加快河南經濟發展方式轉變的財政政策研究*

林憲齋

加快河南經濟發展方式轉變的財政政策研究*

林憲齋

在河南省當前加快經濟發展方式轉變中，財政政策作為政府調節經濟運行、實施宏觀調控的基本政策手段之一，發揮著導向、驅動和協調控制等重要作用。為推動河南經濟建設又好又快發展，必須加快公共財政建設，不斷健全財政職能，注重通過完善政策體系和制度創新，尤其是要著力支持消除體制性機制性障礙，加速推進河南省經濟發展方式的轉變。

經濟發展方式;轉變;財政政策

財政政策主要通過稅收、補貼、赤字、國債、收入分配和轉移支付等手段對經濟運行進行調節，是政府進行反經濟周期調節、熨平經濟波動的重要工具，也是財政有效履行配置資源、公平分配和穩定經濟等職能的主要手段。在當前宏觀背景下，要促進河南省經濟發展方式轉變，保持經濟平穩較快發展，財政政策將起到不可替代的作用。從長遠出發，認真研究在“后危機時代”推進河南經濟發展方式轉變的財政政策具有重要意義。

一、財政政策促進經濟發展方式轉變的作用機理

轉變經濟發展方式，是實現我國經濟社會持續穩定協調發展的根本途徑。實現經濟發展方式轉變對財政政策目標提出了更高的要求，而財政政策作為政府配置資源和宏觀調控的主要手段，可以在經濟發展方式轉變的過程中通過發揮導向、驅動和協調控制等作用從而起到積極效應。

第一，導向作用。財政政策的導向作用就是通過調整物質利益進而對個人和企業經濟行為的調節來引導國民經濟的運行。具體來說，就是指財政政策通過收支規模、結構和方向等政策調整引導市場經濟主體的行為，牽引社會資本的合理投向，引導資源合理配置，從而實現經濟低成本、高效率的增長。通過財政政策的實施或適時調整，財政可以從預算支出和完善政府間財政關系等方面主動發揮對經濟發展的重要導向性作用，促進社會生產結構的合理調整，實現國民經濟低投入、高效率增長的目的。

第二，驅動作用。財政政策對經濟發展方式的驅動作用體現在總量驅動和結構優化驅動兩個方面。總量驅動是指財政政策通過調控措施的實施來推動經濟的適度、穩定、持續增長。即根據宏觀經濟發展的形勢和需要，通過實施相機抉擇的財政政策(擴張性、緊縮性和預算平衡的財政政策)，有效調控社會總供給和總需求，發揮政策“汲取”能力，以驅動宏觀經濟的平穩增長，防止出現大起大落，并通過財政改革推動相關體制和制度的完善，建立促進經濟發展的長效機制。結構優化驅動是財政政策功能的最突出的領域，因為財政調控最重要的功能就是結構性調整功能，經濟增長的結構性特征從一定程度上反映著經濟發展的質量和效果，同時也是實現總量持續、穩定、健康增長的保障。財政政策可以通過預算政策和稅收政策來實現這種驅動作用。

第三，協調控制作用。財政政策的協調作用是指對社會經濟發展過程中出現的某些失衡狀態的制約和調節能力，它可以協調地區之間、行業之間、部門之間、階層之間的利益關系。財政政策的控制作用是指政府通過調節企業和居民的經濟行為，實現對宏觀經濟的有效控制。在促進經濟發展方式轉變中，財政政策的協調作用體現在可以通過與貨幣政策、產業政策等的協調，實現國民經濟重大比例關系的協調、平衡，并促進結構優化，為經濟實現集約型增長創造條件。同時，財政政策的控制作用體現在可以通過某些指導性原則、制度、標準等的設定，對經濟增長進行有效約束和制衡。例如財政通過績效考評，對各種經濟活動實行事前、事中和事后的控制，防止無效和低效的經濟活動，最大限度地發揮資金使用效率，從而盡可能地壓縮和限制粗放型增長方式的空間。

二、河南現有財政政策對轉變經濟發展方式的效應分析

自1992年以來，河南省根據經濟形勢的發展變化和宏觀調控的特定任務，先后實施了適度從緊的財政政策、具有擴張特征的積極財政政策和趨于中性的穩健財政政策，有力地促進了國民經濟持續平穩健康發展。2008年10月份后，再次實施積極的財政政策，對化解金融危機影響、加快經濟發展方式轉變，促進經濟平穩較快發展發揮了積極效應。

1.河南省現行積極財政政策的特點

財政政策是政府實施宏觀調控的重要工具之一。2009年，中央提出要把保持經濟平穩較快發展作為經濟工作的首要任務，圍繞擴內需、保增長，調結構、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和諧的要求，繼續實施積極的財政政策，著重抓好五個方面的工作:擴大政府公共投資，著力加強重點建設;推進稅費改革，實行結構性減稅;提高低收入群體收入，大力促進消費需求;進一步優化財政支出結構，保障和改善民生;大力支持科技創新和節能減排，推動經濟結構調整和發展方式轉變。

根據國內外、省內外經濟形勢的發展變化，河南省也以科學態度、過硬措施和積極的財政政策，認真落實黨中央和國務院有關擴大內需、促進增長精神，加大投資力度，重點投向重要基礎設施、生態環境建設和重大民生，以促進經濟平穩較快增長。首先，2009年以來，河南省抓住國家增加國債和基本建設投入的機遇，加大投資力度，用于支持經濟發展、大中型水庫除險加固工程和生態旅游公路建設等。其次，河南出臺多項舉措，進一步促進和改善民生。積極促進全民創業，認真落實和完善小額擔保貸款獎勵等支持自主創業和自謀職業財政政策;進一步提高農民收入，大幅度增加對農民的農資綜合直補、糧食直補、良種補貼和農機具購置補貼等補貼規模，擴大補貼范圍;提高社保對象待遇水平，及時兌現提高部分優撫對象補助標準、對困難奶農救助補貼、對困難群眾社會救助、高校家庭經濟困難學生臨時生活補貼;逐步提高城鄉低保補助水平、企業退休人員基本養老金水平，并向特殊調整對象傾斜;加大對困難市縣轉移支付力度，推動縣級財政向“保工資、保運轉、保民生”轉變，促進基本公共服務均等化;增加教育等社會事業發展投入，繼續提高新農合、城鎮居民基本醫保參保率，逐步提高醫療補償待遇。再次，河南省認真落實促進房地產業健康發展稅費優惠政策，對經濟適用住房和廉租住房建設免繳城市基礎設施配套費、人防異地建設費等行政事業性收費和勞保統籌等政府性基金。最后，河南大力支持建立完善中小企業信用擔保體系。

總體上看，2009年河南省財政預算執行以下幾個特點:一是財政收入穩步回升。隨著省委、省政府應對危機一攬子計劃政策效應的逐步顯現，經濟企穩回暖態勢日益明顯，帶動財政收入穩步回升。二是財政支出增加較多。全省一般預算支出比上年增加621億元，增支額為歷年最高。三是支出結構進一步優化。在收支矛盾突出的情況下，各級財政統籌安排各類資金，集中財力保障重點支出，支出結構進一步優化。全省教育支出增長18%，增支80.1億元;科學技術支出增長13.9%，增支4.2億元;農林水事務支出增長35.3%，增支93.7億元;醫療衛生支出增長51.2%，增支74.5億元;社會保障與就業支出增長22%，增支72.7億元;環境保護支出增長20.9%，增支15.9億元;交通運輸支出增長225.7%，增支123.3億元。以上重點支出增支額占財政總增支額的74.7%。四是加大補助力度，基層保障能力進一步增強。從一般預算支出看，省級完成545.6億元，增長29%;省轄市本級和市轄區完成939.9億元，增長24.7%;108個縣(市)完成1417.1億元，增長28.2%。省市縣財政收支增幅大體相當，呈現協調增長態勢。同時，108個縣(市)平均一般預算收入和支出規模分別達到4.1億元和13.1億元，比上年增加0.4億元和2.9億元，基層保障能力進一步增強。

2.現行財政政策對轉變經濟發展方式的積極效應

當前的積極財政政策不是單純的經濟政策，而是涵蓋了經濟、社會、改革這些內容的一項綜合性公共政策。從經濟視角來看，積極財政政策的作用在于擴大社會有效需求，維護經濟穩定。從社會視角看，積極財政政策的作用就是調整和改善社會利益結構，維持社會穩定。從本質上看，河南省當前的積極財政政策也正是推進經濟發展方式轉變的政策，目前，積極財政政策的效應已逐步顯現。

從經濟運行的實際情況看，在積極財政政策支持下，宏觀經濟急速下滑的趨勢已得到抑制，整體經濟企穩回升。2009年，經濟增長好于預期，河南省生產總值19367億元，比上年增長10.7%;地方財政一般預算收入1126億元、支出2903億元，分別增長11.6%和27.2%;全社會固定資產投資13705億元，增長30.6%;社會消費品零售總額6746億元，增長19.1%。持續發展態勢向好。“一個載體、三個體系”建設深入展開，一批重大產業升級、自主創新和基礎設施項目加快推進。規模以上工業企業利潤2377億元，增長10.7%;規模以上高技術企業工業增加值增長18.5%。城鎮化率達到37.7%，提高1.7個百分點。25項成果獲國家科技進步獎。專利授權量首次超萬件。

從社會發展看，由于公共支出的使用很多是用于社會建設、教育、醫療、社會保障等民生建設方面，民生得到一定程度的改善，社會穩定性并未因金融危機的沖擊而產生大的變化，社會大局和諧穩定。2009年，河南城鎮新增就業116.8萬人，城鎮登記失業率3.5%，低于調控目標1.1個百分點。城鎮居民人均可支配收入14372元，農民人均純收入4807元，分別實際增長9.9%和7.5%。教育、醫療等公共服務保障水平進一步提高。從改革層面看，一系列改革措施在穩步推進，制度性建設也在加快。

三、河南現行財政政策實施過程中存在的問題

盡管現行財政政策對河南省轉變經濟發展方式發揮了積極的效應，但是，積極的財政政策也不能只看即期效應。從解決最具全局和長遠意義的本質問題出發，河南財政政策在實施過程中仍然存在著一些問題，制約著財政政策在促進河南經濟發展方式轉變中效應的發揮。主要表現在以下幾個方面:

1.對消費需求和民間投資的帶動作用不強

作為全國第一人口大省，河南省消費潛力巨大，然而一直存在著高儲蓄、低消費的問題。2009年末，河南省金融機構人民幣各項存款余額19175.06億元，比上年末增長25.7%，其中，城鄉居民儲蓄存款余額11207.40億元，增長17.8%。究其原因，造成儲蓄率高增長的根本原因并非居民收入快速增加，一個重要原因就是社會保障體系的不完善，公共財政的實施，對居民消費需求的帶動不夠。社會保障體制的不健全，居民對未來預期不確立、不樂觀，有消費愿望但不敢消費，寧可少花錢，多積蓄，以備來日之需。此外，從財政資金投資對民間投資的拉動來看，由于一些地方存在著把財政資金介入微觀領域，擠兌民間資本發展空間的問題，即與民爭食，產生了公共財政“擠出效應”，公共財政資金投資對民間投資拉動不夠。

2.財政投資管理有待加強

近年來，河南加大財政投資力度，加快基礎設施建設，對擴大內需，拉動國民經濟增長，發揮了重要作用。但同時，在投資領域也存在著低水平重復建設以及因決策失誤、管理不善、官僚主義等原因造成的效益低下和嚴重損失浪費等問題。第一，投資項目缺乏科學詳實的論證，造成“邊設計、邊報批、邊施工”的現象，設計變更多，時常出現“概算超預算，預算超決算”的情況。第二，投資項目“一哄而上”，債務規模急劇增加。一些投資主體存在強烈的投資“饑渴”和投資沖動，沒有做到量力而行，攤子過大，戰線太長。資金使用不但存在“撒胡椒面”現象，也存在“卯吃寅糧”現象，造成債務規模急劇增加，潛在著巨大財政風險。第三，招投標活動存在較多的不規范行為。主要有推行招投標的力度不夠，不少單位不愿意或想方設法規避招標;招標投標程序規定不一;招投標中的不正當交易和腐敗現象較為嚴重;政企不分，對招投標活動的行政干預等。第四，工程質量總體上說是好的，但“胡子工程”、“豆腐渣工程”時有出現，存在的問題有的還相當嚴重。第五，基本建設財務管理弱化。

3.政府財政職能轉變不到位

隨著市場經濟體制逐步完善，河南政府職能進行了很大調整，但仍不到位。如何解決當前政府職能“缺位”和“越位”的問題，已成為影響政府行政成本規模合理性的突出問題。政府承擔的職能過多，原來所承擔的多種職能沒有完全退出，如大中型項目的建設投資、基礎設施建設、住房、市場供需總量與結構的調控等;同時，又增加了許多新的職能，社會職能得到強化，如調節分配關系、建設社會保障體系以及發展各項社會事業等，以及推進市場機制建設的任務，如市場培育、監督與管理及法制建設等。由此導致了行政管理支出的不斷增加。政府職能范圍決定財政供給范圍，由于政府職能范圍過寬，造成了財政供給范圍過寬，進而導致行政成本的擴張。

4.政府績效評價體系建設滯后

政府為彌補市場缺陷所提供的公共產品和公共服務就是政府的“產出”，政府用行政管理費所購買的商品和服務等構成政府“投入”。這種“投入”和“產出”應該是對等的。如果投入過少，政府所提供的公共產品和服務不足，影響政府效能;如果投入過多，產出過少，必然造成行政成本過高，行政資源浪費。行政績效評價操作困難，由于政府部門所提供的公共產品和服務是一種“非市場產出”，政府產出一般不進入交易過程，行政績效要綜合考慮有形的和無形的、直接的和間接的、眼前的和長遠的相關因素，難以用市場價格來衡量政府行政成本。正因為行政成本不易測量，容易放松人們對行政成本的重視程度，因而導致政府績效評價體系建設滯后。

四、河南經濟發展方式轉變的財政政策選擇

在當前宏觀背景下，要促進河南省經濟發展方式轉變，財政政策仍將起到不可替代的重大作用。積極的財政政策，將在繼續保持經濟增長、拉動國內需求上發揮直接作用;對不同產業的有差別的財稅誘導政策，將對產業政策的實施起到載體作用;財政政策在河南省加快基礎設施建設中將繼續起到重要的推動作用;財政支出向社會保障和改善民生傾斜，對貫徹科學發展觀起著積極作用;財政政策對促進節能減排、生態環保也將起到重要作用。為此，河南省財政要不斷加大對產業結構優化升級、自主創新體系建設、擴大內需、統籌城鄉發展、協調區域發展、推進低碳經濟發展模式等方面的支持力度，進一步完善財政體制機制，加快經濟發展方式轉變的步伐。

1.推進河南產業結構優化升級的財政政策

推進產業結構優化升級，著力構建以產業集聚區為載體，現代農業、工業主導產業、高新技術產業、現代服務業、基礎設施和基礎產業相互支撐、互動發展的現代產業體系，形成三次產業有機結合、相互促進、協調發展的局面，是加快經濟發展方式轉變、實現科學發展的重要抓手和治本之策。第一，在工業結構調整領域，積極推進增值稅轉型;探索運用貼息貸款等財政補貼方法扶持戰略支撐產業、高新技術產業等發展;運用財政補貼、稅收優惠等方式帶動社會投資進入基礎產業;運用專項轉移支付、遞減性補貼等多種財政手段促進節能減排、淘汰落后產能，實現河南省工業結構的優化升級。第二，在農業結構調整領域，增加省級財政對糧食主產區的轉移支付，建立主產區利益補償制度，支持國家糧食生產核心區建設;健全農業補貼制度，逐年較大幅度增加農民種糧補貼;健全農業投入保障制度;創新投資機制，采取財政以獎代補等形式，鼓勵和支持農民開改善農業生產條件。第三，在服務業結構調整領域，積極落實國家扶持服務業發展的稅收優惠政策;鼓勵制造業企業把制造環節和服務環節分離;調整服務業價格政策;加大對服務業發展的財政補貼支持，引導社會資金對服務業的投入;鼓勵服務領域技術創新、業態創新和商業模式創新。

2.推進河南自主創新和科技進步的財政政策

加快自主創新體系建設，是轉變經濟發展方式、促進產業結構升級的根本途徑，要加快科技創新，大幅度提高自主創新能力，推動科學技術跨越式發展，推動經濟發展由資源依賴型向創新驅動型轉變，由粗放型向集約型轉變，推動經濟社會全面協調可持續發展，建設創新型河南。第一，建立財政性科技投入穩定增長機制。各級政府都要把科技投入作為預算保障的重點，財政科技投入增幅要明顯高于財政經常性收入增幅。財政科學技術支出占財政支出的比例逐年提高。引導企業和社會資金投向科學研究與技術開發，形成多元化、多渠道的科技投入體系，使全社會研發投入占生產總值的比例逐年明顯提高。第二，擴大政府扶持企業自主創新資金份額，著力提高企業創新能力。第三，繼續實施重大科技專項，提高重點領域的自主創新能力。第四，積極運用政府采購推進自主創新。第五，推進科技創新基地和科技基礎條件平臺建設。

3.推進河南擴大內需的財政政策

探索建立依靠內需特別是消費需求的不斷擴大來拉動經濟增長的發展模式，實現經濟增長由“投資拉動為主”逐步向“內需驅動、消費支撐、均衡發展”的模式轉變。第一，調整投資結構。河南省要在加大投資力度的同時，注重調整投資結構，省財政建設資金重點投省級重大公益性項目、對全省經濟發展具有全局性和戰略性的非經營性基礎設施項目等。第二，改善擴大內需的環境。調整國民收入分配格局，增加財政補助規模，增加居民收入特別是農民和城市低收入群體收入;運用財稅政策，改善企業投資環境;財政支出向保障和改善民生傾斜。第三，引導社會投資。消除制約社會投資的體制性障礙;對培育新的經濟增長點和帶動產業升級的重大高新技術和技術改造項目，政府通過補助、貼息或政策引導使企業成為投資和創新主體;加快壟斷領域的對內開放步伐，有效發揮社會資本在基礎設施、公用事業及其他領域的作用。

4.推進河南城鄉統籌發展的財政政策

以統籌城鄉經濟社會發展、縮小城鄉差距為目標，以公共基礎設施向農村延伸、公共服務體系向農村輻射為重點，堅持以工促農、以城帶鄉的方針，加快形成“體制統一、規劃統籌、資源共享、利益共得”的城鄉一體化發展新格局。第一，明確財政支農的重點領域，建立長期、穩定、有效的財政支持“三農”發展的長效機制。加強農村基礎設施建設和民生工程建設，改善農民生產生活條件;支持農業生產發展;支持龍頭企業做大做強;支持農民創業，提高農民素質和組織化程度。第二，進一步完善財政支農體系。要整合財政支農資金，拓寬支農資金渠道，完善轉移支付制度，加快農村公共財政改革步伐。第三，發揮財政政策的杠桿作用，通過補助、貼息、獎勵、以獎代補、稅收等政策手段，吸引社會資本、金融資本投入新農村建設，逐步實現財政支持和市場調節有效配合。第四，繼續對試點市實行以獎代補，適度加大以獎代補力度，積極推進城鄉一體化試點。

5.推進河南區域經濟社會協調發展的財政政策

圍繞“一極兩圈三層”架構，加快中原城市群發展，繼續支持黃淮4市及豫北、豫西豫西南5市突出特色、發揮優勢、加快發展，形成與中原城市群核心層、緊密層良性互動的發展局面。第一，綜合運用政府投資、貼息等財政手段支持中原城市群的發展，從加大基礎設施建設入手，支持產業帶建設，加快中原城市群的融合，進而推進中原城市群城鄉統籌改革發展。第二，加大轉移支付和政策投資力度，推動黃淮四市、豫北、豫西豫西南地區開放開發。第三，以實現基本公共服務均等化為目標，推進形成主體功能區。第四，規范、健全省對市縣一般轉移支付辦法，促進財力配置向人均支出水平低的地區傾斜，有效縮小地區經濟發展差距。

6.推進河南“低碳”經濟發展的財政政策

發展低碳經濟，有利于河南省改變高消耗、高排放、低效益的社會經濟發展模式，緩解經濟增長與資源環境之間的尖銳矛盾，促進河南省轉變經濟發展方式和建設生態大省。第一，建立多元化的環境保護和資源節約資金投入機制，加大對污染防治、生態保護等資金投入。第二，支持發展循環經濟和綠色經濟，通過直接補貼、財政貼息，政策性銀行提供低息優惠貸款等形式，重點扶持清潔生產、循環經濟和節能降耗的示范和技術推廣項目，以鼓勵和帶動企業參與資源節約和環境友好型社會建設。第三，深化環境資源有償使用制度改革，讓企業承擔資源和環境的真實成本，從根本上建立起企業珍惜資源、保護環境的長效機制。第四，調整和完善環境資源稅費制度，重點推進礦產資源價格、水價、電價、石油和天然氣價格改革，將污染治理、生態保護、安全生產等成本納入價格構成因素。第五，建立健全生態補償機制，通過完善財政轉移支付制度，把生態補償、環境保護、耕地保護等納入轉移支付因素，促進不同功能地區圍繞各自功能發展經濟。

［1］轉變經濟增長方式的財政政策研究課題組.轉變經濟增長方式的財政政策研究［J］.經濟研究參考，2006，(58).

［2］張國盛，郝向宏，于國君.芻議財政支持經濟發展方式轉變的基本思路［J］.地方財政研究，2009，(4).

［3］劉麗，王志宏.我國財政體制存在的問題與財政政策選擇［J］.商業經濟，2009，(7).

［4］郭庚茂.河南省人民政府2010年政府工作報告［N］.河南日報，2010—02—02.

責任編輯:曉立

F127

A

1003—0751(2011)01—0078—05

2010—10—10

河南省重點軟科學項目《推動河南經濟發展方式轉變政策研究》(102400410001)和2010年河南省社會科學院重點課題《新時期河南轉型發展研究》(10A02)。

林憲齋，男，中共河南省社會科學院黨委書記，研究員(鄭州450002)。