中職免學費政策實施中的問題及對農村職業教育的影響

□李 曉

中職免學費政策實施中的問題及對農村職業教育的影響

□李 曉

2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“加快普及農村高中階段教育，重點加快發展農村中等職業教育并逐步實行免費”，中等職業教育免學費政策隨即提上了日程。但中職免學費政策的實施目標是什么，目前已有的實施策略能否實現中職免學費政策的目標，會不會出現中等職業教育免學費實施結果與政策目標相背離。只有深入研究這些問題，才能增強政策實施的效度，實現免學費政策的實施目標。

中等職業教育，免費教育，農村職業教育

在我國教育體系中，“職業教育是教育中的短板”①，但大力發展職業教育尤其是中等職業教育卻是加快普及高中階段教育、全面推進教育公平的重要途徑。從2009年秋季開始，國家實施了中等職業教育免學費政策，對農村家庭經濟困難學生及涉農專業學生免除學費。但中職免學費政策的實施目標是什么，目前已有的實施策略能否實現中職免學費政策的目標，會不會出現中等職業教育免學費實施結果與政策目標相背離，這些都是亟需研究的問題。

一、中等職業教育免學費政策的提出與實施

建國后初期至20世紀80年代，中等職業教育致力于為國家培養技術干部和管理干部，接受職業教育的群體主要是工農干部、產業工人以及轉業軍人，實行免費加人民助學金的制度。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布后，我國大中專院校開始實施收費制度改革，中等職業教育也由免費轉為計劃生、委培生、自費生等多種收費方式，1997年多種收費方式實行了并軌。

1999年高等教育擴招及畢業生分配制度改革，使中等職業教育在計劃經濟時期的優勢盡失，中職學校生源轉為了農村和城市低收入家庭的學生，面向農村的中等職業教育問題凸顯了出來。2003年1月9日，中央農村工作會議提出把解決好“三農”問題作為全黨工作的“重中之重”，農業、農村和農民問題迅速成為中國政府需要解決的頭號問題。2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“加快普及農村高中階段教育，重點加快發展農村中等職業教育并逐步實行免費”。[1]中等職業教育免學費政策隨即提上了日程。

2009年兩會《政府工作報告》明確提出，“大力發展職業教育，特別要重點支持農村中等職業教育。逐步實行中等職業教育免費，今年先從農村家庭經濟困難學生和涉農專業做起”。[2]根據這一要求，2009年12月14日，財政部、國家發改委、教育部及人力資源和社會保障部等四部委印發了《關于中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作的意見》（財教[2009]442號），規定從2009年秋季起，對公辦中等職業學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生逐步免除學費（藝術類相關表演專業學生除外）。文件還指出了免學費工作的重大意義，提出了免學費的基本原則和主要內容、免學費的對象和范圍、標準、實施步驟、實施辦法、免費數量以及中央與地方的分擔比例，免費政策與職業教育改革的關系，免費政策與資助政策的銜接等。2009年12月20日，財政部、國家發改委、教育部及人力資源和社會保障部等四部委聯合召開全國中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作視頻會議，貫徹落實國務院常務會議精神，全面解讀四部委《免學費工作的意見》政策要點，就如何做好中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作做出具體部署。2009年12月28日，財政部印發《關于下達2009年秋季學期中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費中央補助資金的通知》，對免學費工作提出要求，并下達近24億元中央補助資金，中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作進入全面實施階段。[3]

二、中等職業教育免學費政策實施過程中存在的問題

我國中等職業學校生源中擁有農村戶口的學生占83.82%，其中，相當一部分來自低收入和困難家庭，中等職業教育免學費政策對于緩解家庭經濟困難學生的入學問題確實起到了一定的作用。但是，免學費政策在實施過程中仍存在一些問題，主要是中職免學費政策實施后經費保障機制還不健全，免學費政策實施過程中免費范圍還不規范，免學費的免費對象還不明確等。

（一）免學費政策實施后農村中等職業學校經費保障機制還不健全

免學費政策實施后，國家規定對中等職業學校因免學費而損失的部分進行補助。2009年財政部、國家發展和改革委員會、教育部等《關于中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作的意見》中提出，“免學費補助資金，由中央財政統一按照每生每年平均2000元的標準，與地方財政按比例分擔。其中，西部地區，不分生源，中央與地方分擔比例為8:2；中部地區，生源地為西部地區的，中央與地方分擔比例為8:2，生源地為其他地區的，中央與地方分擔比例為6:4；東部地區，生源地為西部地區和中部地區的，中央與地方分擔比例分別為8:2和6:4，生源地為東部地區的，中央與地方分擔比例分省(市)確定。免學費資金由省級財政統籌落實?！盵4]由于《意見》中并沒有明確規定省級以下財政對中等職業學校的補助資金標準，致使農村中等職業學校得到的辦學經費補助可能存在很大差異。這是因為農村中等職業教育“以縣為主”的財政責任劃分，意味著農村中職學校的財政收入依賴于縣鄉財政，一些貧困縣對農村職業學校的經費投入本來就不足，現在又讓縣鄉財政負擔免學費的補助資金，其經費補助標準可想而知。筆者也通過對一些農村職業學校和城市職業學校管理人員的訪談得知，農村職業學校接受到的來自財政部門的免學費補助資金的標準與城市的職業學校補助資金標準有很大差異，但無論是農村職業學校還是城市職業學校，財政補助的資金都不能達到免學費前的學費收取標準。另外，還有一些地區的農村中職學校在免學費政策實施前的收費標準較低，縣鄉財政就依據以前的收費標準進行補助，國家免學費的補助資金不一定都能拿到?？傊械嚷殬I學校的辦學經費不足已經成為我國中等職業教育發展的最突出問題，免學費政策實施后，各地財政補助的資金或滿足不了辦學要求或不能到位，致使農村中等職業學校的辦學經費可能比起收取學生的學費來說更為緊張。

（二）免學費政策實施過程中免費范圍認定缺乏規范

依據《關于中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作的意見》，免費的認定對象主要包括農村家庭經濟困難學生以及涉農專業兩個方面。由于免學費政策在免費范圍的認定上還缺乏規范，造成免學費補助資金的分配不公及資源的浪費。

首先，農村家庭經濟困難學生的認定指標缺乏科學的理論指導，導致資助資源的分配不公。我國中職學校農村家庭經濟困難學生的認定是由學生本人提出申請，根據生源地縣級人民政府民政等相關主管部門頒發相關證明材料或鄉鎮政府出具的有關證明，由中等職業學校在農村家庭經濟困難學生入學時組織實施，并按照一定的比例進行上報。其中，貧困生的認定指標是認定過程的關鍵，教育行政部門確定的貧困生認定指標主要包括：孤殘學生、烈士子女或優撫家庭子女；單親家庭、父母年事已高或患病喪失勞動能力者；父母雙方或一方有殘疾，家庭無固定經濟來源，基本生活難以維持的；學生家庭或本人突遭不幸（如家庭遭遇自然災害，學生本人突發疾病或意外事故），超越家庭經濟承受能力的；享受農村最低生活保障的家庭子女；響應國家計劃生育政策，農村家庭只有一個子女或兩個女孩且經濟困難的?？傮w來看，教育行政部門所確定的貧困生認定標準主要涉及學生家庭經濟的現實情況，其中孤殘、烈士、單親、低保等指標相對較為客觀，但由于我國居民的收入信息不透明，是否有固定經濟來源卻相對主觀，這就為中等職業學校在判定貧困生時出現隨意性、主觀性或存在人際關系因素提供了可能。[5]同時，在免學費政策實施初期，享受免學費的農村家庭經濟困難學生是有一定比例的：西部地區按在校生的25%確定，中部地區按在校生的15%確定，東部地區按在校生的5%確定，那么，各地區貧困生比例的設定依據是什么？西部地區25%的比例是否能夠滿足學生的要求？另外，中等職業學校為減少貧困生的認定成本，會不會出現認定過程中的不嚴謹？這些因素會不會導致真正需要資助的學生得不到相應的資助，從而影響了教育資助的公平，導致教育資源的分配不公。

其次，對涉農專業的認定缺乏嚴格的認定程序，導致國家補助金被套取。免學費政策實施后，國家對涉農專業的認定依據是于2000年和2010年頒布的《中等職業學校專業目錄》中出現的涉農專業名稱，規定2010年秋季入學前的涉農專業名稱為2000年教育部頒布的《中等職業學校專業目錄》(教職成[2000]8號)中的2l類專業，2010年秋季入學的涉農專業為2010年教育部發布的《中等職業學校專業目錄（2010年修訂）》（教職成[2010]4號）中的農林牧漁類所有32類專業?？偟膩砜矗瑖覟榘l展涉農專業，逐步擴大了對涉農專業的免費范圍，并對涉農專業的名稱進行了詳細規定，以確保涉農專業的認定。但這只是依據專業名稱，卻沒有出臺嚴格的涉農專業認定程序，也沒有組織專門人員對涉農專業的建設情況進行評估，再認定的過程還缺乏科學性和規范性，有可能導致一些中職學校對原有的非涉農專業名稱進行“改造”，利用政策實施過程中的不規范套取國家補助資金。

（三）免學費政策的免費對象還不明確

《教育部關于做好2011年中等職業學校招生工作的通知》中指出，2011年中等職業學校要“廣泛招收應往屆初中畢業生、未升學普通高中畢業生、退役士兵、青年農民、農民工、在職職工等接受中等職業教育”，說明中等職業教育的招生范圍在逐步擴大。隨著招生范圍的擴大，免學費政策在實施過程中就出現了一些問題。由于免學費政策并沒有對注冊學生的年齡進行嚴格的限制，并且由中等職業學校上報免學費學生人數，有可能造成一些職業學校借此大面積招收進城和就近、就地轉移到非農領域的務工人員和務農的農民，讓農民工進行注冊，虛假上報學生數量，進而通過這兩類人員套取國家補助金，致使應屆初中畢業生及未升學的高中畢業生的利益受到侵害。為此，2010年12月5日，教育部、財政部、人力資源社會保障部、審計署聯合出臺了《關于嚴禁虛報學生人數騙取中等職業學校國家助學金、免學費補助資金的通知》(教職成[2010]15號)，要求進一步健全中等職業學校國家助學金、免學費補助資金管理機制，規定嚴格執行中等職業學校的審批標準和程序，嚴格學籍管理，確保國家助學金、免學費補助資金補助學生人數真實、準確。但是，如果不能明確免學費的資助對象，加上沒有完善的監管體系，中職助學金和免學費政策有可能繼續成為某些中職學校違法牟利的“唐僧肉”。[6]

三、中等職業教育免學費政策實施結果會不會與政策目標相背離

農村中等職業教育免學費政策的實施目標是什么？是促進教育公平，還是大力發展涉農專業？如果是促進教育公平，那么就應該包括數量的公平和質量的公平，以質量的提高促進數量的增加。在前面我們已經提到，免學費政策實施后，農村職業學校的經費保障機制還不健全，辦學經費緊張帶來的直接后果就是可能導致農村職業教育辦學質量的下滑。沒有充足的辦學經費，農村職業學校實驗室和實訓室的投入和雙師型教師的數量都不能得到保證。而一直以來，農村職業學校的軟、硬件設施就較差，與城市職業學校相差較大。在硬件投入方面，僅以2009年中職教學及輔助用房的條件為例，教學及輔助用房包括普通教室面積、實驗室面積、圖書室面積、微機室面積及語音室面積等。從數據比較中可以看出，在普通教室所占比例中，農村中職為75.44%，城市中職為71.25%；在實驗室所占比例中，農村中職為9.9%，城市中職為18.2%；在圖書室所占比例中，農村中職為4.5%，城市中職為4.1%；在微機室所占比例中，農村中職為4.14%，城市中職為5.16%；在語音室所占比例中，農村中職為0.95%，城市中職為1.21%。另外，農村中等職業學校還存在大面積的危房，其危房面積比例占校舍總建筑面積的24.72%，而城市職業學校的比例僅為1.05%。這說明農村中職學校不僅不能完全保證普通的教學用房條件，而且在促進學生技能提高的實驗室、微機室和語音室等方面的配置要遠遠落后于城市中職學校。在軟件投入方面，以師資為例，教育部在2001年11月頒發的《關于“十五”期間加強中等職業教育師資隊伍建設的意見》中要求，到2005年，具有高級專業職務專任教師的比例，中等專業學校(含成人中專)達到25%，職業高中達到20%，中職學校達到15%。但是到了2006年，農村職業學校共有專任教師295863人，除去2506名不任課的專任教師外，剩余的293357名專任教師中，正高級職稱教師2153人，占0.73%；副高級職稱教師39538人，占13.48%，高級職稱教師總和占到14.21%，離教育部的要求相差太遠。

如果中等職業教育免學費政策的目標是大力發展涉農專業，那么，由于免學費政策實施后，中等職業學校對所有的涉農專業的學生入學不再收取任何學費，也不需要學生先繳納學費經認定后再退還這一程序，學生直接注冊即可入學，這就使中等職業學校的經費依賴關系發生了變化：由對學生學費的依賴轉為對當地政府財政補助的依賴。原本涉農專業在中等職業學校的發展態勢就不如非涉農專業，再加上當地政府的經費保障機制不健全，一些中等職業學校為了生存，會不會依據學校具有專業設置的權限，大面積縮減涉農專業的設置，甚至通過設置更多的非涉農專業來增加學費收入？如果是這樣，在不久的將來，涉農專業還會不會出現在我國中等職業教育的專業目錄中？涉農專業的持久發展將如何實現？國家原有的希望通過對涉農專業免費來促進農村職業教育發展的政策目標又如何能夠實現？另一方面，非涉農專業仍要繳納高昂的學費，增強職業教育吸引力的目標如何能實現？

總之，中等職業教育免學費政策是職業教育發展的必然趨勢。但免費教育過程中建立對中等職業學校尤其是農村中等職業學校的經費保障機制，確保免學費政策的實施效果非常重要。同時，還需要進一步健全免費教育的實施步驟和關鍵環節，尤其是規范實施層面的制度設計。只有這樣，才能保證農村家庭經濟困難學生能夠上的起學，促進農村中等職業教育及涉農專業的大力發展，真正增強職業教育的吸引力，實現免學費政策的實施目標。

注 釋：

①全國人大常委會委員、民進中央副主席兼秘書長朱永新在接受中國青年報記者采訪時說。

[1]中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定.[EB/OL]http://www.cnjyw.net/html/2009-1/16743.html.

[2]2009年兩會《政府工作報告》全文.[EB/OL]http://news.qq.com/a/20090305/002988.htm.

[3]劉紅.建國后我國中等職業教育資助制度的歷史考察[J].職業技術教育，2010（25）：73-78.

[4]財政部、國家發展和改革委員會、教育部等.關于中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作的意見.[EB/OL]http://www.aqedu.net/ZCFG/ShowArticle.asp?ArticleID=142.

[5]畢鶴霞.國內外高校貧困生認定與研究述評[J].比較教育研究，2009（1）：65.

[6]韓俊杰，段艷超.中職教育免費喜與憂[N].中國青年報，2010-8-16.

G710

A

1001-7518（2011）22-0033-04

李曉（1982-），女，河南靈寶人，河南科技學院職業技術教育與經濟社會發展研究中心助理研究員，碩士，主要研究方向為職業教育發展戰略。

2009年教育部全國教育科學規劃課題“農村免費中等職業教育政策保障研究”階段性成果,主持人，郎群秀；2010年河南省政府決策招標課題“職業教育發展的制度障礙及其破解策略”的階段性成果，主持人：梅憲賓。

責任編輯 肖稱萍