我國國家助學貸款模式設計研究*

宋振

我國國家助學貸款模式設計研究*

宋振

國家助學貸款作為資助高校家庭經濟困難學生的主要渠道，自1999年啟動以來，一直是各級政府和教育、財政等有關部門強力推進的政策措施。近年來，我國在國家助學貸款工作方面不斷探索，形成不同的國家助學貸款模式。國家助學貸款基于國家助學貸款的性質和基本要求具有三種模式。一是高校國家助學貸款模式，二是生源地信用助學貸款模式，三是政府擔保模式。這三種模式各有其優勢，同時在實施過程中也存在各自不同的障礙。

國家助學貸款;性質界定;模式設計

一、我國國家助學貸款性質界定

國家助學貸款作為一種高等教育個人融資的手段，同時也是一種政府直接干預的公共經濟政策，一直受到世界上許多國家政府的重視。要保證我國國家助學貸款模式的合理設計及實施，有必要對國家助學貸款的性質予以界定。具體而言，國家助學貸款的性質既不是單純的政策性貸款，也不是一般的商業貸款，而應屬于政策性商業貸款。

1.國家助學貸款不是單純的政策性貸款

所謂政策性貸款是指在政府的支持與鼓勵下，以國家信用為基礎，運用種種特殊融資手段，嚴格按照國家法規所限制的業務范圍、經營對象以及優惠利率，直接或間接地為貫徹國家特定經濟和社會發展政策而開辦的金融業務。目前，我國國家助學貸款實施主體不是政策性貸款銀行，執行正常的市場利率，其經營風險和財務風險具有非政策性。由此可見，國家助學貸款是商業銀行以高校學生為貸款對象發放的貸款，是以財政貼息、大學生信用為特點的貸款，具有政策性特征，卻并不是單純的政策性貸款。

2.國家助學貸款不是一般的商業性貸款

國家助學貸款包含助學和貸款兩個方面，貸款說明了國家助學貸款的商業性，而助學則說明了其性質不同于一般的商業性貸款，而是屬于國家主導、政策性很強的一種貸款，是由政府出面倡導、貼息資助，并和學校、銀行三方共同推動、惠及困難學生的重要舉措。

3.國家助學貸款是政策性商業性貸款

把國家助學貸款界定為政策性商業貸款，一方面表明國家助學貸款的首要功能是助學，通過助學，既可以提高我國整體教育水平和大學生素質，又可以保持社會穩定，推動我國社會經濟的和諧發展;另一方面說明它是商業貸款，符合全球教育發展趨勢及高等教育成本分擔的理念，可以緩解一定時期內我國經濟發展水平較低、財政支出困難的現狀。

二、我國國家助學貸款模式設計要求

根據對國家助學貸款性質的界定及國外發達及發展中國家在實施國家助學貸款方面的經驗與教訓，總結我國助學貸款的實踐經歷，未來國家助學貸款可行性發展模式設計必須滿足如下基本要求。

1.責任清晰，管理到位

目前我國國家助學貸款陷入困境的原因之一在于各利益方不清楚自己的責任和義務。因此，應使各利益相關方明確其在國家助學貸款中的具體責任，從而做到有效管理。鑒于我國國家助學貸款的性質為政策性商業貸款，政府部門或代表政府部門的相關主管機構應該負擔主要管理責任，相關金融貸款機構應積極參與國家助學貸款的實施，高等院校作為國家助學貸款主要受益方之一應該積極參與管理。

2.解決管理難度大、管理成本高、風險大的問題

目前，國家助學貸款政策實施陷入到“貸款難—還貸難—貸款更難”的“怪圈”。其中一個主要的原因就是作為市場經濟主體的商業銀行發放助學貸款成本高且風險大。因此，新的模式設計必須符合金融機構市場風險最小化原則。一方面，國家從財政上給予學生在校期間免交貸款利息的政策優惠，以減輕學生在校期間的經濟負擔，防范商業銀行的貸款風險;另一方面，應建立國家助學貸款風險補償機制，該機制的實施應注意既強調國家助學貸款的政策性因素，也考慮銀行貸款的商業性行為。

3.建立激勵約束機制，調動有關各方管理的積極性

目前國家助學貸款管理面臨著難度大、成本高、風險大等難題。因貸款學生需求與供給失衡以及程序多、素質不一而造成的管理難度加大，因單位學生貸款成本高而帶來的管理成本高，因學生還貸能力低而造成的風險加大等，這些都使商業銀行和各高校難以積極參與國家助學貸款。因此，新的助學貸款模式必須建立激勵約束機制，既要解決銀行管理難度大、成本高問題，也要考慮各方參與積極性低問題。

4.建立高效快捷的信息管理系統

國家助學貸款業務具有貸款群體龐大、單筆貸款額度小、申請發放時間集中以及管理主體多、學生畢業后流動性大、信息變化大等特點。因此，僅靠銀行現有系統無法滿足管理的需要。為了更好地為貸款學生服務，實現國家助學貸款工作的信息化、透明化、規范化，必須建立高效快捷、能滿足管理各方需求的信息管理系統，建立集貸款申請、審批、審核、統計、查詢、相關報表和憑證打印、合同簽訂、貸款本息回收和貸款信息管理為一體的綜合信息管理系統。

三、國家助學貸款模式設計

按上述基本要求以及國家助學貸款工作開展的情況，我國國家助學貸款可以設計為以下三種模式。

1.高校國家助學貸款模式

高校國家助學貸款模式也可以稱為就學地國家助學貸款模式，主要是指貸款學生可以在所就讀的高校所在地申請和獲得國家助學貸款。

(1)明確高校承擔主要管理責任。高校國家助學貸款模式要明確高校在國家助學貸款中承擔主要管理責任，各級政府機關提供財政貼息補貼和風險補償金、并協調各利益相關方，銀行根據高校貧困生需求提供貸款。這種貸款模式以高校承擔主要管理責任具有理論上的可行性:第一，國家助學貸款為政策性商業貸款，高校作為政府舉辦的事業單位可以代表國家承擔政策性管理職能。第二，高校有管理的積極性。高校是國家助學貸款的受益者，貧困生的貸款主要是用來繳納學費、解決欠費問題的，避免因大學生欠費所導致的高校運營困難。因此，高校有責任承擔國家助學貸款的管理職能。第三，高校有管理的優勢。高校作為管理主體，具有完整的學生工作管理體系，可以利用校、院(系)、班三級結構集中對學生進行信息傳達和信用教育，并通過各任課教師、輔導員及班干部與畢業貸款學生進行感情聯系，貸后管理的渠道較多。第四，高校作為管理主體可以提高學生培養質量和綜合素質。國家助學貸款在實施過程中既涉及金融知識，又涉及社會關系和知識。通過國家助學貸款工作，高校既可以培養相關學生的理財能力和金融常識理解能力，也可以培養學生的誠信能力及社會感恩意識，實現高校教書育人的主要職責和目標。

(2)完善補償機制。新的國家助學貸款模式必須建立助學貸款風險補償專項資金，風險補償金比例可以根據不同區域、不同時間當年貸款發生額的一定比例確定。對于風險補貼金的承擔，可以統一由中央財政承擔，也可以統一由各地方承擔或中央與地方分擔。同時，各高校應該承擔一定比例的風險補償金。

(3)建立激勵約束機制。為了調動各方管理的積極性和主動性，應建立將風險補償金支付與管理績效掛鉤的激勵約束機制。這種激勵約束機制的基本思路是對風險補償金按學校進行分戶管理。當不良率低于最高風險補償金時，將實際不良率與風險補償金之間的差額作為對高校的獎勵返還給高校。如果不良貸款超過風險補償金部分時，由銀行、政府部門和高校按一定比例進行分擔，從而促使銀行、政府部門和高校三方為降低違約風險而共同努力做好貸后管理。

(4)建立信息管理系統，實現信息在高校、經辦銀行等有關部門的共享。國家助學貸款涉及到主管部門、高校、金融機構、學生及相應管理部門，需要為各利益相關主體提供各種信息，涉及的貸款學生數量多、業務量大、時間跨度長，需要對這些信息進行審核、批準、梳理。因此，需要建立一個包括高校、主管機關、金融機構、學生等主體在內的，可以集申請、審核、審批、放款及還款等內容為一體的綜合信息管理系統。該系統不僅要滿足國家助學貸款業務管理的要求，又要實現與中國人民銀行個人信用信息系統、教育部等有關部門信息系統相關數據的銜接。

2.生源地信用助學貸款模式

生源地信用助學貸款是指由政府主導、財政貼息、財政給予銀行一定風險補償金，銀行、教育行政部門共同操作的，幫助新考入高校的和在高校就讀的家庭經濟困難學生支付在校學習期間所需的學費、住宿費的銀行貸款。生源地信用助學貸款由學生和其合法監護人共同向家庭所在地的金融機構申請辦理，不需要擔保或抵押，但需要承諾按期還款，并承擔相關法律責任。

(1)明確縣級教育部門承擔主要管理責任。生源地國家助學貸款模式明確縣級學生資助管理部門在國家助學貸款中承擔的主要管理責任，各高校主要承擔協助作用，各級政府機關的主要責任是提供財政貼息補貼和風險補償金、并協調各利益相關方，銀行的主要責任是根據高校貧困生需求提供貸款。生源地信用助學貸款以生源地縣級學生資助管理機構承擔主要管理責任具有理論上的可行性:第一，生源地信用助學貸款為政策性商業貸款，縣級學生資助管理機構完全可以代表國家承擔政策性管理職能;第二，生源地縣級學生資助管理機構具有管理優勢。生源地縣級學生資助管理中心作為學生管理者，對于學生基本情況有較多的了解，對貧困生學生家庭經濟狀況、助學貸款需求等信息可以更科學、準確地進行調查、認定。在貸后管理方面，可以更好地建立與貸款學生家庭的聯系制度，跟蹤了解貸款學生的家庭經濟狀況變化情況，通過各種渠道加強貸款的回收力度，降低風險。第三，地方政府有管理的責任。生源地縣級學生資助管理機構作為地方政府的職能部門，是國家助學貸款的利益相關者，貧困生獲得貸款可以提高當地升學率，提高當地受教育水平，從而形成促進當地經濟社會發展的良好氛圍。

(2)完善補償機制。生源地信用助學貸款模式同樣必須建立助學貸款風險補償專項資金，風險補償金比例可以根據不同區域、不同時間當年貸款發生額的一定比例確定。與高校國家助學貸款模式所不同的是，對于風險補貼金的承擔，可以統一由中央財政承擔，也可以統一由各地方承擔，各高校不承擔相應的責任和義務，而主要由生源地縣級學生資助管理機構來確定和管理風險補償金。

(3)建立激勵約束機制。生源地信用助學貸款模式同樣應建立將風險補償金的支付與管理績效掛鉤的激勵約束機制。在這種激勵約束機制中各方所承擔的責任與權力如何劃分問題仍需要做進一步的研究。

(4)建立信息管理系統，實現信息在縣級資助機構、高校、銀行等有關部門的共享。生源地信用助學貸款涉及到縣級資助機構、高校、銀行等有關部門，需要為各利益相關主體提供各種信息，因此，建立一個包括縣級資助機構、高校、銀行等有關部門等主體在內的，集申請、審核、審批、放款及還款等內容為一體的綜合信息管理系統十分必要。

3.政府擔保模式

政府擔保模式主要是指在國家助學貸款中，由商業銀行提供貸款，由政府直接或委托相應擔保機構來作為國家助學貸款的擔保者。其機理如下:國家助學貸款中商業銀行出資借貸，高校的主要職責是確認學生是否符合貸款的條件，并將有關信息資料送給銀行及政府相關機構，政府負責提供貼息，并且作為國家助學貸款中貸款學生的擔保人，或者成立政府擔保機構為商業銀行提供貸款進行擔保。

(1)政府(或其擔保機構)承擔主要管理責任。在這種模式下，政府可以建立相應部門或委托其他性質擔保機構作為國家助學貸款的管理部門，其符合國家助學貸款政策性內涵。另外，政府也可以通過其他方式如建立貸后管理公司來負責貸后管理，把貸前和貸中管理委托高校或其他相應機構來承擔。

(2)財政給予風險補貼，建立激勵機制。由于國家助學貸款額度小、借貸學生畢業后流動性大，貸款成本高、風險大等問題一直存在，因此，政府要在財政上給予風險補貼，并且建立相應的激勵機制，使相應的利益主體具有積極參與管理的積極性，從而保證國家助學貸款的順利開展。

從上述分析中可以看出，高校助學貸款、生源地信用助學貸款、政府擔保助學貸款三種模式具有明確管理主體、建立激勵機制、建立風險補償金、建立信息管理系統等共同特征。但是，三種模式也有各自的優勢與實施的障礙。優勢部分在上文中已多有闡述。就實施的障礙來看，高校國家助學貸款模式主要存在貸款的發放、管理集中在高校從而導致管理工作量較大的問題。而生源地信用助學貸款模式存在的問題主要體現在:一是專門工作機構和專職工作隊伍建設難度較大，風險管理能力不足，風險控制難度大。我國的國情是基層單位機構和人員超編嚴重，新增機構和編制較為困難。同時，縣級資助中心相對于高校和商業銀行來說，管理隊伍建設、管理知識及專業的金融知識、風險意識等方面都處于劣勢，風險管理能力相對較差。二是工作持續開展的難度較大。高校開辦國家助學貸款工作除執行國家政策、確保大學生順利入學和完成學業外，還可以解決大量的欠費和學校的財務困難等問題，有一定的積極性和主動性。而地方政府或教育部門在編制、經費都十分緊張的情況下，要投入大量的人力物力，在學生畢業后還要長時間承擔大量的貸后管理任務，任務重且與地方的直接利益關系較少，從而造成工作難以持續開展。三是貸后管理難度大。學生獲得貸款后，分赴全國各地高校就讀，地方資助管理部門很難進行對學生信用教育等大量的貸后管理工作，學生畢業后地方資助管理部門同高校一樣面臨著與借款學生聯系困難的問題。政府主管(擔保)國家助學貸款模式也存在一些問題。一是貸款的市場行為受到削弱，政策行為放大;二是利益相關方其他受益者并沒有承擔其相應的責任;三是加大了國家財政負擔，不符合我國高等教育成本分擔的基本原則。因此，我國國家助學貸款模式在進一步推行的過程中存在著一些障礙。這表明我國的國家助學貸款仍處于模式探索階段，需要在實踐過程中不斷探索并加以完善。

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［2］何建中.國外助學貸款的理論研究和實踐探索及對我國的啟示［J］.上海經濟研究，2008，(4).

［3］黃敬寶.國家助學貸款模式:政策性與商業性的矛盾與整合［J］.金融與經濟，2006，(1).

責任編輯:隨園

G647

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1003—0751(2011)01—0138—03

2010—11—10

教育部人文社會科學研究項目《國家助學貸款模式的國際比較》(08JA880063)的階段性成果。

宋振，男，天津大學管理學院博士生，河南省學生資助管理中心主任，高級會計師(鄭州450008)。