網民參與黨政領導干部問責的對策*

董建新

網民參與黨政領導干部問責的對策*

董建新

隨著互聯網技術和個人網絡用戶的快速發展，4.2億網民構成的網絡社區使中國開始進入“網媒聚光燈和大眾麥克風”時代。在中國共產黨的干部隊伍建設和反腐倡廉建設中，網民參與黨政領導干部問責越來越發揮著重要的積極作用，推動著中國民主政治的發展，維護著廣大人民群眾的利益。但無論是從網民的視角還是從政府和黨政領導干部的視角來看，網民問責都存在著諸多問題。網民參與黨政領導干部問責必須逐步走向制度化、規范化和科學化，為此要建立和完善網民參與黨政領導干部問責的法律法規，加強執法機關的隊伍建設，加強對網民問責的教育引導，構建網民參與黨政干部問責的平臺，拓展網民問責渠道，建立網絡舉報長效機制。

網民;黨政領導干部;問責

互聯網已成為中國的主流媒體，4.2億網民構成的網絡社區使中國開始進入“網媒聚光燈和大眾麥克風”時代。網絡作為一種新的媒體已經越來越受到有關部門乃至各級領導的重視，被網民“問責”的黨政領導干部受到查處的速度越來越快，力度越來越大。從億萬網民奮起反腐，到中央紀委傾力推動，整個社會都劍指“問題官員”。網民不僅有力地推進了社會正義的實現，而且推動了黨政領導干部隊伍建設和黨的反腐倡廉建設。

一、網民參與黨政領導干部問責的作用及現實意義

(一)網民參與黨政領導干部問責的作用

互聯網時代的到來，網絡已成為“民意的集散地、風向標”。日益頻繁的網民關注和參與社會政治的網民問責行為，充分顯示了網民問責的巨大作用，有力推動了問責事件的快速解決和客觀公正解決。網民問責“不需要像傳統問責方式那樣有大量的層級組織，而是可以‘越級’、‘零距離地直接向問責客體進行問責”①。因為互聯網的廣泛而快捷的傳播能力，利用互聯網來發現案件線索、查辦案件并通過互聯網來通報，加強黨政機關和紀檢監察機關與群眾的溝通，不僅開拓了新的問責和反腐敗渠道，拉近了政府與群眾的距離，而且政府與群眾建立起來的良性互動平臺，一方面有效地從源頭上治理了群體性網絡事件、維護著社會穩定，另一方面從根本上健全了問責制度，加強著黨政領導干部隊伍建設。

(二)網民參與黨政領導干部問責的現實意義

網絡是各級黨委和政府聯系群眾、聽取民意、下情上達、上情下達的重要媒體，網民參與黨政領導干部問責有著重大的現實意義。

1.有利于推進中國特色社會主義民主政治的發展。胡錦濤總書記在十七大報告中說:“人民民主是社會主義的生命，發展社會主義民主政治是我們始終不渝的奮斗目標。”互聯網打造的平等、互動、多元、人性化交流平臺，為我國社會主義政治文明建設和進步提供了廣闊的發展空間，網民在社會主義民主政治建設中正扮演著越來越重要的角色。2009年我們國家在“維穩”、“保八”、“四萬億”等重大舉措落實中，網民問政、網民問責成為高層決策、基層民生的好參謀、助推器，使中國的民主政治日益“增溫”。

2.有利于維護和保障人民群眾的利益。隨著市場經濟發展和政治體制改革的不斷深化，社會利益呈現多元化，普通百姓對切身利益的關注度和自身權利的維護意識日漸高漲，民意的表達方式和表達渠道日益多元，網絡也正在成為民意表達、維護自身利益、相互溝通的一個直接平臺。“開胸驗肺求真相”、“跨省追捕王帥案”、“鄧玉嬌案”、“上海釣魚執法”等等事件都是借助網民的力量問責了相關官員，使人民群眾的利益得到了很好的維護。

3.有利于完善黨政領導干部的行為規范。近年來隨著網絡輿論的倒逼，我國加快了從中央到地方問責制建設的進程。2009年6月中共中央、國務院辦公廳印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)。網民的利益訴求和監督，無疑使基層干部普遍感到壓力，從而完善著每個領導干部的行為規范，有效防止了個別領導干部在行使權力過程中的“不作為、亂作為、胡作為”。

4.有利于增強黨政領導干部的責任意識。“華南虎照片事件”、“湖北石首事件”、“云南躲貓貓事件”等均導致相關責任人被問責。

5.有利于完善黨政領導干部能上能下的選拔機制。中央高度重視黨政領導干部的選拔工作，2002年出臺了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，該條例有效地解決了黨政領導干部選拔的“能上”問題。網民的問責形成強大的輿論壓力，劍指問題官員往往促成問題官員“下崗”。比如“天價煙局長”被問責判刑、“最牛團長夫人”夫婦被免職、“借車女檢察長”被黨內警告和行政警告處分等。網民的問責成為有問題的黨政領導干部“能下”的又一新的途徑，從這個意義上說，網民問責拓寬和完善了黨政領導干部能上能下的選人用人機制。

二、網民參與黨政領導干部問責存在問題的分析

(一)從網民的視角來看

網絡從誕生的那一天起就注定是一把“雙刃劍”。網絡可以維護公平、伸張正義，同樣也可以散布謠言、顛倒黑白。網民問責同樣具有危害性，并且往往從虛擬世界轉到現實生活中來，輕則是誹謗他人，侵害一個人的名譽權，重則危及公共安全與社會穩定。②因此，對網民問責的負面作用也應該有清醒的認識。

1.網民問責思維的非合理性。在社會的轉型期，存在著很多潛在的社會矛盾。當關系到自身利益的時候，網民很容易借題發揮，借助任何一個事件都可能在網絡上炒作黨政領導干部，非理性和過于主觀的聲音經常容易占據上風。“互聯網的匿名環境，海量帖文的氣氛渲染，觀點相近人群的頻繁溝通，容易產生‘志同道合’感覺，并可能發展為人身攻擊，甚至威脅社會正常秩序。”③

2.網民問責目的的非正當性。參與網絡問責的網民素質參差不齊，利用網絡擾亂社會秩序的情況還時有發生。一些別有用心的人打著問責、監督的旗號，利用網絡散布謠言，進行誹謗謾罵和人身攻擊，侵犯他人合法權益，擾亂國家正常的政治、經濟和社會秩序。

3.網民問責立場的非客觀性。“網民來自不同地域、不同階層、不同職業，其闡述的觀點難免受到視野、情緒、利益、情感等因素的影響，未必都是站在客觀公正的立場上。”④像在網上發一些不實的消息、網絡暴力、人肉搜索、利用網絡公關等問題，都是明顯的、有侵害性的網絡行為，說明網民問責未必都是實事求是。

(二)從政府的視角來看

1.缺乏完善的規章制度。當前對于網絡的監管、網民的問責是“政出多門”，公安、出版、工信等部門都有相應的內設機構涉及網絡監管，但卻沒有一個統一的機構來統領網絡管理。“一旦有網絡輿論危機事件出現，到底歸誰管，該怎么管理，現在體制上并沒有明確的職責規定。”⑤

2.缺乏系統的法律支撐。網民問責、網民監督，“作為新生事物，我國的網絡立法相對滯后，比如網絡誹謗屬于自訴案件，原則是當事人不告不理。如果告到法院就得自己提出證據，但當事人往往連IP地址都找不到，無法固定證據。”⑥

3.缺乏健全的互動機制。當前，很多地方政府似乎還不太習慣與網民打交道。從湖北某市長信箱回復網民“沒時間瞎扯”這事件說明，某些政府部門還在用“官僚作風”對待網民，或者在突發事件中按傳統思維“捂”“壓”“蓋”新聞，消極對待網絡監督和網絡問責，希望縮小事件傳播范圍。這樣的方式顯然已經過時，只能讓政府公信力大打折扣。⑦

(三)從黨政領導干部的視角來看

近年來，中央、省部級領導對網絡民意越來越重視，但在基層，一些干部對網絡民意還不夠重視，對網絡輿論、網民問責缺乏正確態度，更難作出快速有效的反應。

1.思想輕視。有些基層黨政領導干部對網民的問責從思想上缺乏高度重視，進而對網民問責回應不及時、不充分、不到位，導致釀成網民問責的群體性事件，最終損害了黨和政府的形象。

2.觀念陳舊。現在互聯網傳播時代，還有部分領導干部沒有深刻把握網絡傳播的規律，理解程度也不深，包括對網絡問責在內的網絡群體性事件還習慣于傳統“把關”方式，結果導致“小問題引發大熱點”。還有的基層干部對互聯網存在明顯的消極情緒，認為網絡熱點事件大多是“炒作”，沒什么大不了的。

3.打擊報復。有的基層領導干部對網絡舉報、問責自己的事件，不是有則改之無則加冕，而是抵觸網絡，甚至將之視為洪水猛獸，認為是網絡煽動了百姓情緒。一旦網上出現了不利于自己的言論，就迅速刪帖甚至查封ID，并動用行政權力對發帖者進行跟蹤、報復。⑧人民網認為，一些地方官員出了問題“捂蓋子”的觀念根深蒂固，所以“忌憚”互聯網這個“放大器”和“輿論場”。“王帥帖案”、“王鵬舉報案”中的跨省抓人就是典型的打擊報復思想在行動上的表現。⑨

4.網識匱乏。據人民網的調查顯示，現在市縣黨政機關約有90%以上的干部網絡知識面窄，不懂網，不會上網，不會用網，這種局面說明，地方黨政領導干部的網絡知識匱乏，需要及時“充電”。

三、網民參與黨政領導干部問責的對策

《暫行規定》是黨政領導干部問責的剛性制度，網民參與黨政領導干部問責或者說網民問責，是這個制度救濟的一種渠道和形式，是組織和制度的顯示器、助推器和加壓器。網民參與黨政領導干部問責必須逐步走向制度化、規范化和科學化。

(一)建立和完善網民問責的法律法規

1.在立法理念上要保護和規范網民的問責權。從法律層面上來講，一是要進一步完善規范好網絡監督。這樣做既能促進網絡監督的有效行使，也能保護網民的合法權利;二是要加快網絡立法，規范網絡秩序，加大網絡的管理力度。制定適合網絡現狀的法律規范制衡機制，從而使網絡社會在法制軌道上不斷發展和完善。依法打擊網絡犯罪和利用互聯網從事非法活動的行為，維護正常的網絡秩序。

2.在司法救濟上筑牢網民問責正義的防線。發揮司法權利救濟和權力制約的功能，保護網民問責黨政領導干部的正當權利，同時也保護被誣告的清正廉政的黨政領導干部。事實表明，司法判斷容易受到地方權力的干擾，舉報的網民在受打擊后一旦得不到司法救濟，就會形成一種“寒蟬效應”，更多參與問責的網民因為擔心得不到司法支持而不敢敲動鍵盤。只有日漸公正的司法真正成為舉報義士的支撐力量，才能排除鍵盤前網民舉報的彷徨心理，最終讓問題官員陷入網民的汪洋大海之中無處遁形。

3.在規范內容上預設網民擔責的例外情形。網絡是把“雙刃劍”，法律在規范網絡信息披露、平衡網民權利與他人權利的時候，不能采取模棱兩可的權利許可思路，而應將重點放在對網民過度行使權利的界定上。因為對于公民權利而言，原本就是“法無明文禁止即可行”，在國家立法層面上，就應當采取排除法明確網民擔責的具體情形，以防止模糊立法給公民權利帶來大面積損害。例如，侵權責任法草案對人肉搜索侵權責任的設定，就應采取與一般公民不同的規則，具體設定侵犯官員隱私權情形的時候，還應區分隱私是否與公共利益有關。⑩

(二)加強執法機關的相關職能建設

1.加強相關部門的建設。紀檢監察機關、檢察機關等相關部門成立網絡問責相關機構，安排專人匯總、歸納“網民爆料”，對有價值的舉報線索要認真排查，并對查證屬實的舉報及時處理。“暢通渠道、甄別真偽、及時處理、定期回復、回應民意、化解民憤，可以使網絡監督問責的有序性和有效性實現有機統一。”[11]網絡輿情洶涌，昭示著網民并不缺乏問責的熱情，對于紀檢監察部門來說，應該采取積極的姿態主動去適應網民問責的新形勢，大力引導和發揮網民在網絡問責中的積極作用，將網民問責納入黨政領導干部考核以及反腐倡廉制度建設當中。

2.加快網民問責專門辦事機構的建設。組建處理網民問責的專門辦事機構，建立健全網民問責部門工作機制，可以快速有效地傳達民情民意。可以聯合黨委辦、紀委、組織部、信息局、信訪局、檢察院、法院、公安局等部門，建立專門負責網絡問責的辦事機構，并理順其與其他部門的責權關系，配置強干工作人員，打造一支素質高、懂政策、具有信訪知識、處理應急問題能力和網絡專業知識的團隊，制定有關規章制度，建立健全工作機制，以形成及時有效地處理網民問責問題的工作局面。

3.加大網絡信息審查力度。要加大問責信息真實性的審查。網絡既是民眾參政議政、問責官員的物質技術手段，也同樣可成為一些政客和利益集團影響和控制政治的便利工具。網絡傳播的特點，使網絡信息中充斥著大量無從證實的傳聞、流言、誹謗、誤解和假情報，在問責信息方面同樣會存在這種現象。因此，司法、紀檢和監察等機構應加大信息審查的力度，對于問責信息必須保持謹慎的態度，進行仔細分辨和理性思考，盡量減少虛假問責信息的影響。[12]

(三)加強對網民的教育引導

1.加強網民的責任意識。責任意識的作用在于，一方面促使網民以監督公權力運行為自己的天職，促進網民主動地進行問責;另一方面又促使網民以公共利益為準則，負責任地進行問責，而不是在網絡上毫無根據地亂發帖子。通過對網民責任意識的教育，使網民正確地認識自己、認識網絡，積極且負責地在網絡上參與國家和社會公共生活，以發展國家和社會為己任來進行網絡問責。

2.加強網民問責文化氛圍的建設。黨的十七大明確要求，要“加強網絡文化建設和管理，營造良好網絡環境”。網民問責的健康發展，需要培養良好的網民問責文化。當前特別是要培養網民問責主體即網民的公民意識、責任意識、秩序意識，減少網民的起哄、盲目跟風心理，以及與此相反的漠視、冷眼旁觀心理。[13]

3.加強網民問責正確引導機制的建設。網民問責主要借助于網民在網絡上的留言。要通過構建正確的引導機制，防止網絡“留言”畸變為網絡“流言”，防止網民因無法準確判斷事實真相從而被網絡“流言”誤導和裹脅，防止由網絡上大規模的問責輿論演變成為現實中的群體性事件，從而對社會安定和民主政治造成損害。要鼓勵和引導網民進行理性問責，以事實為依據的問責。當然，“引導”不是“控制”，如果網絡話語權被管理者或某些利益集團、某些人所控制、操縱、壟斷，網民問責則失去了其本質意義。

(四)搭建網民參與黨政干部問責的平臺

1.建立和完善網民問責制度。政府要主動運用好網絡，建立完善的網絡反腐、網民問責的制度平臺，保障舉報信息的及時處理與反饋。網民問責是返政于民的過程，是通過一個法定的渠道，讓每個公民都能平等有效地充分參與國家的政治生活、監督國家機關的權力運行。

2.完善政府信息公開制度。網絡破解了現行體制的層層束縛，打通了底層民意直達權力中樞的“快車道”。但是，這種車道的投入運營，離不開公權力機構的信息公開。政府應該加強信息公開的制度化，為網民了解政府并監督政府提供條件，從而使網絡問責機制更加暢通。

3.建立社會輿情管理機制。當前，我國正處在社會轉型期，各種思想比較活躍，一些事件經互聯網的放大，能在極短時間內凝聚共識、發酵情感、誘發行動，從而影響社會。大量的網絡事件證明，如果引導不善，負面的網絡輿情將對社會公共安全形成較大威脅。為減少摩擦、緩和矛盾、降低執政風險，當務之急需建立并完善社會輿情管理機制，使網絡與現實的互動常規化。

4.整合多種問責資源。要實現網民問責與制度問責有效對接，既能讓網民問責的熱情和積極性找到制度化出口，又要讓黨和政府所具備的同體問責的有效力得到更好發揮。

(五)拓展網民問責渠道

1.建立低門檻網絡舉報平臺。在網絡反腐、網絡問責的過程中，網絡舉報是關鍵。各級政府部門的網頁要設置網絡舉報平臺，并且網絡舉報平臺的設置要簡單化、可操作化，讓普通網民都能充分實現問責舉報。

2.建立舉報安全制度。建立一個可以保護舉報人、跟帖人、發帖人的制度，保護舉報人的安全。在重視網絡舉報作用的同時，也需要相關部門對網絡舉報進行適當管理。由于網絡舉報中舉報人身份的不確定性，如果沒有有效的管理，容易造成舉報信息真假難辨的混雜局面，最終讓網絡舉報變味。

3.建立網民問責新聞發布機制。建立健全網民問責新聞發布機制，是貫徹《暫行規定》問責公開規定的必然要求。要建立專門的網民問責新聞發布機構，配置專門的網民問責新聞發言人，要制定網民問責新聞發布的具體規章制度，使網民問責處理過程、處理結果等事項能及時、透明地向社會公眾公開。

4.建立網民問責互動機制。以網絡的方式闡發見解，以網絡的方式問責政府和黨政領導干部，主角是網民;以網絡的方式問詢網民，以網絡的方式推動施政，主角是政府和黨政領導干部。兩大主角應有機互動。要通過建立專門的電子信箱、熱線電話、網站等互通途徑，建立及時的信息反饋制度等，建立健全網民與黨政部門之間有效的問責互動機制，從而推進民主政治的發展。

5.建立網絡語境分析研判機制。建立網絡語境分析研判機制，或者叫搜集處理反饋機制，隨時對網絡上的一些信息進行搜集、了解、分析，做到網絡輿論為我所用，盡可能把負面影響減少到最小范圍。另外，還要保護網絡的有效信息，防止黑客的攻擊。要從技術層面保證網絡監督的真實性。

注釋

①[12][13]周亞越:《網絡問責:民主政治的推進器》，《中國教育報》2010年3月30日。②⑥參見雷敏、何雨欣、王敏:《網絡監督代表民心所向但應遵守適度原則》。http://news.xinhuanet.com/politics/2010－03/03/content_13086664.htm.③祝華新:《中國網民正在形成有現實影響力的“壓力集團”》，《中國青年報》2009年12月30日。④莫小松:《“局長日記”被爆炒引關注網民熱議官場生態鏈》，《法制日報》2010年3月3日。⑤汪文濤:《政協委員施杰:網絡監管應統一機構實施》，《檢察日報》2010年3月7日。⑦王麗、查文曄、費列那:《2009，網民推動中國政府“透明革命”》，《政府法制》2010年第4期。⑧劉素華:《學會從網絡上聽取民意》，《人民日報》2009年2月6日。⑨本刊首席時政觀察員:《推進基層輿論生態再造勢在必行》，《領導決策信息》2009年第24期。⑩兵臨:《“最廉價的監督”尚需制度支撐》，《檢察日報》2009年10月14日。[11]孫聞:《紀檢機關應專人匯總網民爆料》，《北京青年報》2009年3月11日。

責任編輯:思齊

D621

A

1003—0751(2010)06—0021—05

2010—10—27

國家社會科學基金項目《建立與完善網絡監督機制及推進網絡反腐制度化研究》(09BDJ030)和河南省哲學社會科學規劃項目《網民參與黨政領導干部問責運行機制研究》(2010FDJ006)的階段性成果。

董建新，男，中共開封市委黨校文化教研室講師(開封475001)。