加強中原經濟區建設法治保障的對策建議*

丁同民

加強中原經濟區建設法治保障的對策建議*

丁同民

中原經濟區是河南加快中原崛起、實現河南振興的重要載體和平臺。從區域發展和法治建設相協調的內在邏輯來看，加強中原經濟區建設的法治保障，對于謀劃和推進中原經濟區建設至關重要。結合中原經濟區建設的大背景，可以考慮從六個方面構建推進中原經濟區建設的有效的法制支撐:明確協調機構，建立中原經濟區行政契約機制;堅持以人為本，建立中原經濟區立法協調與透明機制;嚴格行政執法，建立中原經濟區行政執法協調與合作機制;強化司法權威，建立中原經濟區司法協調與合作機制;提高法治實效，建立中原經濟區法律監督機制;培育法治文化，建立中原經濟區法治區域優化機制。

中原經濟區;法治保障;對策建議

中原經濟區是河南加快中原崛起、實現河南振興的重要載體和平臺。從區域發展和法治建設相協調的內在邏輯來看，中原經濟區要成為支撐中部地區的新的經濟增長板塊，就必須克服諸多法制障礙。本文站在中原經濟區建設的大背景下來考量和審視中原經濟區建設的法治保障問題，特提出如下對策建議。

一、明確協調機構，建立中原經濟區行政契約機制

1.明確中原經濟區合作管理委員會作為宏觀協調機構的法律地位和基本職能。可考慮設立中原經濟區合作管理委員會。該機構可由河南省政府牽頭，其他省、市政府及其相關部門(發改委、經貿委、財政廳、中國人民銀行分行等)的領導和相關方面的專家組成。另外，可整合跨區域的有關職能部門，以大部制原則建立若干跨區域的專門委員會。中原經濟區合作管理委員會履行對中原經濟區建設的統一管理、規劃、協調、監督、指揮職能，其法律地位應主要體現:有利于該組織職能的履行和目標的實現。該機構不是為單個城市服務，而是為整個中原經濟區服務，以中原經濟區整體發展為宗旨，承擔跨界職能。該機構主要解決單個城市解決不了或者解決不好的問題，如區域性生態環境保護和治理、區域性交通網絡體系規劃和建設、區域性經濟社會發展政策框架及其實施細則的制定和執行、區域性醫療和高等教育合作與聯系等，中原經濟區各城市內部的各種職能仍然由各城市政府及相應的組織承擔。中原經濟區合作管理委員會應使用具體的、可操作性手段，否則起不到應有的作用。它必須具有一定的財力和投資建設能力，資金可來自整個中原經濟區范圍的相關稅收、成員政府的分攤等;必須具有一定的權力，如對環境整治、交通建設等的資金分配權、對區域性空間協調發展的審批權或監督實施權、對各單個城市規劃的否決權、區域性貸款投資的倡議權等。它的基本職能應包括:提出中原經濟區建設的規劃或建議并報請有關省政府或中央審批;執行經立法程序通過的政策、規劃;協調地區不同利益主體間的關系并約束其政府行為;組織實施跨區域重大項目;組織研究重大區域問題;審查和監督區域政府間自主達成的區域合作規則的執行情況;等等。

2.完善中原經濟區聯席會議體系。在中原經濟區合作管理委員會等宏觀協調機構建立、區域合作框架協議鑒定之前，要進一步強化各省、市間聯席會議制度的功能，使其朝著體制化、法制化、規范化、效率化的方向發展。要定期召開中原經濟區聯席會議，完善會議體系。該會議體系可包括五個層次:一是地區行政長官會議，主要負責全局性重大事項的協商和意見交換，每年至少舉行一次;二是部門首長會議，主要負責各部門重大事項的協商和意見交換，每年至少舉行一次;三是常設代表委員會，主要負責處理合作的日常事務;四是各專門委員會和工作組，主要負責具體領域的工作;五是執行委員會，主要負責具體合作事項的發展狀況調查、監督和執行。中原經濟區聯席會議體系的最終目的是為中原經濟區區域合作提供法規支撐，作好相關法規、規章、規范性文件的清理和相互備案，不斷拓寬參與合作的主體的范圍，支持中原經濟區一體化發展。

3.完善中原經濟區行政契約中的違約責任。設定違約責任是強化行政契約約束力的重要舉措，但在中原經濟區的市長宣言和各種協議、意見書中，卻沒有關于違約責任的規定。中原經濟區行政契約中必須對違約責任的具體形式有所選擇。這種違約責任不應當是一種嚴格意義上的制裁，而應當是某種合作的停止、某種優惠的取消。“社會性使人們害怕孤立，希望得到尊重和喜愛”，“只有假定了人們對孤立的極端恐懼時，我們才能解釋人類為什么至少在集體中能取得偉大成就”①。因此，“孤立”可以說是一種間接的制裁方式。從發展形勢看，中原經濟區的合作也不會上升到需要強制執行和通過司法程序來解決問題的地步。

二、堅持以人為本，建立中原經濟區立法協調機制

1.成立中原經濟區立法協調委員會。要積極推動中原經濟區內各市人大常委會或政府定期舉行中原經濟區立法協調聯席會議，就中原經濟區經濟與社會協調發展的有關立法事項進行深度交流與協調。在舉辦立法協調聯席會議的基礎上，待條件成熟時可以成立中原經濟區立法協調機構，該機構的名稱可以定為“中原經濟區立法協調委員會”。它是一個非常設性機構，可由中原經濟區內的各市人大常委會法制委員會主任或政府法制辦主任以及相關法律專家組成。

2.搭建中原經濟區立法信息交流平臺。要搭建中原經濟區立法信息交流平臺，加強日常立法信息的交流與反饋，各地相互借鑒立法工作技術和經驗。各省、市在制定或修改地方性法規、規章時，要事先與區域內的其省、市立法機構進行溝通，使各自新制定的地方性法規和規章與中原經濟區建設總體規劃相一致，以更好地促進中原經濟區一體化發展。

3.創新中原經濟區立法程序。要公開立法信息，使之不僅讓本省、市、縣(區)的公眾知曉，也要讓利益相關的其他省、市、縣(區)的公眾知曉。要通過舉行聽證會、論證會、座談會或召開新聞發布會等形式，廣泛征求公眾對立法工作的意見;對涉及市、縣(區)際關系的立法，可邀請相關代表參與、磋商，聽取他們的意見，擴大利益表達的范圍。要建立公眾評價機制，將擬通過的立法或其他規范性文件的草案文本在公共信息網絡上發布，鼓勵相關市、縣(區)的公眾參與評價，使出臺的地方性法規、規章更加完善。各地的地方性法規和地方政府規章除按照《立法法》的規定進行備案外，可以嘗試建立地方立法或規范性文件交叉備案制度。對可能損害某個省、市利益的立法，可以交由中原經濟區立法協調委員會進行審查判斷后向有關機關提出處理建議。

4.加強中原經濟區立法的清理工作。中原經濟區內有立法權的省、市制定的地方性法規和地方政府規章數量較多，而沒有立法權的城市在立法問題上話語權較少。實踐證明，對中原經濟區一體化發展中的共性問題由不同立法主體分別立法，會阻礙統一、競爭、有序的大市場的形成，因此，必須對此類立法進行系統清理。在此基礎上，要逐步建立中原經濟區區域立法的相互認可和立法資源共享機制，以解決目前中原經濟區法制不統一的問題。

5.積極推動和協助中央立法機構制定有關中原經濟區建設的法律法規。中原經濟區建設需要國家立法支持，不少跨地區立法事項如行政區劃、重大基礎設施建設、財政體制、金融體制等的立法權屬于國家，需要國家進行立法。為促進和保障中原經濟區建設，中原經濟區內各省、市的立法機構要積極推動和協助中央立法機關制定《中原經濟區建設促進法》、《中原經濟區建設合作條例》等法律、法規。要通過促進中原經濟區區域立法，出臺一些保障中原經濟區成員共同發展的法律規范，為促進中原經濟區的一體化與協調發展提供法律支持和制度保障。

三、嚴格行政執法，建立中原經濟區執法協作機制

1.建立中原經濟區行政協議制度。行政協議的性質是一種對等性行政契約，其締結主體是不同地域的行政機關即省、市人民政府或其職能部門，其締結方式是行政首長聯席會議，具體形式表現為“宣言”、“意見(向)書”、“協議”等。②中原經濟區內各省、市、縣(區)的政府及其職能部門的負責人可通過建立聯席會議制度，對中原經濟區聯動發展中的一些重大問題進行研究、決策，對行政執法中的重大問題進行溝通、磋商。經協商一致，聯席會議可就有關執法事項達成行政協議，以明確會議各方的職責權限，形成省、市、縣(區)間的行政執法協作機制。

2.建立中原經濟區行政協助制度。目前，中原經濟區內的行政協助還停留在松散的、缺乏法律保障的層面上，法制不統一，相關立法缺失，無法滿足區域經濟一體化對一體化制度平臺的需求，在此背景下，行政協議機制和磋商溝通機制成為多區域、多主體的法制建設和法律實施活動欲實現共同目標的有效路徑。③筆者認為，要通過在行政協議中約定行政協助的條件、拒絕、責任、程序等內容，明確行政協助中行政主體的義務和行為規則，盡可能壓縮義務主體接受或拒絕的自由空間。各締約主體要通過溝通、磋商，共同擬定行政協助的具體程序、相關費用分攤方案等，減少不必要的摩擦，提高行政效率。事實上，行政協議的締結過程就是一個利益協調過程，它能夠消除(至少能緩解)不同區域間的利益沖突，為跨區域行政執法提供相對寬松的環境。

3.建立中原經濟區行政執法爭議協調機制。行政執法爭議的協調應當遵循維護法制統一、保證政令暢通、提高行政效能、保障行政相對人的合法權益等原則。中原經濟區內省、市、縣(區)的人民政府對爭議事項，可作以下處理:經協調，有關行政執法部門達成一致意見的，制作《行政執法爭議協調意見書》，載明協調事項、依據和結果，加蓋有關行政執法部門和政府法制工作部門的印章，發送相關行政執法部門;經協調，有關行政執法部門對爭議事項所涉及的主要問題達成一致意見，但對其他枝節問題不能達成一致意見的，制作《行政執法爭議協調意見書》，載明協調事項、事實狀態、各方意見、法律依據、協調意見，加蓋政府法制工作部門的印章，發送相關行政執法部門;經協調，有關行政執法部門無法形成一致意見的，提出書面建議報請各自的本級人民政府，由同級人民政府之間協商決定。

四、強化司法權威，建立中原經濟區司法協作機制

1.統一中原經濟區的司法適用標準。盡管中原經濟區內各司法機關并無司法解釋權，但其對于區域內司法所適用的標準，可以達成某些共識或意見，以指導區域內司法機關的司法適用。④要在符合有關司法鑒定的法律、法規規定的基礎上，將區域內的司法鑒定機構準入資格、司法鑒定人員執業資格、司法鑒定的程序和認定標準逐步統一;在司法鑒定機構登記、管理、監督方面進行資源整合，做到標準一致、結論互認、信息互通。要建立統一的證據公開標準，統一證據公開的對象、范圍、途徑等。

2.加強中原經濟區內的區際司法協助。要加強中原經濟區內各區域間在司法文書送達與執行方面的協作，形成“異地執行公務、當地司法機關支援”的局面。要加強中原經濟區內各區域間在案件調查取證、案件管轄方面的協作，健全區際委托調查取證制度，對區際案件的管轄權問題達成協議。要加強中原經濟區內各區域間在法律服務方面的協作，尤其要簡化律師異地調查取證或申辦執業的手續，對異地司法行政機關提供的律師身份證明予以確認。要加強中原經濟區內的區際法律援助，建立法律援助案件轉辦制度，以減輕當事人的經濟和精神負擔。

3.消除司法地方保護主義。在中原經濟區內，各司法機關要遵循公平、公開和非歧視原則，對本地、外地當事人平等對待，做到一視同仁、公正司法、中立裁判，增強司法的公信力;要對跨區域的涉訴案件和執行案件中當事人的基本情況、履行能力等進行及時調查、互相公布，避免出現信息不對稱現象;要及時向當地黨委、紀檢、監察、人大等部門匯報，取得信任和支持;要加強與新聞媒體的聯系，充分發揮新聞媒體的監督作用。

五、提高法治實效，建立中原經濟區法律監督機制

1.加大人大監督力度。人大監督相對于其他監督而言，應該是最全面、最具權威性的，但這種監督有時還停留在形式上，對一些重要問題缺乏實質性監督。在中原經濟區內要建立一定的激勵機制，促使地方人大及其常委會積極主動地行使職權，增強監督的實效;要建立約束機制，對人大及其常委會的監督行為進行嚴格規范，避免隨意監督甚至違法監督;要建立健全監督處置機制，行政、司法機關及其工作人員的過錯造成不良后果的，地方人大及其常委會要依法追究相關責任人或單位的法律責任，樹立人大監督的權威;要建立人大監督專員制度。

2.加大民主監督力度。民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，要積極發揮人民政協通過提出建議和批評，對國家憲法、法律和法規的實施、重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員工作的監督作用。⑤人民政協要通過召開政協全會、常委會議以及各種專題座談會，改進提案工作，開展民主評議活動，組織視察調研，反映社情民意等多種形式進行監督。政協委員要通過受聘擔任特約監察員、檢察員、審計員、教育督導員等參與有關部門的工作，進一步增強民主監督的實效。

3.加大群眾監督力度。要通暢人大、政協、民主黨派、工會、青年團、婦聯等群眾監督渠道，尤其要解決好人大、政協對黨委、政府監督中的盲點問題和新聞輿論監督的導向問題，使群眾監督與黨內監督和其他社會監督有機結合起來。要推進電子政務監督，把群眾監督與網絡媒體有機結合起來，設立電子舉報信箱。要注重發揮信訪主渠道作用，一方面，重視信訪問題的調查處理并及時反饋處理結果，給信訪群眾滿意答復;另一方面，重視信訪意見的作用，采取適當方式給相關單位和個人提出有針對性的整改建議，落實群眾監督中提出的合理意見。

4.加大新聞監督力度。中原經濟區應充分發揮新聞媒體應有的監督功能，不僅要為輿論監督提供良好、寬松的社會環境，而且要從立法上樹立新聞媒體監督應有的權威。在傳媒監督法出臺之前，各地可以采取地方性法規或規范性文件的形式進行過渡，不斷總結和積累立法經驗。

六、培育法治文化，建立中原經濟區法治優化機制

1.堅定群眾法律信仰。法律信仰是人的信仰體系的重要組成部分，它不僅指對現行法律規范的信仰，在更深層次上意味著對法律在整個社會的有效運行的信賴，對法治這種社會治理模式的有效性的信任。構建中原法治區域，最關鍵的是使區域內的干部群眾堅定法律信仰，使其認識到:法治不僅僅是制度、秩序和統治工具，其本身蘊藏著公平正義的價值，代表了理想信念和文化力量。因此，人不能被動地去遵守法律，而應該抱持“出于內心的對法的真誠信仰，這是一種類似于宗教信仰般的情懷”⑥。只有中原經濟區內的干部群眾真正樹立起法律信仰，從內心敬重法律、信仰法律，把法律的要求內化為行為的動機，自覺接受法律的評判和檢測，中原法治區域的建立和發展才有了根本前提和保障。

2.增強公眾法治意識。法治意識的培育是一個長期、漸進的過程，它是社會經濟、政治、文化等多種因素共同作用的結果。要積極開發和利用各種法治教育資源包括律師事務所、公證機構、政法院校以及監所、法庭等，提供多方位服務。要充分利用現代媒體，建立法治宣傳平臺，更多更好地提供公眾法律教育方面的服務。當前，重點要提高中原地區法治主體的法律意識:要加強對干部群眾權利意識的培養，提高其依法管理政治、經濟和社會事務的能力;加強對干部群眾民主意識的培養，提高其參與民主管理的積極性和自覺性;加強對干部群眾守法意識的培養，培養其對法律的熱情，使其養成對法治的追求、渴望、崇拜等現代法治意識。

3.完善區域法治模式。中原區域法治模式要與中原社會的實際情況相融合，它的立足點從空間上看，只能是中原本土，要與中原政治、經濟、文化相融合，重視中原傳統法律文化而不墨守成規，重視外地法律文化而不照搬移植。必須根據中原經濟區的現實特征和未來發展需要，采取學習借鑒、吸收消化、辯證揚棄的態度，不僅承襲和弘揚中原傳統法律文化中的優秀思想和精神，將國家法與中原地區的習慣法有機結合起來，而且吸納或借鑒外地法律文化中的一切精華;不僅借助傳統道德的合理內涵來豐富和拓展中原法治的內在價值，而且引入現代文化中的科學思想和方法來深化、充實中原法治的底蘊，形成具有鮮明特色的中原區域法治文化，努力探索、構建適合中原經濟區的法治社會新模式。

注釋

①［德］哈爾曼·哈肯:《協同學》，凌復華譯，上海世紀出版集團、上海譯文出版社，2001年。②④石佑啟、楊治坤:《試論中部地區法制協調機制的構建》，《江漢論壇》2007年第11期。③關保英:《行政法的價值定位》，中國政法大學出版社，1997年。⑤馮波:《論人民政協民主監督在社會主義監督體系中的地位》，《長春理工大學學報(高教版)》2009年第8期。⑥姚建宗:《信仰:法治的精神意蘊》，《吉林大學社會科學學報》1997年第2期。

責任編輯:鄧林

D927

A

1003—0751(2011)01—0096—04

2010—11—21

2010年河南省社會科學院課題《中原經濟區建設的法治保障研究》(10B03)的階段性成果。

丁同民，男，河南省社會科學院副院長，研究員(鄭州450002)。