構建中原經濟區統籌協調的城鄉支撐體系

王建國

構建中原經濟區統籌協調的城鄉支撐體系

王建國

構建中原經濟區，需要統籌協調的城鄉體系予以支撐。中原經濟區城鄉支撐體系以中原城市群為核心，以大中小城市和小城鎮、新型農村社區為框架，以統籌城鄉發展為基本途徑，以縣域經濟為基礎。進一步加大城鄉統籌發展力度，優化中原城市群布局、構建并完善五級城鄉體系，放手擴權搞活縣域經濟，將為中原經濟區的順利建設和健康發展提供強有力的支撐。

中原經濟區;城鄉體系;支撐

構建中原經濟區，是一項紛繁復雜的系統工程，它需要一系列軟硬條件予以支撐。其中的城鄉支撐體系在中原經濟區建設中位居重要地位，它不僅構成了中原經濟區的重要空間支撐，呈現出中原經濟區的空間狀態，預示著未來的發展走勢，而且也是中原經濟區建設其他一切支撐體系賴以存在和發揮作用的載體。中原經濟區城鄉支撐體系以中原城市群為核心，以大中小城市和小城鎮、新型農村社區為框架，以統籌城鄉發展為基本途徑，以縣域經濟為基礎。進一步加大城鄉統籌發展力度，著力做大做強中原城市群、構建并完善五級城鄉體系，放手擴權搞活縣域經濟，對于加快中原經濟區建設和發展具有重要意義。

一、加快推進中原城市群發展

把城市群作為推進中原經濟區建設和加快城鎮化發展的主體形態，抓住中央實施中部崛起規劃的重要機遇，加快中原城市群建設，創新發展機制，優化空間結構，整合區域資源，完善城市功能，壯大優勢產業，加速人口和產業集聚，提升中原城市群整體競爭力，使之成為帶動中部崛起的重要增長極。

1.優化中原城市群布局

優化中原城市群的布局，就是要構建“一極兩圈三層”的城鎮體系。“一極”即構建帶動全省經濟社會發展的核心增長極，就是“鄭汴新區”，包括“大鄭東新區”和“汴西新區”。“兩圈”即加快城市群軌道交通體系建設，在全省形成以鄭州綜合交通樞紐為中心的“半小時交通圈”和“一小時交通圈”。“半小時交通圈”就是以城際快速軌道交通和高速鐵路為紐帶，實現以鄭州為中心、半小時可以通達開封、洛陽、平頂山、新鄉、焦作、許昌、漯河、濟源8個省轄市;“一小時交通圈”就是以高速鐵路為依托，形成以鄭州為中心、1小時可以通達安陽、鶴壁、濮陽、三門峽、南陽、商丘、信陽、周口、駐馬店9市的快速交通格局。“三層”即中原城市群核心層、緊密層、輻射層。核心層指鄭汴一體化區域，包括鄭州、開封兩市區域;緊密層包括洛陽、新鄉、焦作、許昌、平頂山、漯河、濟源7個省轄市區域;輻射層包括安陽、鶴壁、濮陽、三門峽、南陽、商丘、信陽、周口、駐馬店9個省轄市市區。

“一極兩圈三層”新格局是在原有中原城市群的規劃和實踐基礎上進一步的的完善和創新。主要體現在一是把中原城市群原來的9個城市，擴大放大到全省的18個省轄市。二是構建“兩圈”，首先從交通突破，來強化紐帶聯系，使這些城市構成了“群”。過去的中原城市群，城際之間聯系松散，沒有聯系成為一個整體。要解決這個問題關鍵就要從交通來突破，以交通突破帶動產業的鏈接，帶動社會公共資源的共享，帶動生態環境建設的合作。這是一個很重要的特點。現在之所以能夠提出這個規劃，主要是因為現在交通條件發生了重大變化。特別是河南省與鐵道部簽訂了建設“五縱五橫”鐵路網的協議。根據這個協議，高速鐵路設計時速350公里，這樣我們從鄭州出發就有條件在1小時之內到達任何一個省轄市。所有的18個省轄市都納入了高速鐵路的范圍，都進入了“一小時交通圈”。構建“一極兩圈三層”新格局，對河南跨越式發展、中原崛起將起到非常關鍵的重要作用。中原崛起需要有一個動力源，這個動力源可以拉動需求，改善資源配置結構，改善人民生活。無論改善河南人民的生活質量，還是提升經濟發展水平，都需要城鎮化的發展。“一極兩圈三層”就是河南構建現代城鎮體系的基本框架，它的推進和實施，使我們打造中原城市群建立在了更為現實的基礎上，必將有力地促進我們的城鎮化進程。城鎮化加快能起到活躍全局的作用。城鎮化與產業體系、自主創新體系相結合，河南實現中原崛起就有了基礎和支撐。

“一極兩圈三層”這一框架設計，已經被河南省人代會正式確認通過，在未來一個時期，首先，要統籌“鄭汴新區”規劃建設，加快體制機制創新，強化產業支撐，推動“鄭州新區”和“開封新區”加快發展，經過5—10年的努力，將“鄭汴新區”建設成為現代產業集聚區、城鄉一體發展的現代復合型新城區、綜合改革核心試驗區、對外開放示范區、環境優美宜居區和為全省乃至中西部地區服務的區域服務中心。其次，要加快高速鐵路、高速公路和機場等綜合交通體系建設，打造以鄭州為中心的中原城市群“半小時”和“一小時”交通圈，形成以鄭汴一體化區域為核心層、半小時交通圈區域為緊密層、一小時交通圈內城市為輻射層，合理分工、功能互補、向心發展、協調推進、共同繁榮的“一極兩圈三層”城鄉統籌發展新格局。

2.加快中原城市群“三化”協調發展示范區建設

實現工業化、城鎮化、農業現代化協調發展，是中原城市群實現協調發展的根本途徑。

以城鎮化為樞紐加快農業現代化，支撐工業化。通過城鎮化能夠產生各種生產要素由分散無序狀態向規模型集約轉變的規模經濟和集聚經濟效應，構建并形成區域發展的支點，為非農產業發展提供良好的外部環境和空間依托，創造市場需求，支撐新型工業化。同時，通過城鎮化大規模轉移并承載農村人口，促進土地的集中經營，提高農業的機械化水平和農業勞動生產率，推進農業現代化。

以工業化為突破口帶動城鎮化，促進農業現代化。大力發展信息化與工業化融合產生的新興產業，促進產業結構優化升級，節約資源，減少污染，為中原城市群城鎮化提供堅實的產業載體。同時，新型工業化強調兼顧資金技術密集型產業與勞動密集型產業的發展，一方面充分發揮中原城市群的人力資源優勢，大規模吸納農村富余勞動力，另一方面，通過新型工業化為農業現代化提供必要的硬件與軟件支撐，加快農業現代化進程。

以農業現代化為保障，提升工業化，穩定城鎮化。新型工業化戰略的實施在加快非農產業發展的同時，勢必會推動農業的現代化，而農業現代化又是提升中原城市群工業化的有力保障:第一，加快農業現代化，提高農業的市場化水平，能夠有效拓展工業、服務業向更高級化發展的空間，從而加快工業化進程。第二，加快農業現代化，為工業發展提供更高品質的原材料，保障了工業發展的基礎。第三，加快農業現代化，提高農業生產效率，為城市二、三產業發展提供勞動力保障，第四，加快農業現代化，為城市居民提供更多的高質量食品保障;第五，加快農業現代化，縮小城鄉差距，為工業化和城鎮化發展提供穩定的社會環境條件。

3.加快推進中原城市群一體化進程

加快中原城市群一體化進程就是要推動中原城市群交通一體、產業鏈接、資源共享、生態共建。交通一體就是要立足于鞏固和提升中原城市群交通樞紐地位，以高速化、網絡化、一體化為目標，著力構建以鄭州為中心，以客運專線為骨架、城際軌道交通為支撐的“半小時交通圈”和“1小時交通圈”，形成多種運輸方式高效銜接的現代綜合交通網絡，形成城市群基本“骨架”。產業鏈接要求按照科學發展、跨越發展的要求，大力實施中心城市帶動戰略，以產促城、以城帶鄉、產城融合，加快推進復合型緊湊型中心城市建設，著力做大做強主導產業，促進資源共享、環境共建，形成核心層、緊密層、輻射層分工協作、互動發展新格局，全面提升城市群綜合競爭力。資源共享的目標是實現城市群服務聯通，這就要求打破各自為政的行政壁壘，堅決消除相互設卡的市場障礙，積極探索資源要素跨區域有償使用的新途徑，優化內部各種生產要素的配置，促進各種要素自由流動，塑造城市群整體發展優勢。探索建立區域統一的基礎設施和教育、醫療等公共服務共建、共營、共享。生態共建則是圍繞實現城市群全面協調可持續發展，協調區域經濟發展和環境保護，積極推進區域生態共建、污染同治，探索集約發展、循環發展和生態發展新模式，從而大大提高城市群資源環境承載能力。

二、構建大中小城市與小城鎮和農村社區五級城鄉體系

進一步完善和實施省域城鎮體系規劃和村鎮體系規劃，根據各市現有基礎、發展態勢以及在區域發展中承擔的主要任務，按照合理分工、發揮優勢、形成合力、協調發展的原則，以鄭汴都市區為核心，其他省轄市為支點，縣級市和縣城為節點，特色中心鎮和農村社區為基礎，五個層次相互聯系，共同形成中心突出、職能完備、分工合理、協作緊密、特色鮮明的城鎮體系職能等級結構。把全省18個省轄市全部納入中原城市群，每個層次的中心城市也要盡可能地集群式發展，特別是省會城市和省轄市，要推動以市區為中心，30公里半徑內的城市逐漸形成一個集群。

1.充分發揮鄭州作為國家區域中心城市的輻射帶動作用

加快發展壯大鄭州的城市規模，要增強高端要素集聚、科技創新、文化引領和綜合服務功能。加快建設新區，提升老區，加強衛星城鎮建設，搞好區域基礎設施、產業布局和生態建設的協調。盡快將鄭州建設成為彰顯中華文化傳統和中原城市特色、適宜創業發展和生活居住的現代化、國際化、信息化和生態型、創新型城市。全面提升其發展力、影響力、凝聚力、創造力、帶動力、輻射力，使鄭州真正成為帶動中原城市群乃至全省協調持續發展的龍頭。

要充分發揮鄭州省會城市和交通、信息樞紐的區位優勢，建設全國重要的現代物流中心和區域性金融中心;大力發展會計、稅務、律師、信用評級、管理咨詢、工程咨詢等中介服務業，把鄭州建成我國中西部地區中介機構集中、服務水平高、覆蓋區域廣的城市;發揮教育、科技優勢，加快高等院校和科研院所建設，積極發展旅游文化產業，建成全國重要的科教文化中心。要通過吸引外資等途徑加強產業集聚，大力發展總部經濟，重點發展信息產品制造業、汽車制造業和食品制造業，形成資金技術密集型和勞動密集型產業協調發展的格局，使鄭州成為中原城市群現代制造業基地的核心區和高技術產業基地。

加速推進鄭汴一體化發展，形成組團式、網絡化的復合型城鎮密集區，拓展鄭州城市發展空間，加快城市現代化進程，使之成為國家綜合交通樞紐、全省經濟社會發展的核心增長極，以及現代服務業中心、區域金融中心、先進制造業基地、高新技術產業集聚區。推進中原城市群的核心增長極從單個城市牽引向大都市區牽引轉變，以提升核心城市的承載能力和區域影響力，輻射帶動全省發展。

2.進一步壯大省級區域中心城市

除鄭州之外，河南還有17個省轄市，雖然各省轄市都是本區域的中心，但總的看，除洛陽等少數外，大多數省轄市的經濟實力還比較弱，難以發揮區域輻射帶動作用。未來要按照規模做大、實力做強、功能做優、環境做美的原則，發揮比較優勢，突出自身特色，加快經濟發展，壯大城市規模，增強聚集和輻射帶動作用，使之真正成為各區域空間組織的核心。到2020年全面建設小康社會的時候，洛陽市作為中原城市群的副中心城市，進一步發展成為具有400萬以上人口的特大城市。開封、平頂山、安陽、新鄉、焦作、南陽、商丘、信陽等7個城市作為中原城市群的重要支柱城市，發展成為具有100萬—200萬人口的大城市。濮陽、鶴壁、三門峽、周口、駐馬店、許昌、漯河、濟源作為中原城市群的重要支撐城市發展成為具有50萬—100萬人的中等城市。鞏義、林州、永城、項城、靈寶、汝州、禹州、長垣、固始、潢川、新蔡、義馬—澠池等作為中原城市群的重要節點城市，發展成為中等省級區域副中心城市;同時，大力發展優勢產業和特色產業，加大基礎設施建設力度，完善城市服務功能，增強城市聚集力和輻射力，使它們逐步成為具有一定影響力具有30萬—50萬人口的中小城市，與省級區域中心城市共同承擔帶動和輻射區域發展的職能。

3.大幅提升縣(市)域中心城市發展水平

除了上述提及的縣級市及縣城所在鎮外，全省其他縣級市和一般縣城通過建設各具特色的產業集聚區，積極培育特色產業，壯大支柱產業，加強基礎設施和社會服務設施建設，提升城鎮功能和綜合承載力。進一步提升發展水平，增強輻射帶動作用，使之成為縣域經濟發展的增長極和縣域城鎮化的主要空間載體。到2020年，一些基礎好的縣級市及縣域中心鎮人口達到30萬—50萬人，其他基礎稍差的縣域中心城市人口達到10萬—30萬人。

4.大力發展特色中心鎮

根據鄉鎮產業發展現狀和資源優勢，加快村鎮規劃編制力度。對已形成一定產業和人口規模的鎮，積極發展農產品加工業和流通企業，促進周邊地區生產要素和人口向鎮區聚集，發展專業產業園區，積極培育產業集群。對部分發展較快的特色中心鎮，在政府管理體制、公共財政管理體制等方面，賦予部分縣級政府管理權限。到2020年，力爭使300個以上基礎較好的特色中心鎮發展成為小城市或中等城市。對產業基礎較弱和人口規模較小的鄉鎮，主要為農村地區提供綜合服務，促進農業產業化發展，提升農村地區公共服務水平。

5.規劃建設農村新型社區

積極推廣新鄉市建設農村社區服務中心的經驗，按照“規劃先行、就業為本、農民自愿、量力而行”的原則，通過“遷村并點”，建設1萬個左右新型農村社區。加強水、電、路、電話、廣播電視、互聯網等基礎設施建設，發展社會事業，以生產生活方式的改變，促進農民思想觀念的轉變，不斷提高農民素質，增加農民收入。

三、大力發展縣域經濟

緊緊圍繞富民強縣的目標，以轉變發展方式為主線，以體制機制創新為動力，加快產業集聚區建設，突出發展特色經濟，大力發展民營經濟，著力增強縣域經濟綜合競爭力，實現農民增收、財政增長、實力增強，形成城鄉協調發展的良好格局，為實現中原崛起奠定堅實基礎。

1.加快產業集聚區建設，加快推進縣域工業發展

按照“四集一轉”的要求，進一步加強規劃引導，加強產業集聚區基礎設施和公共服務設施，完善“集聚機制、積累機制、服務機制和激勵機制”，優化要素配置，降低生產成本，提高經濟效益，引導企業和資金、人才等要素向產業集聚區集聚;推動縣域工業結構調整，推動產品結構由低向高、產業鏈條由短向長、創新能力由弱向強轉變，在做大總量的同時，著力提高工業經濟的質量和效益。依據本地優勢，按照競爭力最強、成長性最好、關聯度最高的原則，積極培育特色主導產業，大力發展物流、技術咨詢、研發設計、中介服務等行業。抓住當前產業轉移由我國沿海發達地區向中西部延伸、東部產業向內地轉移的機遇，積極承接產業轉移，把發展配套經濟和勞動密集型產業作為主攻方向，鼓勵外來資金投向先進制造業、現代農業、特色產業和現代服務業，建設縣域生產制造基地和農產品加工業基地。創新招商引資方式，充分發揮企業、中介組織的主體作用，大力開展專業招商、集群招商、區域招商、產業鏈招商和對口招商等多種形式的招商引資活動，提高招商水平和質量。

2.加快縣域城鎮化步伐，增強縣域經濟發展的帶動力

按照城市總體規劃、土地利用總體規劃、產業集聚區規劃“三規合一”的原則，科學編制和完善縣城和鎮總體規劃以及近期建設規劃。強化城鎮發展的產業支撐，以產業集聚區為載體，引導各類生產要素向城鎮集中，促進城鎮建設和產業耦合發展。堅持統一規劃、適度超前，突出重點、配套建設，以人為本、講求實效的原則，加快推進市政公用基礎設施建設，重點抓好公共交通、水電氣暖、科教文衛和商貿物流等基礎設施建設，并推動市政設施向鄉鎮和農村社區延伸，大幅度提升城鎮綜合服務功能。改革現行戶籍管理體制，完善城鎮社保制度，推動農民就近轉移。積極探索農民以宅基地置換小城鎮規劃區內商品住房和土地承包權置換城市社保的有效辦法，鼓勵長期在城鎮經商、務工的農民用宅基地在城鎮換房。

3.深化管理體制改革，增強縣域經濟發展動力

開展省直管縣試點。賦予試點縣與省轄市相同的經濟社會管理權限，積極探索符合全省實際的省直管縣模式。全面推行擴權強縣改革。賦予省直管試點縣以外的其他縣(市)省轄市級經濟管理權限和部分社會管理權限。除國家法律、法規明確規定由省、市行使的管理權限，其他一律下放縣(市)管理，全面實現省對縣(市)項目、資金、計劃、信息直達，減少中間環節，降低行政成本。建立省直部門與縣(市)對口部門聯系制度，提高對口部門業務工作水平，理順省、市和縣(市)事權，建立相互協調運轉的機制。全面實行財政省直管縣體制改革，取消省轄市與縣之間日常的資金往來關系。合理劃分省、市、縣三級財政的收入范圍和支出責任。

四、加大統籌城鄉發展力度

始終把解決好“三農”問題作為全部工作的重中之重，堅持工業反哺農業、城市支持農村的基本方針，優化城鄉資源配置，促進城鄉協調發展，扎實推進快社會主義新農村建設。

1.加快社會主義新農村建設

按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，努力建設具有區域特色的富裕、民主、文明、和諧的社會主義新農村。加強農村基礎設施建設。繼續實施農村飲水安全工程，逐步提高自來水入戶率，到2020年基本普及自來水。完成農村電網改造續建配套工程，充分利用山區水電資源，搞好農村小水電建設。加強農村公路建設，所有行政村和部分自然村實現通水泥路(油路)，大力發展農村客運市場，路、站、運同步發展，解決農民出行難問題。大力發展農村沼氣，在適宜地區全面推進農村戶用沼氣建設，扶持養殖場(區)建設大中型沼氣工程，推廣沼氣綜合利用技術，加強沼氣服務體系建設。積極推廣使用太陽能和新型節能爐灶，到2020年大多數農戶用上衛生安全的燃料。大力發展農村通訊，實現村村通電話，充分利用各種農業信息網絡平臺，為農民提供及時快捷的信息服務。搞好給排水、垃圾集中處理設施建設和村莊、村際通道綠化工程，加強溝、河、渠綠化，改善農村環境衛生和村容村貌。在尊重農民意愿的基礎上，按照集約用地的原則，統一規劃，改造舊村鎮，重點建設中心村，合理歸并自然村，引導農村住宅建設適當集中，提高供排水、電力、道路、衛生等設施配套水平，提高農民生活水平。加快農村社會事業發展。優先發展農村教育事業，鞏固提高農村九年義務教育，建立健全農村教育經費保障機制，進一步改善辦學條件，加強農村教師隊伍建設，鼓勵大中專畢業生到農村任教，建立城市教育支持農村教育的機制。大力發展農村職業教育和成人教育，實施農民科技培訓工程，培養有文化懂技術會經營、能適應分工分業發展要求的新型農民。積極發展農村衛生事業，完善農村衛生基礎設施，加強農村衛生人才的培養，建立具有較高專業素質的農村衛生服務隊伍。建立新型農村合作醫療制度，健全農村三級醫療衛生服務和醫療救助體系。加強農村體育場地設施建設和管理，開展適合農村特點的群眾性體育活動。2020年農民主要健康指標處于全國中上水平。繁榮農村文化事業，實現自然村通廣播電視，行政村建設文化活動室，鄉鎮建設綜合文化站。積極探索建立農村居民基本養老保險制度。深入開展社會主義示范村建設，以點帶面，推動全局，積極探索符合各地實際的新農村建設路子。

2.實行以工補農、以城帶鄉

進一步調整國民收入分配結構，按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，建立健全財政支農資金穩定增長機制，不斷增加對“三農”的財政投入，確保各級財政對農業的投入增長幅度高于財政經常性收入增長幅度，確保財政支出優先支持農業農村發展，預算內固定資產投資優先投向農業基礎設施和農村民生工程。大幅度增加對農村公益性建設項目的投入，對病險水庫除險加固、生態建設、農村飲水安全、大中型灌區配套改造等公益性建設項目，取消縣及縣以下資金配套。完善財政轉移支付制度，加大對困難地區財政轉移支付力度，有效改善傳統農區和產糧大縣的財政狀況。進一步深化農村金融體制改革，增加農業信貸投入，減少農村資金的非農化流失。落實好強農惠農支農政策，較大幅度地增加農業生產環節的補貼，充分調動廣大農戶和集體經濟組織增加投入的積極性。大中城市要發揮對農村的輻射帶動作用。鼓勵各種社會力量開展與鄉村結對幫扶，參與農村產業發展和公共設施建設。推進城市教育、醫療等優質公共資源服務農村，鼓勵教師、醫生和各類專業技術人才在城鄉間輪轉換崗，深化文化科技衛生“三下鄉”活動，引導更多城市教師下鄉支教、城市文化和科研機構到農村拓展服務、城市醫師支援農村。充分發揮各民主黨派、工商聯、無黨派人士和工青婦等群團組織在促進農業農村發展中的作用。

3.加快城鄉一體化進程

圍繞構建城鄉經濟社會發展一體化新格局的目標，盡快實現城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務和社會管理的一體化。統籌布局和整合全省產業、城鎮、交通、生態等各類空間要素，合理安排縣域城鎮建設、農田保護、產業集聚、村落分布、生態涵養等空間布局。積極推動城鄉產業融合，推動城市資本、技術優勢與農村資源優勢結合，促進生產要素在城鄉間合理流動，逐步形成分工合理、產業對接、聯動發展的格局。健全城鄉統一的生產要素市場，實現城鄉資源共享和生產要素的優化配置，把公共資源更多地投向農村。統籌城鄉基礎設施建設，加快發展覆蓋城鄉的社會事業，促進公共設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，加快建立城鄉統一的勞動力市場，構建城鄉一體的公共服務體系，逐步實現城鄉社會統籌管理和基本公共服務均等化。

4.推進統籌城鄉綜合配套改革試驗

深入推進鶴壁、濟源、鞏義、義馬等地城鄉一體化試點，加快戶籍管理、社會保障制度改革，放寬中小城市、小城鎮落戶條件，逐步實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購以及社會保障方面與城鎮居民享有同等待遇;積極穩妥地開展以土地承包經營權置換社會保障、以宅基地置換城鎮房產試點工作，促進在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。積極推進新鄉市省級統籌城鄉發展試驗區建設，積極探索以產業集聚區和新型農村社區建設為載體，協調推進社會主義新農村建設、縣域經濟發展和中原城市群都市區建設的新路子。扎實推進信陽市省級農村改革綜合試驗區建設，創新農村土地流轉、整合新農村建設資金、農村社會化服務體系、農村社會保障、創業人才回歸、文化引領社會經濟發展等體制機制。

責任編輯:曉立

F127

A

1003—0751(2011)01—0088—04

2010—11—20

王建國，男，河南省社會科學院城市發展研究所所長，研究員(鄭州450002)。