健全農業保險保障機制需政府介入

文/梁春賢

健全農業保險保障機制需政府介入

文/梁春賢

農業是自然再生產與經濟再生產的交織過程。它有其獨特的約束、風險、勞動條件以及與其他產業所不同的特殊需要，由此而體現出農業的產業特性。正是由于農業的產業特性，讓農業保險的推行困難重重。而另一方面，農業保險對于必須獨立地面對農業生產中的自然風險和市場風險的農民來說，又是至關重要的。

在我國，農村經濟體制改革為農業經濟的發展創造了良好條件，家庭聯產承包責任制的推行極大地調動了農民從事農業生產的積極性，但同時農民必須獨立地面對農業生產中的自然風險和市場風險。在這種形勢下，農業保險迅速發展起來。在我國農村農業保險從無到有，險種不斷增加。養殖業、種植業保險已達到一定數量，保險標的擴展到糧食作物、經濟作物、林業產品、牲畜、家禽、淡水養殖產品等。從1982年到2004年間，農業保險保費收入平均增長11.3%。在80年代后期，農業保險的保費收入每年增長速度甚至超過300%。

問題：即便我國的農業保險已經達到一定數量，我國的農業保險仍處于起步階段，有許多需要改進和完善的方面。

1、商業保險承辦農業保險不利于農業保險的發展，需要政府的保障。農業保險的政策性、非營利性與商業保險公司以贏利為目的的經濟目標，在某種程序上不一致。因此，即使是農業保險制度相對比較成熟的美國，也從沒有把農業保險完全交由商業保險公司經營的例子。

2、供求失衡制約了農業保險制度的發展，需要政府的保障。農民是生產經營的主體，承擔了所有的生產經營風險，客觀上需要一種風險轉移機制，以使其生產經營和家庭生活得到切實的保障。這是我國農業保險興起和發展的重要市場基礎。然而，長期以來農民風險意識淡薄及保費負擔能力有限，使得農業保險并未成為多數農民的普遍選擇。

3、保險需求與支付能力存在結構性偏差。現階段，我國農村經濟發展水平不均衡，經濟發達的東部地區，農民收入水平較高，能夠負擔較多的保險費支出，但同時農業經濟地位下降，保險需求有弱化的傾向；而中西部地區的農民對保險服務的要求較為迫切，但由于收入水平較低，無力承擔高額的農業保險費支出。

4、農業保險的總體發展規劃無政府具體實施辦法和相關法律保障。許多國家為彌補市場機制配置資源的缺陷，都通過立法來增加政府干預農業保險的能力。加強農業保險立法是建立我國農業保險制度的關鍵環節。需要用法律形式明確農業保險的政策性屬性、各級政府的管理職能和支持作用、保險費率形成機制、經營主體應該享受的政策支持、農業保險補償體制框架、農業保險再保險機制、政府各部門的協調機制等內容，避免政府支持農業保險的隨意性或因財力問題而忽視對農業保險的支持，并以此提高農民的保險意識，促進我國農業持續、穩定發展。

5、農業保險的發展缺乏政府配套政策的保障。我國的農業保險一直被作為純粹的商業行為，未得到政策性補貼，農業保險除免繳營業稅，其他方面與商業性保險一樣。因為一次洪水、旱災等巨災風險所造成的受災面往往涉及一省甚至數省，其補償費是商業保險公司難以承受的，單純靠商業保險公司的經營模式來經營農業保險是難以成功的。如果沒有政策補貼，農業保險將不會持續發展。國際上，凡開辦農業保險的國家，政府都將對農民的保費補貼、農業信貸、價格保護、農業災害救濟等措施配套實行，甚至明確規定，不參加保險就不能貸款，不參加保險就不能享受災害救濟。這種由配套措施共同推動農業保險的計劃，對農民吸引力大，約束力強，動作效率高，比較容易為農民所接受。因此，不少國家還把農業保險視為農村救濟、農業貸款、農產品價格保護、農民福利等政策的一部分。另外，保險公司對農業保險的供給相對短缺。目前，國內開辦農業保險并有一定規模的，只有中國人民保險公司和中華聯合財產保險公司兩家。

對策：結合我國國情及農業保險的發展實際，當下，農業保險必須由政府介入，才能更好地為“三農”服務。

1、政府間接參與農業保險經營。政府不參與農業保險的具體業務，但是通過具體手段介入農業保險的經營中。在初始資本方面，凡政府直接和間接經營的農業保險計劃都由政府出資建立初始資本和準備金；在管理費和保險費補貼方面，由政府主導農業保險機構經營的，管理費由政府給予補貼；在稅收方面，只要是對農作物一切險的經營都應實行免稅政策；在農業保險專項基金方面，政府應該依法通過多種渠道(政府、社會機構、消費者、銷售者、加工者和生產者)和方式(除收繳保費外，還可征收專項稅、費)籌集。由稅務、財政部門征繳和管理，做到“征繳、管理和使用三權分離”，避免擠占、挪用、濫用的事情發生。

2、政府應要求依法實施強制投保。農業災害的發生往往范圍很廣，要想有效地分散風險，就必須保證有足夠多的風險單位同時投保，否則將會導致風險的過于集中。另一方面，同處一地的同一風險單位之中的同一種農作物，由于地理位置和經濟、技術等條件的差異，所面臨的風險頻率和強度以及作物損失程度也有差異。因此，政府應要求對農業保險實行依法強制投保，以保證風險能在空間和時間上進行分散，也充分體現農業保險的互助性質。

3、政府鼓勵提供再保險業務。為了在更大范圍內分散農業風險，應由中央政府組建全國統一的政策性農業再保險公司。其業務主要有兩方面：一是通過再保險機制，充分體現大數法則。另一方面是補貼各省、市、區農業保險的虧損。通過這兩種機制，既可以將農業風險在全國的范圍內得以最大程度的分散，又能對農業保險的虧損進行補貼。這種補貼是一種差額補貼，專業性的農業保險公司或愿意經營農業保險的其他商業性保險機構，可以按低于農業風險的實際費率來承保，當賠付率超過一般賠付率時，由國家再保險公司來補足。

4、農業保險制度的運作需要各政府機構密切配合。農業保險需要政府各有關部門密切配合。農業保險可利用農業部門的技術力量，降低農業保險條款的制定和理賠的難度；可利用所依托部門開展業務，確保農業保險業務盡可能大的覆蓋面，利于農業保險的風險分散，穩定經營；可利用農業部門代理業務降低農業保險的費用；利用各種農業生產者協會，可提高農業保險可信度，取得農民的支持。