婦女土地產權的界定與保護*

商春榮 張岳恒

婦女土地產權的界定與保護*

商春榮 張岳恒

在土地集體所有、家庭經營及農村土地使用權長期化、市場化的制度架構與政策背景下，農村婦女土地權流失問題逐漸凸現出來。與農村男性相比，婦女地權更不安全或缺乏保障，并體現在家庭繼承、村集體分配和市場交易等三種獲得土地途徑中。現階段婦女地權保障是有限的，因為保障婦女土地權利制度之間存在沖突。在婦女地權的界定上，法律賦予了婦女土地權利，并傾向于保障其在原居住地的土地權利，而習俗卻是要求婦女在新居住地獲得土地，這不僅降低了法律的可操作性，也減弱了法律對婦女權利保護力度。婦女土地產權界定的特殊性及產權保護的有限性，共同決定了婦女地權的不安全性。

婦女;土地產權;產權安全

在土地集體所有、家庭經營及農村土地使用權長期化制度背景下，婦女土地權流失問題逐漸凸現出來，部分婦女失去集體天然成員權及男女平等國策賦予婦女的土地權利。這一現象突出表現發達地區以外嫁女及其子女等在集體收益分配中不能享受股份分紅及村民待遇。在欠發達地區，則是在土地調整后遷入的已婚婦女沒有承包地。隨著土地承包期的延長，喪失土地權利的婦女越來越多，呈現長期化、制度化的趨勢。

婦女土地權利流失的消極影響是多重的。它的直接后果，是她們的家庭容易陷入貧困(朱玲，2000)。在傳統農區，土地是農民獲得生存權的保障，婦女土地權利流失可能危及她們的生存權。其次，婦女土地權利得不到保障，不僅使婦女經濟社會地位進一步惡化，而且限制下一代人力資源的改善，并影響農村社會的性別取向。再次，婦女主張土地權益通常是迫于生存壓力或巨大的利益驅動，缺乏社會支持、相同處境的婦女易于團結，群體性特征明顯，爭議糾紛具有較大的對抗性和持久性，因而具有較強的政治敏感性。

隨著農村非農化的發展和農村勞動力的轉移，農村形成了男工女耕的性別分工格局，女性成為農業生產和新農村建設的主體。婦女土地產權問題關系農村土地制度與政策的諸多重要問題，如農村集體土地制度的變革與發展方向等，我們必須加以重視。

一、婦女土地產權的特性

婦女土地權利隨婚姻狀況的變化而變化，與農村男性相比，婦女地權處于缺乏保障或不安全的狀態。安全地權是一種相對權利強度、權利持有持續的時間和權利保證性的感知(武劍，2008)。土地持有人或使用者擁有土地產權權能越多、擁有權利的時間越長，在持有時間內產權的可預期性越強，則產權越安全，相反，則產權是不安全的。婦女地權的不安全，主要體現在持有時間和持有時間內的確定性上。

農村集體土地分配是以成員身份為依據，婚姻通常并不改變男性集體成員身份(入贅男子除外)，而在從夫居婚姻模式下，女性婚姻遷移意味著其一生至少改變一次居住地。婚姻流動雖不改變女性作為農民的身份，但她在一個村集體中擁有承包地的持有時間因婚姻的發生或變故而中斷。如結婚或離婚的婦女，中斷原居住地持有承包地的時間，集體可能收回其承包地或由其兄弟實際占有。

婦女土地產權在持有時間內的確定性，取決于其結婚的預期及婚姻穩定性。預期將要結婚的，村集體可能不給予分配土地或少分;婚姻家庭穩定，則其土地產權具有確定性和可預期性。因而，婚姻制約了婦女土地產權的確定性。

婦女土地產權的強度弱于男性。一個女性在娘家村作為女兒持有土地的時間，少于在婆家村做妻子持有土地的時間。由于結婚時間的可預測性，作為女兒在娘家村的土地產權確定性弱于作為妻子在婆家村土地產權的確定性，后一種相對較強的土地產權，必須通過婚姻、通過男性才能獲得，這就削弱了婦女作為獨立的土地產權擁有者的地位。與男性相比，婦女土地產權的強度相對比較弱。

目前，中國農村婦女獲得土地途徑分別是家庭繼承、村集體分配和市場交易。在三種途徑中，婦女的土地產權都存在著不安全性。首先，在家庭內部婦女主張個人的土地權利比較困難。離婚婦女很少能從夫家分割土地(羅萍，2003)。女兒也很少能從娘家分割土地，即使能夠分割，通婚距離的存在，也使多數婦女不能實際占有自己承包地權益，這促使農村同村婚姻現象的增多。

其次，農村集體土地分配過程中婦女權利易于流失。成員均分的分配規則保障了婦女在初次分配中獲得土地權利。但是，新成員資格的界定及滿足新成員(遷入已婚婦女和出生孩子)的土地權利的制度安排，使得婦女土地權利面臨著不確定。外嫁女、離異喪偶婦女、招贅男子及其子女，多因被否定承包資格或村民身份而喪失土地權利;遷入已婚婦女及其子女等新增人口，她們的承包資格雖被認可，但可能因為村里不調整土地而無地，土地權利依賴于村莊的土地制度安排。出嫁不出村的外嫁女、離婚喪偶婦女、男到女家落戶男子、遷入的已婚婦女、未婚女青年等5種女性權利難以得到保障(全國婦聯，2000)。

最后，土地流轉為無地女性獲得土地經營權提供了一種途徑。但土地流轉獲得的短期經營權，是土地承包權權利束中的一種，產權功能弱于土地承包權。女性在土地流轉過程中權益可能受到損失。在男性支配家庭土地的情況下，做出土地流轉決定的主角仍然是男性，男性可能在婦女在不知情的情況下將家庭土地、甚至婦女個人土地轉讓出去，造成土地流轉過程中女性決策權、獲益權的缺失(鐘漲寶、狄金華，2005)。

二、農村婦女土地產權的界定

產權界定有三種方式，第一，科斯提出的市場交易可界定產權;第二，由企業合并界定產權;第三，最為常見的產權界定方式是通過政府界定產權。在上述三種方式外，產權是由法律、習俗、道德等界定和表達的，得到人們相互間認可的關于財產的權利(錢忠好，2000)。習俗、道德也在一定意義上界定和表達產權。婦女土地產權是由法律、農村土地制度、習俗等共同界定的，是正式規則和非正式規則作用的結果。

(一)法律規定:賦予婦女個人土地權利

《中華人民共和國婦女權益保護法》、《農村土地承包法》等法律各以三個條款規定農村婦女的土地權利，婦女土地權利對給予了強有力的保障。《農村土地承包法》第一次從法律上將剝奪、侵害婦女土地承包經營權的行為定為侵權行為。《農村土地承包法》在保護婦女土地權利上的重大突破，是規定了婦女在新居住地取得承包地之前，其原住地的承包地不得收回。也就是說，村集體在沒有證據證明該婦女在新居住地取得土地的情況下，不得援引法律規定的“三分之二”程序收回該婦女在原住地的土地。這一規定目的，是要保證農村婦女有一份維持生存的土地。法律雖然禁止無條件收回土地，并沒有明文要求新住地的村集體給婦女無條件分配土地。之所以作出這樣的規定，是因為從實際操作來說，在原住地保障婦女已有的土地權利要容易得多，交易成本低。而從習俗看，婦女多是在新居住地獲得土地，因此，法律傾向于保障婦女在原居住地的土地權利。

(二)土地集體所有、家庭承包制對婦女土地權利的界定

土地集體所有的產權結構是一種共有產權。一個新的合法成員進入村莊，具有從他人那里分得一份土地的權利，而一個成員離開村莊時，其他人享有將其土地平分的權利。土地集體所有制賦予村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利。就絕大多數村莊而言，其土地的產權界定是以村民的成員權優先為原則。成員間均分的規則，保障了婦女獲得了與男子相同的初始的土地權利。但以家庭為單位承包經營，是中國農村土地制度的另一組成部分。家庭承包經營使依賴成員權從集體共有土地產權中獲得的個人土地權利，又一次歸入家庭的共有產權中。在家庭范圍中，婦女的土地權利界定又一次變得模糊了。

(三)習俗:婦女土地權利的社會認可

在村民自治背景下，建立在習俗基礎上的村規民約，反應了村民對婦女土地權利的社會認知，成為界定婦女土地權利的重要工具。在農耕社會，土地是最重要的資源。土地位置固定性的屬性，決定了土地需就地利用及土地交易的特殊性，即進入市場交易的是土地權屬而非土地本身。女性作為權利主體，具有與農村男性不同的人文特性，即隨婚姻遷移而流動，男性是不流動的，因而可以繼承父母的土地、房屋等財產及頭銜、權力等，女性作為流動性權利主體只能獲得流動性資產(如嫁妝)，因此在父權制文化傳統中，女兒是沒有父母財產繼承權的，需通過婚姻去繼承丈夫家庭的財產，因此，形成了承認嫁入媳婦的土地權利而排斥出嫁女兒在本村的土地權利的習俗，習俗阻礙了出嫁女的土地權利的獲得。

婦女土地權利的界定是不清晰的。這體現在，第一，不論是集體所有，還是家庭經營，都屬于共有產權，對婦女個人的土地權利的界定都是不清晰的。第二，法律與習俗這兩個原則在婦女土地產權的界定上，會存在一定的矛盾與沖突，在許多情況下，習俗作用遠大于法律的作用。

三、婦女土地產權的保護

產權保護，是指防止對財產權益的侵害行為。產權保護分為私力保護和公力保護，前者是權利主體利用自身力量對其享有產權進行的保護，后者則是權利主體通過國家公權力機關對其享有產權進行保護。目前中國婦女地權保障，除了法律、行政保護外，還包含了村集體的土地制度安排及婦女個人的保護行為。

(一)司法保障:保障婦女土地權利的最后一道屏障

《農村土地承包法》規定了無條件收回結婚或離婚婦女在原住地土地的行為是一種明文禁止的侵權行為，這為司法部門介入鋪平了道路。陜西省司法部門開始介入婦女集體經濟收益分配糾紛，如西安市法院自2002年起開始受理集體經濟收益分配糾紛案件，省5條是判決的主要依據(廖洪樂，2007)。2001年珠海市雞山村的25名出嫁女，2005年安徽省桐城市蛇山村5名外嫁女，狀告村委會剝奪征地補償款，成功地以司法手段保障自己權益。

盡管有一些通過法律訴訟的成功案例，但多數婦女通過司法途徑來維護自己的權益的時候，大部分均遭遇了“此路不通”的困境。如浙江省麗水地區龍泉市龍淵鎮徐志裙等9名“農嫁非”婦女就土地征用補償費分配，在兩年里四次起訴至龍泉市法院，均未立案受理，其上級法院如麗水地區中級人民法院也不支持其作為行政案件受理(陳本建等，1999)。廣州市兩級法院外嫁女權益糾紛，經歷了一概不受理，到受理民事案件，再到行政案件受理過程。1998年至2001年，廣州市兩級法院對此類案件僅受理了6件。2001年7月最高人民法院研究室對廣東省高院關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理做出答復后，2002年廣州市法院系統受理了159件此類糾紛。2004年后，廣東省高院提出了必須通過行政途徑，在不服行政機關行政決定的情況下，通過行政訴訟解決。佛山等地區近280名外嫁女先后提起的行政復議等案件，除順德外，其他均未回復。

法院在受理與不受理之間搖擺。一些法院即使受理并判決后，也難以執行，產生了更多矛盾，因此停止了對該類案件的受理，或者法院判決后難以有效地執行判決，執行困難使婦女往往是贏了官司，難以拿到賠償。

(二)行政手段:不同地區保障婦女土地權利的地方性政策

行政手段指通過制定地方性政策，調整或規范農村地權性別分配，保障婦女土地權利問題。陜西省1995年制定了專門的文件(省5條)，以政策規范農村土地承包及集體經濟收益分配，并成為西安市各區(縣)鄉政府、法院、村委處理婦女土地權益的主要依據。2004年河北秦皇島市昌黎縣出臺了《關于保護農村離婚婦女土地承包經營權的通知》規定，“人民法院等部門在受理農村婦女離婚案件中，應當把當事人雙方的土地承包經營權進行合理分割，寫進判決書或協議書，用法律文書固定下來”，以此保護了離婚婦女土地權利。截至2006年9月底，全縣農村132對協議離婚中，有35對將土地承包經營權分割寫進協議書(劉保平、萬蘭茹，2007)。

外嫁女問題是廣東省婦女土地權利保障中的突出問題，廣東省對外嫁女的資格認定進行了行政規范。1994年9月《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉規定》出臺，第一次確立了外嫁女資格認定的雙重必要條件:“戶口所在地+實際居住地”。2002年廣東省農業廳、省婦聯聯合下發了粵農〔2002〕83號《關于貫徹中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于切實維護農村婦女土地承包權益的通知的意見》，糾正侵害外嫁女及子女、離婚、喪偶婦女土地承包權等權益、強制其遷出戶口錯誤做法，組織檢查廢止侵害婦女權益的鄉規民約，提高基層干部和群眾的法制觀念。

(三)集體土地產權制度安排

成員平均分配規則保障了婦女與男子獲得初始產權。但是，成員分配規則并不能保障婦女在動態變化中的土地權利，農地分配中的性別不平等是發生在分配之后的動態過程中(朱玲，2000)。動態變化中婦女的土地權利面臨著不確定:一是成員資格的界定環節;二是村社土地制度安排決定了包含婚姻流動后婦女在內的新成員能否獲得其主張的土地權利。保障新增人口土地權利是集體土地制度的一個功能，村社有一系列的制度安排，如土地調整、機動田和按預測人口分配土地等，保障新增人口土地權利。

土地調整是目前集體所有、家庭承包制下土地產權運行的普遍現象，這一制度安排對農業經濟發展是不利的，但卻是農民在多數情況下自發要求下形成的，其動因在于農民對公平的訴求。土地調整對婦女獲得土地是有利的。在傳統農區，經過一段時間的等待，80%以上的婦女通過大調整在遷入地獲得了土地，85%的農戶贊成用土地調整的辦法解決婦女的承包地問題(農業部農村經濟研究中心，2004)。土地調整既是婦女獲得土地的主要途徑，也是無地婦女預期獲得土地的主要手段。

機動田的安排有助于因婚嫁或離異而失去土地的婦女重新獲得土地，有助于縮短“無地的時滯”，機動田并不能從根本上保證婚遷婦女的土地承包權，因為，政策規定村集體保留“機動田”的上限，不超過全部耕地的5%，限制了機動田的作用效力。

在村社土地分配中，實行預測適齡男子娶妻生子、女子出嫁，給適齡男子提前分配“老婆田”，而適齡女子則減少土地或不分土地，這種按預測人口分配土地的做法，在浙江山區、溫州地區及西北地區都存在(張忠根、吳珊瑚，2002;施國慶、吳小芳，2008)。凡是采用人口預測分配承包地的農村社區，土地承包關系穩定，土地糾紛少，得到了地方政府及村民的認可。原因在于它消除婦女因婚遷而造成的“無地的時滯”，男方娶妻不用另行分配土地，減少土地調整次數，保證土地承包權的穩定。但是，“老婆田”只分給男性農民，造成了農村土地分配上的性別不平等，加深了農村“重男輕女”的觀念。“老婆田”不能很好地解決離婚婦女的土地承包權問題，她因為不再是“老婆”而失去“老婆田”(張忠根、吳珊瑚，2002)。

30年不變的土地政策延長了承包土地的持有時間，對男子而言，強化的土地產權安全性，是男性普遍受益的土地政策。但這一政策的執行，卻意味著有一大半(75%)的新媳婦在她們生命中最重要的階段是無法享有土地資源的(張林秀、劉承芳，2005)，能夠享有30年不變政策帶來益處的婦女，是那些在實施30年不變時已經結婚遷入戶籍、擁有承包地，并且婚姻穩定的婦女，這無疑大大縮小了受益婦女數量，許多婦女無法享受到這一政策帶來的產權安全，并可能因這一政策的實施而長期得不到土地。

土地調整、機動田和老婆田等制度安排，都是為保護婦女權利提供了一種可能。在30年不變推行及土地流轉中保護婦女土地權利，需要擴張土地流轉中的產權功能，創新的土地產權制度形式。

(四)婦女個人保障行為

1.生育選擇。當女性須經過男性才能擁有土地權利，那么，家庭可以把擁有大量的孩子(伴隨著對兒子的偏愛)看作一個改善產權安全并確保老年支持的理性策略。中國農村婦女在承包地分配、土地股份分紅、土地征用補償、宅基地分配等重大權益上不安全及老年保障的缺乏，對婦女的生育行為有著激勵作用。所以，盡管存在著計劃生育制度的控制，不發達地區生育率較高，男女性別比也較高(王德文、劉枚，2002)。

2.婚姻形式選擇。由于集體經濟成員權利依附于成員身份，村莊排斥外嫁女及其子女的權益，首先是通過對女性成員集體身份的否定來實現的，堅守自己集體成員身份就成為維護自己權益的手段(李鳳章，2005)。在血地緣社會中，男性通過血緣自然獲得，女性除血緣之外，婚姻是獲得一個集體身份的途徑。因而，婚姻形式選擇，如不結婚或者推遲結婚，村內通婚或縮小婚姻半徑，招贅女婿等，就成為女性爭取權益的特殊行為。

3.抗爭行為。與一般農民上訪抗爭不同，當婦女權益受到損害后，婦女抗爭的范圍更多是社區范圍內的利益，抗爭對象主要是村委會。婦女的抗爭更體現了弱者的抗爭:以生育、婚姻等進行的個人的產權保護，是蒼白無力的;她們的行為在農村社區內部缺乏社會支持，受到來自家庭、村民及基層政府的阻止。婦女土地產權界定的特殊性及產權保護的有限性，決定了婦女地權的不安全。

四、保障婦女土地權利上存在的沖突

現階段婦女地權保障是有限的，因為保障婦女土地權利制度之間存在沖突。在婦女地權的界定上，法律賦予了婦女土地權利，并傾向于保障其在原居住地的土地權利，而習俗卻是要求婦女在新居住地獲得土地，這不僅降低了法律的可操作性，也減弱了法律對婦女權利保護力度。

農村土地制度安排是保障婦女的土地權利不可忽視的一個重要機制，與法律保障機制不一致。法律保障的是婦女個人的土地權利，而農村土地產權制度是集體或家庭共有產權，沒有明確界定個人的權利，農村集體土地制度又一次減弱了法律效力。

在農村土地制度安排中，農區許多村莊解決已婚婦女及新增人口承包地的普遍方法是大穩定、小調整，與土地長期化政策導向不一致。機動地也是村莊用來調整土地的一個途徑，但是政策規定不得高于全村土地面積的5%。30年不變政策對土地集體分配制度的擠壓，使婦女獲得土地只能是依賴家庭繼承或市場流轉。在排斥女兒繼承權的背景下，繼承丈夫家的土地，必須通過婚姻，婦女土地權利從集體成員權衍化為通過男性或婚姻的從屬性權利。通過土地流轉短期土地使用權，產權強度明顯弱于土地承包權，對無地婦女只具有短期的就業功能，農民并不看重這一權利。即使土地流轉發生率提高，作為市場交易主體的弱勢群體的婦女，以土地市場化保障其土地權益有較大的局限性，保障婦女地權陷入制度缺失的困境中。因此，探索在土地長期化背景下保障婦女的土地權利，是一項長期而艱巨的任務。

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責任編輯:曉立

F320

A

1003—0751(2011)01—0066—05

2010—08—09

教育部人文社會科學研究規劃項目《農村婦女土地產權安全性及權利保障》(09YJA790075)。

商春榮，女，華南農業大學經濟管理學院副教授(廣州510642)。

張岳恒，男，華南農業大學經濟管理學院教授，博士生導師(廣州510642)。