發展的主陣地。林區要發展就需要盤活森林資產，提高資源資產變現能力和融資能力，變山林資源為農民的發展資本，使資源優勢變為發展優勢，為農村的發展提供資金支持。必須通過集體林權制度改革創新，使林業關系更加適應生產力，從而帶動整個農村經濟發展。

2、深化林權改革是麗水市新農村建設的重要抓手。就當前麗水的發展階段看要加快發展，就必須立足“九山半水半分田”的實際，破解發展的要素制約，解決“在哪里發展、怎樣發展”、“人往哪里去”、“錢從哪里來”等區域經濟發展的核心問題。要解決好這一系列現實問題，制度創新是必不可少的。深化林改是搞活山區經濟，加快新農村建設的重要抓手。基于此，麗水推出了“三大改革創新”，集體林權制度的改革創新是其中重要的內容。

3、解決農村金融供需矛盾是破解麗水發展困局的關鍵。麗水林業資源豐富，林地面積占全省1/4，在浙江省來說，總量最大，人均最多，單從盤活抵押融資看，麗水全市2151萬畝山林，以每畝1000元計算，全市總量可達200多億元。而當前金融支持農村建設陷入“三農系一農”的境地，農村金融供需矛盾突出，廣大農民的融資需求難以滿足。麗水農業存款占總存款的比例極低（如表1所示），用于農村發展的資金十分有限。因此，如何借助金融創新引致要素資源回流，成為當下破解農村經濟發展困局要思考的問題。

表1 麗水市2000年－2009年總存款、農業存款、農業存款占總存款比例統計表（萬元）

4、麗水市林農對改革林權制度有強烈的期待。麗水的“穩定山林權、劃定自留山和確定林業生產責任制”的林業三定工作遠遠早于全國大多數地區，已基本明晰了山林權屬，實現了山定界、林定權、人定心目標。同時，麗水民間也自發產生了合作造林、林地租賃、林權托管等流轉形式，但由于缺乏政策依據和合法手續，再加之山林分散經營、經營粗放、效率低下、變現困難等問題的存在，群眾心存顧慮，影響了這項創新的進一步發展。廣大林農對于開展林權制度改革，要求非常強烈，集體林權改革創新有著深厚的群眾基礎。

（二）改革的主要做法

集體林權制度改革創新既是深化農村改革的新探索，也是體現改革創新精神的新事物。麗水市積極索創新舉措，勇于突破改革難點，緊緊抓住明晰產權、減輕稅費、放活經營、規范流轉、綜合配套等核心內容，促使集體林權制度改革步步深入，在完善承包基礎上，形成了租賃、轉讓、托管、抵押、IC卡等各環節相互銜接、互為補充、深化推進的一整套創新做法。

1、健全森林資源流轉政策體系

從2007年起，在全面、優質完成了延長山林承包期工作的基礎上，針對農村林權自發流轉出現的“三難三不”問題①“三難三不”問題：森林資產難變現，流轉協議難保障，規模經營難操作，流轉程序不規范，流轉價格不科學，流轉期限不合理。，先后出臺了《麗水市委市政府關于推進森林資源流轉工作的意見》、《麗水市國有和集體森林、林木、林地流轉招標拍賣掛牌辦法》、《市政府批轉關于推進森林資源資產抵押貸款業務發展的意見》、《麗水市森林資源資產抵押貸款管理暫行辦法》、《麗水市森林資源資產抵押管理辦法》等一系列文件，形成了森林資源流轉政策體系。使流轉權益和開展林權抵押貸款有了政策保障，為全面深化林權制度改革提供了政策基礎。

2、推進三大組織機構建設

自2007年起，依托政策基礎，全力推進了全市9個縣（市、區）林權服務管理、森林資源收儲或擔保、森林資產評估三大組織機構建設，落實其編制、人員、場地和經費，促使9個縣（市、區）交易中心的形成，全面規范地開展了林權確認、抵押登記、收儲、抵押物處置、林權交易以及資產評估等服務。

3、培育和發展要素市場。立足于全市縣（市、區）已有的林權交易中心，積極培育和發展林業要素的有形市場、無形市場和服務窗口，集中為林業要素合法有序流動設立“一站式”服務窗口，實行集中辦公，一條龍服務，有力促進了小戶、散戶林農向經營大戶流轉大幅增長，資源優化配置作用進一步得到體現。

4、建立健全各項配套改革

圍繞做好“盤活”和“變現”兩大集體林權改革創新的重點，深化了資源流轉規范化、抵押貸款制度化、林業保險全面化、合作組織社會化、服務體系公共化、地籍管理科學化、資源管理信息化、林業執法綜合化、經費保障常規化等九項改革，力促形成集體林權改革創新的良好體制機制。

5、健全制度，積極推進林地流轉

（1）林地租賃

林地租賃主要以租賃給本村村民，社會上有經營能力的單位或個人營林、造林、種果栽竹。經營單位或者個人根據租期年限，分期支付或者一次性支付林地租金。上世紀80年代在完成“三定”的基礎上，麗水市就開始了以集體林地向社會發包租賃，收取合理租金的這一“林地租賃”模式的嘗試和探索。其做法當時起源于在管理不便的“插花山”上，主要以租賃荒山、跡地的林地使用權進行荒山開發和跡地改造為主。新一輪集體林權改革創新則是在進一步明晰產權的基礎上，把經營自主權交還給林農，使林地租賃這一模式更加深入發展，特別是“三大機構”的建立，為林地租賃制度化、規范化提供條件。林農林地租賃主要通過村委會協商形成多戶、規模化林地以協議或公開招標等形式租賃；集體林地則主要以公開招標等形式租賃。當前，林地租賃更是按照規模化、集約化經營的要求，推進租賃林地進行“種養加一體化、產供銷一條龍”的農業產業化型經營。

（2）林權轉讓

麗水自林權“三定”之后，就開始了林權轉讓的探索與實踐。主要有：一種是以培育、經營為目的的林木折價轉讓。即林木經營者將中幼林轉讓給個人或經濟組織培育、經營。主要是個體老板受讓集體不易管護的山林，轉讓方式以協議為主，也有公開招投標的。另一種是經營者以招標方式出判林木采伐權，受讓者根據采伐證的規定進行采伐，林木轉讓價格大多以公開競投確定。而新一輪的集體林權改革創新則使林權轉讓更有政策依據，其手續更加合法，開始步入程序規范、陽光操作的軌道。主要方式是：抓住明晰產權的環節，開展林權確認和林權登記，進行林權信息采集和資源資產評估。依托全市9縣（市、區）都成立的林權管理機構、森林資源收儲中心和森林資產評估機構，開展林權登記、林權備案、林權轉讓交易等的全程服務。集體林權改革創新使林權轉讓步入了“數量增、效益提”的發展軌道。

（3）林權托管

在產權明晰，森林流轉平臺的搭建的基礎上，為解決分山過細，“一山多主、一主多山”和“外出經商、下山脫貧農戶山林失管”等問題，促進林業規模化和集約化發展，通過實踐和探索，逐步形成了松散型、半緊密型和緊密型三大類型的林權流轉合作經濟組織，創新林業托管模式。俗稱“林保姆”現象。①松散型、合作經濟組織（托管林保姆型）：委托大戶管理或組建鄉村林場，由營林大戶（林場）負責管理山林，農戶與營林大戶（林場）的收益按比例分成。這一方式著重解決解決了外出經商、下山脫貧農戶山林失管問題，并通過加強林木管理實現了資源增值。②半緊密型和緊密型林權流轉合作組織（股份式企業林保姆型）：半緊密型的林業專業合作經濟組織，主要以營造林合作組織和租賃承包經營等形式，通過社員入股、資源流轉等方式獲得經營面積，產生收益按股分紅的模式。緊密型的專業合作經濟組織，主要以股份合作經營和合作林場開發為主，由集體或個人出林地，投資者出資金，實行山權不變、林權共有、聯合經營、按股分紅的模式。著重解決了規模化、集約化發展的問題，進而推進了林業產業化發展。

6、林權抵押貸款與金融創新

全市9縣（市、區）均以“三大機構”為組織框架，設立了森林資源流轉服務大廳。以“三大機構”為基礎開展林權抵押的資質認證，其流程是：森林資產評估中心提供調查規范設計及資產評估服務，森林資源收儲中心提供森林資源資產收儲、處置抵押擔保的服務，林權管理機構提供林權確認、登記及林權抵押貸款登記備案等服務。收儲中心擔保貸款是林權抵押的核心環節，發揮著擔保貸款的重要作用。當銀行無法確認抵押物價值或貸款用途處于投放期時，通過收儲中心進行擔保貸款。若到期無法還款，收儲中心可通過拍賣等方式進行二次蓄水。麗水市還建立了林權抵押貸款和信用貸款相結合的林權抵押信用證貸款制度，授信額度采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉使用”的管理辦法。積極采取“整村評估、戶戶可用”、“一戶評估、其他參照”等簡化的評估方式。通過出臺《森林資源資產抵押貸款管理暫行辦法》、《森林資源收貯處置管理辦法》等的實施，推動林權抵押工作的制度化、常規化建設。

林權IC卡，是產權改革與金融創新的交互成果，破解的是林權抵押貸款“資產評估難”這個關鍵環節。林權IC卡是通過林權信息采集和資源資產評估結果的數字化處理，建立起以戶為單位的一種森林資產信息卡。林權IC卡實行“統一評估，一戶一卡，隨用隨貸”的林權抵押信用證貸款制度，其流程包括：①成立林權IC卡工作小組，由分管縣（市、區）長為組長，林業、人行分管領導為副組長，林業、鄉鎮、金融系統為成員的工作小組；②外業勘界和森林資源資產評估，由村干部、駐村干部、鄉林業站人員、村信貸聯系員和縣林業局業務指導等成員對農戶林權進行勘界和森林資產評估，建立林農林權信息檔案；③提出林權貸款授信意見，金融部門根據林業部門林權資產初評意見和結合信用村、信用戶等的評定對林農進行信用評定，提出林權貸款授信意見；④公示和備案，金融部門對評定出的信用戶經村委會簽署意見后進行公示，同時報鄉政府備案；⑤核定和發放，金融部門按信用等級核定相應的貸款限額，到林權管理中心辦理林權登記手續后發放林權抵押貸款證。林權IC卡的建設，使林農就地憑林權抵押信用貸款證及相關身份證件就可到金融網點辦理貸款業務，隨用隨貸，隨借隨還。

三、麗水市林權制度改革的成效及其經驗啟示

麗水市從市情出發，圍繞生態文明建設和全面小康社會兩大戰略目標，緊緊抓住林權流轉、資源公開拍賣、林權抵押貸款等關鍵環節，大力推動集體林權制度改革步步深入，取得了豐碩成果，形成了值得總結的經驗啟示。

（一）麗水林權制度改革取得的成效

麗水集體林權制度改革是在林地集體所有權屬不變的前提下涉及產權制度的一場改革，通過實行“兩權分離”的改革，使林業生產關系進一步適應林業生產力的發展，依法保障農民對林地的使用權與經營權、對林木的處置權與收益權。實現了林地資源與資本資源二者之間的順暢轉換，促進了農村金融發展，進而在挖掘林地資源的潛力、提高林地生產力、發揮林地作用等方面取得了成效。

1、以“資源盤活”促“流轉”上取得成效

全市在順利完成延長山林承包期工作的基礎上，出臺了一系列政策，成功破解集體林權制度改革的體制機制上瓶頸。建立了林權管理、森林資源收儲和森林資產評估等相關機構，實現了陽光操作，大力推行林地流轉招、拍、掛，為國家和集體增加了大量收入，有效防止了國有資產的流失。“十一五”期間，全市通過公開招標、拍賣或掛牌等形式“陽光”流轉山林1312起、面積31萬畝，實際成交額2.4億元。森林流轉使小戶、散戶林農向經營大戶流轉大幅增加，資源優化配置作用進一步得到體現。在組建流轉服務機構、完善流轉政策、規范流轉程序的同時，麗水市還積極引導創新流轉方式，積極搭建森林流轉平臺，形成了松散型、半緊密型和緊密型三大類型的林權流轉合作經濟組織，使“林保姆”式的山林托管形式在全市各縣（市、區）呈現積極發展的態勢。參與托管的人員有企業、技術人員、社會能人和鄰里鄉親，大多以代管、租賃、收益按比例分成等形式，使得企業（竹木企業）工業原料林基地建設順利推進，創業林農、外出務工的山林得到有效管理，資產得到保值增值。以“資源盤活”促“流轉”帶來經營方式的轉變，促進了林業規模化生產與集約化經營。

2、以“林權抵押”放“貸款”上取得成效

在“盤活”和“流轉”的基礎上，通過林權管理機構、森林資源收儲中心和森林資產評估機構建立和運行，在流程上解除了信貸部門開展林權抵押貸款的政策風險。金融政策針對林農不同需求設計了三個層次的貸款機制：①小額循環貸款（主要針對分散林農）：建立在信用貸款的基礎上，用林權抵押的最高貸款額擔保貸款。平均授信額度5萬元。一次抵押授信3年，這期間隨到隨貸；②林權直接抵押貸款（主要針對林業大戶和林業企業）：通過現場評估抵押物有價值核發貸款，類似房屋抵押貸款；③收儲中心擔保貸款：當銀行無法確認抵押物價值或貸款用途處于投放期時，通過收儲中心（收儲中心由政府投資成立）進行擔保貸款。若到期無法還款，收儲中心可通過拍賣等方式進行二次蓄水。此外，當地人民銀行還對向林農提供林權抵押貸款的農信社提供利率僅為4.13%（2009年數據）的支農再貸款。在信貸資金的支持下，麗水市林權抵押貸款增量擴面取的了突破，為構建現代農村金融體制提供了啟示。林業生產、竹木企業、森林服務業發展勢頭良好，較好地實現了林業生產、竹木企業、森林服務業一、二、三產全覆蓋，顯現出“林改+金融=以林富農”的成效。2007年，麗水市以試水的方式發出林權抵押貸款3000萬元；2008年，改革在全市鋪開，發放貸款2億多元；2009年，麗水金融服務全面介入林改，全市發放林權抵押貸款2.6萬筆，共10.1億元，林權抵押貸款放貸總額在當年占全省總量的73%；2010年，新發放林權抵押貸款2.5萬筆16.8億元，為前3年總和的近兩倍，實現貸款余額18.2億元，居浙江省首位。“十一五”期間，全市參與林權抵押貸款業務的銀行達到11家，累計發放林權抵押貸款4.5萬筆25.6億元。生態公益林抵押貸款成功破題，放貸1278筆1.5億元。特別是“林權IC卡”全面推廣，完成林權勘界面積2114萬畝，從根本上促進了林權抵押貸款工作的深入開展。截至2010年，“林權IC卡”建檔38.4萬戶，資產總額達到186.4億元。不良林權貸款僅5筆22.6萬元，2010年不良貸款率為0.012%，累計不良貸款率0.09%，大幅低于全市平均水平。

圖1 麗水林權抵押貸款增量擴面趨勢圖

3、以“配套改革”激“活力”上取得成效

麗水市集體林權改革創新還涉及了政府政策導向、財政、金融、保險、組織載體等多方面配套改革。在全面減免木材在銷售環節征收的農林特產稅后，2008年開始按照“多予少取放活”原則，結合省里的部署，暫緩征收育林基金和更新改造資金（兩金），將其全額返還給林業生產經營者，地方政府原有的稅費及兩金收入由省財政全額轉移支付。目前，全市已實現了從采伐到銷售的“零”收費，減免稅費及各項積極政策導向惠及了林農，極大地調動了林農投入林業、發展林業的積極性。同時，積極探索完善各項林業政策，放活商品林經營。根據經濟林、用材林具體實際，流轉造林經營大戶、營造林大戶的需要，創新了林木采伐新的管理模式。在現有法律政策框架下，按照《物權法》的原則，盡可能讓林農最大程度地“自主經營”，調動林農造林、育林、管林的積極性，使林農不僅是名義上的管理者，更是實質意義上的所有者和經營者。

表2 麗水市林權抵押貸款配套政策情況表

數據來源：麗水市委政研室

（二）麗水林權制度改革的主要經驗

緩解中國的“三農”困境，需要全面貫徹科學發展觀，深化農村綜合改革。麗水集體林權改革創新是貫徹落實科學發展觀的生動實踐。

麗水的集體林權改革創新，始終抓住產權制度這一核心。通過明晰產權，實現了“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”。麗水遠早于全國大多數地區明晰了山林權屬，實現了山定界、林定權、人定心，從而破除了制約林業林區發展的體制性和機制性障礙，調動了千家萬戶林農的生產積極性。充分發揮了市場經濟優化資源配置各種功能，形成“人人有山，不需要人人經營山”、“不是人人經營山林，但人人都可從中受益”的格局，促進林業集約化、規模化經營。林權改革讓更多的林農從山林的生產經營中解脫出來，從事其它產業、行業，推進麗水“下山脫貧”、“內聚外遷”戰略的全面實施。

麗水的集體林權改革創新，始終抓住農村金融創新的這一關鍵。通過創新林權抵押組織體系、建立林權IC卡，形成一整套林權抵押規范的流程，針對林農不同需求設計了三個層次的貸款機制。圍繞“投放額度要擴大”、“貸款期限要延長”、“貸款利率要降低”、“貸款手續要簡化”、“融資渠道要拓寬”五個方面進行深化改革，促使林地資源向資本資源的轉換，金融資本與農村的發展緊密結合。林權作為抵押融資的載體創新，把活樹變成了活錢，把葉子變成了票子，把青山變成了銀行。麗水市50多萬本林權證成為林農的“信用卡”，為林農擴大再生產提供資金保障，讓更多的資金投入到林業生產中，從而形成良性循環，這是農村金融史上的一大創舉。這一創舉正體現了國家十二五規劃《綱要》提出“擴大農村有效擔保物范圍”的政策取向。

麗水的集體林權改革創新，始終抓住廣大林農這一主體。發展要堅持以人為本，改革也要堅持以人為本。把改革與農民的切身利益緊密結合起來，正確處理林業建設與林農致富的關系，搞活林業經營機制，激活林業生產要素，拓寬林業投融資渠道。為林業發展、林業增效與林農增收探索出一條政府搭臺、市場運作、林農受益的林權改革之路。其集體林權改革所涉及的機制改革、財政政策、金融政策、保險政策、合作社發展壯大等內容，均把廣大林農是否在改革中受益作為衡量改革成敗的主要標準，真正做到民主決策、民主管理，還權于民、還利于民。

麗水的集體林權改革創新，始終抓住政府職能轉變這一環節。通過充分把握“完善政策”、“放權讓利”的關鍵，來積極轉變政府職能。以減稅費、惠林農，努力爭取省財政全額轉移支付支林等舉措，調動林農參與改革的積極性。對于改革產生的制度成本，政府管理部門不怕砸自己的飯碗，地方財政出錢自擔改革成本，這就極大地激發了廣大人民群眾擁護改革、支持改革、參與改革的積極性和主動性，從而從根本上保證了改革的順利進行。

（三）“麗水樣本”對我國農村改革的啟示

麗水的集體林權改革創新，不論從經濟基礎看——林權確權到戶只“折騰”了一次；還是從上層建筑看——政府各部門積極出臺政策促進當地林農增收和林業發展，麗水市林權制度改革是走在前列的①李晨婕、溫鐵軍：《林業經濟發展路徑及其制度變遷－浙江麗水林權改革調研報告》，《林業經濟》，2009年第5期。。“麗水樣本”具有普遍的適應性和旺盛的生命力，這必將對我國工農關系、城鄉關系進入“工業反哺農業，城市支持農村”新階段的農村改革提供可借鑒的啟示。

“麗水樣本”是農村改革的延伸和突破。以家庭聯產承包責任制為基礎的農村改革，對我國農村經濟社會發展已經發揮了十分重要的作用。但也不可否認，其原有的政策紅利也已接近極限。在農村實行家庭聯產承包責任制后，對集體林地一直沒有涉及產權制度改革這一重大命題。“三農”問題涵蓋了“三林”問題，只有把“三林”問題解決好了，才能從根本上解決好“三農”問題。基于這樣的前提，麗水的集體林權改革創新，在范疇上是農村改革的重要組成部分，具有高度的整體性；在本質上是農村改革的延伸，具有很強的同質性；在進程上是農村改革的又一次重大突破，其方向和目的具有高度的一致性②賈治幫：《集體林權制度改革帶給我們的幾點啟示》，《林業經濟》，2006年第6期。。只有把“三林”問題解決好，才能有效解決我國1500多個山區縣的發展問題，才能從根本上解決占全國總人口56%的山區人民特別是貧困人口的致富問題，使廣大林農和其他農民一樣享受改革的成果，共同走上富裕之路。

“麗水樣本”是一場從經濟基礎到上層建筑都體現科學發展觀的綜合改革③李晨婕、溫鐵軍：《林業經濟發展路徑及其制度變遷－浙江麗水林權改革調研報告》，《林業經濟》，2009年第5期。。集體林權改革創新是觸動產權的深層次改革，是一次對以林地權益為核心的森林資產權益關系進行重大調整的改革，是從體制上、機制上和制度建設上進行的一次系統的全面的落實林業產權的綜合性改革，其從明晰產權入手，確立了林農的經營主體地位，真正實現了“明晰所有權，放活經營權，落實處置權，確保收益權”，給予了林農真正意義上的物權。國家“十二五”規劃《綱要》強調要“深化農村綜合改革，推進集體林權和國有林區林權制度改革”，毫無疑問將給我國農村改革注入豐富的內容，必將進一步推動新農村建設，帶動整個農村經濟社會發生十分可喜的變化。

“麗水樣本”的各項配套改革是政府轉變職能的具體體現。麗水市林權制度改革是一種以林業為依托的“資源環境取向”的經濟結構調整。只要推進經濟結構調整，都會有制度成本④李晨婕、溫鐵軍：《林業經濟發展路徑及其制度變遷－浙江麗水林權改革調研報告》，《林業經濟》，2009年第5期。。麗水的集體林權改革創新之所以能向深層次順利推進，就是政府積極進行各項配套改革，努力承擔這種制度成本的結果。而從實踐看，麗水集體林權制度改革已經初步走好“五步”：第一步，從產權制度入手，均山到戶，讓林農有其山；第二步，讓林農有其權，不僅有林木的所有權，還有林木的處置權；第三步，實現林地資源向資本資源的轉換，使資本要素向農村回流找到了一個重要的渠道；第四步，讓林農有其利，就是減輕林農負擔；第五步，也是最關鍵的一步，就是進行配套改革，著力轉變了政府職能。只有讓政府轉變職能，才能解決改革面臨的深層次問題。這對如何進一步推進中國農村深層次改革有借鑒。

“麗水樣本”創新了以資源環境可持續為導向來發展林區經濟的模式。其帶來的從“砍樹”到“看樹”，從“經營木材”到“經營景觀”，從“木頭林業”到“生態林業”，從“望林守窮”到“興林富民”，從“生態資源”到“生態資本”的轉變，將為麗水建設生態文明，實現生態文明由先行區向示范區跨越打下基礎，進而推動麗水的生態產業集聚區建設，實現山區經濟的轉型升級。這也將為國家戰略轉向生態文明新時期的農村改革、農村發展起到積極的示范作用。□