關于零售商品質量安全的法律規制研究

劉茵

一、我國零售商品質量安全存在的問題

在過去30多年的改革開放中，我國商品流通體制發生了深刻的變化，現代百貨商店、連鎖超市、便利店、大賣場、購物中心乃至各種無店鋪銷售形態的出現和快速發展，為人們提供了大量的零售商品，提高了人們消費需求的滿足程度。

在以《產品質量法》、原《食品衛生法》、《食品安全法》為核心的法律規制環境下，我國的零售商品總體而言質量不斷提高與改善，消費者的人身及財產安全得到了比過去更為全面的保障，但是零售商品質量安全特別是食品安全問題仍然比較突出。

1.大量的假冒偽劣商品仍然充斥著我國的零售市場。商品上標明的成分含量與法律或標準等規定不符，或根本未含有法律或標準等所規定的成分，如“三聚氰胺奶粉”、“大頭娃娃奶粉”；出售已超過有效使用期的商品，如“回爐面包”、“過期酸奶”；出售存在缺陷的商品，如“毒蘑菇”、“毒生姜”；超量使用食品添加劑或使用已經明令禁止的食品添加劑或使用非食品原料生產加工食品，如“皮革奶”、“瘦肉精”豬肉、“添加了化工產品如食用膠、檸檬黃、蓬灰、復合磷酸鹽的面條和米線”、“塑化劑方便面”；人為造假等現象，如“假白酒”、“齊二藥”事件、“牛肉膏”、“染色饅頭”等事件。

2.由于包裝材料的衛生缺陷而導致的食品安全問題日益突出。從“PVC保鮮膜致癌風波”，到“一次性餐具污染事件”，到大量商品包裝袋由于使用含苯油墨印刷致使袋中商品“苯含量嚴重超標”，再到最近的“雙酚A奶瓶”，因包裝引起的商品安全問題層出不窮。

3.國內零售商品質量標準低，導致一些在國外被認定為“不安全”的商品可在國內合法銷售。2010年麥當勞的麥樂雞在美國被發現含有兩種化學成分，“聚二甲基硅氧烷”和“特丁基對苯二酚”，麥當勞中國公司稱，這兩種物質含量均符合現行中國食品添加劑使用衛生標準。

4.商品質量監管存在嚴重的漏洞和隱患。首先，監管人員自身素質低下以及監測設備缺乏，監測技術落后，監管方法簡陋。其次，有些監管部門監管目的有誤，片面追求經濟效益多，維護社會效益少，存在著“養魚執法”問題。再者，監管部門被動監管多，主動出擊少。多數監管行為都是在媒體曝光后才行動，經常是出事后才進行監管，甚至在出事后先采取隱瞞的態度，實在不能掩蓋了才進行監管，如2010年的“熒光增白劑漂洗蘑菇”事件。最后，監管部門之間缺乏配合，各自為政，監管信息不共享，依據的監管標準也不盡相同，導致了對同一個監測對象的監測結果各不相同，監管部門之間甚至互相指責，如海南的“毒豇豆”事件。

我國現階段所出現的這些問題，有人將其歸責于道德缺失，亦有人將其歸責于商品特別是消費者日常生活用品的生產力水平較低，商品生產經營小、散、多的現象普遍以及信息溝通不夠順暢等種種原因。筆者認為問題的根源在于我國零售商品市場準入法律規制存在著嚴重的缺陷。法律規制是針對行為而設立的，是調整人的行為的。當法律制度本身存在缺陷時，便無法規范人們行為。因此有必要對我國的相關法律規制進行研究，以尋求解決零售商品質量安全問題的有效方法和途徑。

二、我國零售商品質量安全的法律規制現狀

1.零售商品質量安全的法律規制建設概況

我國零售商品質量安全的法律規制，是由不同的享有立法權或經授權的國家機關，根據法定職權和程序制定的與零售商品質量安全相關的各種規范性文件，它側重于從法的外在的形式意義上來把握商品質量安全，主要包括狹義的法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章和一些規范性文件、標準等。

狹義的法律主要有《產品質量法》、《食品安全法》、《藥品安全法》、《農產品質量安全法》、《進出口商品檢驗法》、《農業法》、《環境保護法》、《進出境動植物檢疫法》等法律。

行政法規主要有《食品安全法實施條例》、《藥品管理法實施條例》、《標準化法實施條例》、《進出口商品檢驗法實施條例》等，遼寧和福建等省制定的《商品質量監督條例》等屬于地方性法規。

部門規章主要有《產品質量國家監督抽查管理辦法》、《流通領域商品質量監測辦法》、《流通環節食品安全監督管理辦法》、《食品召回管理規定》，地方政府規章如《福建省商品質量報驗辦法》等。

規范性文件更是非常之多，如《關于進一步加強流通領域商品質量監測工作的意見》、《流通領域進口商品質量監督管理辦法》、《關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》、《流通環節食品安全監督管理辦法》等。

前述法律規制分別從零售商品的市場準入、市場交易、市場退出等環節中有關質量管理、質量檢驗、質量認證認可、質量標準化建設等方面對零售商品的質量安全進行多方位的規范。

2.零售商品質量安全的法律規制存在的問題

（1）從立法技術上看，這些法律規制的立法原則性規定較多，可操作性較差。由于我國立法遵循的基本原則是“宜粗不宜細原則”、“原則性和靈活性相結合原則”，致使零售商品質量安全法律規制中的一些表述過于模糊或原則，缺少實施細則，如《消費者權益保護法》第18條規定“經營者發現其提供的商品或者服務存在嚴重缺陷，即使正確使用商品或者接受服務仍然可能對人身、財產安全造成危害的，應當立即向有關行政部門報告和告知消費者，并采取防止危害發生的措施?！钡珱]有具體規定相關行政部門為何部門？如何向其報告？如何告知消費者？防止危害發生的措施又有哪些？

（2）法律與法律之間協調性、配套性較差。如《食品安全法》第53條對食品召回進行了法律級別的規定，并明確當食品生產經營者未主動召回不安全食品時，縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門可以責令其召回。而作為頒布時間較早的《食品召回管理規定》卻規定只能由省級質量技術監督部門負責召回的監督管理工作。雖然按照法理，新法優于舊法，法律效力高于部門規章，但由于《食品安全法》僅是簡單規定食品的生產者和經營者應對不安全食品進行召回，但如何召回，即召回的具體程序并沒有規定，致使實際操作中又得依據《食品召回管理規定》，導致監管真空。

（3）眾多的商品安全標準之間存在沖突。我國就商品的質量安全制訂了眾多的標準，但由于各級標準的審批發布機關不同，加之缺乏信息溝通與統一規范，存在標準不統一、不一致的現象，甚至在一些危害因素和關鍵參數上差異較大、相互矛盾，違背了標準統一、協調的基本原則，導致國家標準沒有權威性，強制性標準沒有約束力。

（4）有的法律規制的制定時間過早，且多年未修訂，規制內容和方式上存在空白。食品中缺乏對新出現的添加劑和農產品新農藥殘留限量的相關指標的規定，導致很多食品添加劑、農藥殘留量無法進行檢測，或無法判斷是否安全。缺乏對監管機構失職行為追究的法律規制，導致地方保護、有法不依、執法不嚴、監管不力等問題出現。另外，如何處置退出市場后的缺陷商品或不安全及違法商品，相關法律并沒有進行更詳細的規定，忽略了對退出市場后商品處置的監管，導致一些商品例如“三聚氰胺”奶粉退出市場沉默一段時間后被重新包裝再投入市場或被用做其他商品的原料。

（5）法律規制的罰則不明確或過輕，起不到懲戒作用?！懂a品質量法》規定“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品的，責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品（包括已售出和未售出的產品，下同）貨值金額等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！眱H僅貨值金額等值以上三倍以下的罰款，對于那些商品生產者或銷售者而言簡直微不足道。另外由于現有的規定與刑法沒有很好的銜接，執法實踐中移送司法處理的案件很少，執法不嚴、違法不究，以罰代刑的現象比較普遍，經營者的違法成本低，法律對他們沒有多大的威懾力，起不到約束作用。

（6）法律規制級別低，內容簡單，適用范圍狹窄。除了2009年實施的《食品安全法》和2010年實施的《侵權責任法》簡單提到“召回”外，我國在效力位階較高的法律層面上沒有關于商品“市場退出”的相關規定，致使商品市場退出規制特別是“強制收回”不具有較高的權威性和較強的法律效力，執行力度較差。與一般零售商品質量最密切相關的《產品質量法》也僅是規定“禁止生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的標準和要求的工業產品。具體管理辦法由國務院規定”，而國務院相關部門也僅是對一些如食品、藥品、汽車等與人身健康密切相關的重要商品的市場退市進行了規范。這些部門規章法層級低，難以得到其他部門的認可與協助，且這些規章都是僅適用于特定的4類商品，即兒童玩具、汽車、食品、藥品，未涉及一般商品的退市，大部分商品若需要召回，則面臨無法可依的局面，導致具有預防或減少損害發生功能的召回制度無法在商品質量安全保障方面發揮其應有的功能。

三、我國零售商品質量安全法律規制的完善

在現實社會中，存在著多級、多層次的法的創制權，形成各種效力等級不同的規范性文件并存的現象，[1]它們之間甚至同一效力級別的規范性文件之間也會存在著一些相互沖突的或相互矛盾的地方，因此對于零售商品質量安全的法律規制的完善，筆者認為我們當務之急應是對現有的商品質量安全的法律規制進行系統化，即將有關商品質量安全的全部規范性法律文件進行整理、審查、補充、刪改或廢止等。在商品質量安全法律規制系統化工作中，筆者認為必須著重以下幾方面。

1.明確系統化的指導思想

指導思想是指在系統化過程中應遵循何種價值觀來整理、審查、補充、修訂乃至廢止相關法律規制。商品質量安全法律規制系統化的指導思想應是“保障消費安全，杜絕質量不安全的商品進入到零售領域?！?/p>

2.明確系統化的基本原則

（1）科學性原則。即任何法律規制的制定都應該是依據科學分析結果而進行，通過應用風險分析原則和方法，系統分析各商品專業領域存在的商品質量和安全問題，并充分考慮我國消費者適當的健康保護水平、各類商品當前的實際生產力水平和發展需要以及國內、國際貿易的需要，構建基于風險分析的科學的商品質量安全法律規制。

（2）統一性原則。即不管是由哪個部門制定的各類商品質量安全法律規制，其內容都應該是協調統一的，相互之間不能存在沖突和矛盾。

（3）透明性原則。指法律規制的制定和實施過程中，有關信息應該向社會公眾開放，以體現社會公眾的民意。

（4）操作性原則。如法律規制所規范的商品生產、包裝材料的選擇、商品成分指標的檢測方法等內容應明確具體，便于實施。

（5）時效性原則。在構建商品質量安全法律規制時，對商品生產流通各環節影響商品質量安全各種因素的劃分和確定不應絕對化，需持開放和發展的觀點，有利于不斷優化、更新與維護。

3.明確系統化的主要工作

（1）定義相關概念。在眾多的法律規制中，很多概念術語沒有在法律規制層面得到明確，或雖有定義，但相當模糊不清，如產品、瑕疵、缺陷、綠色食品、無公害食品、有機食品等概念，容易給消費者造成混亂。在系統化過程中，必須明確相關術語的概念，做到有的放矢。

（2）完善商品質量安全的相關標準。應建立健全商品質量安全標準體系，提高標準的統一協調性、科學合理性和先進適用性。首先，要統一商品安全標準的制定主體。根據不同的商品類別，應明確各類商品安全標準的制定主體，徹底改變我國目前商品安全標準制定主體眾多，對同一個標準問題有多個部門制定的現狀。其次，運用科學的系統分析方法，修訂現有標準，解決標準老化、交叉與沖突等問題，構建科學、統一、權威的各類商品安全標準體系。再次，標準應逐步與國際接軌。可借鑒發達國家的標準管理體制及制定方式、方法，并參照相關國際標準和國外先進標準，提高標準的科學性、先進性和合理性。[2]

（3）統一并加重對違法行為的懲罰。必須統一各類商品質量安全法律規制的懲罰措施，同時由于不安全商品進入市場后所造成的侵害后果往往是不可補救或不可逆的，因此必須用嚴厲且確定的懲罰措施，加大對違法行為的懲罰力度，增加違法成本，依法打擊各種違反商品質量安全的行為。

（4）明確相關監管部門的監管職責。盡管我國的產品質量法和食品安全法明確了有關監管部門的監管職責，即分段監管為主，品種監管為輔的監管方式，但實際上仍然存在監管職責混亂的問題。在前述的“漂白蘑菇”事件中，工商和質監部門都推卸責任，導致監管出現真空，商品的質量無法得到保證。因此應進一步理順有關監管部門的職責，按照責權一致的原則，逐步建立與科學發展觀相適應的職責清晰、運轉高效的監管體制，避免監管執法部門職能交叉和多頭執法，避免監管空缺，特別是需要建立商品質量安全監管責任追究制和對監管部門的再監管制度。

在建立商品質量安全監管責任追究制中，應該明確每一項監管工作的直接責任人及其工作職責，規定當其失職時所應承擔的法律后果，明確失職行為的內容，并明確當監管部門及其監管責任人監管失職時應承擔的法律后果不應僅僅是行政責任，還包括民事責任和刑事責任。因為單一的行政責任只是對行政監管人員的懲罰措施，并不能給消費者任何賠償，即消費者并不能追究監管部門的責任，受到的損害只能找商品的生產者或經營者追償，這就不能有效地約束監管部門，因此有必要包括民事和刑事責任，使監管權與責相統一。

建立對商品質量監管部門的再監管制度，是指對商品質量監管部門的監管。由于監管部門與消費者之間信息的不對稱，監管成本過高，監管部門責任不明確等，致使頻頻發生質量安全事件。因此有必要對監管部門的監管行為進行再監管。當然在建立再監管制度時，必須考慮再監管權的分配，即哪些機構或人群享有再監管權以及再監管權行使的方式、程序該如何設置等。

（5）完善有關商品退出市場的法律規制。第一，修改完善《產品質量法》，明確并提高商品市場退出規制的法律地位，目前在我國的法律體系中，《產品質量法》作為產品質量領域第一部基本的法律，在質量方面的規范應涵蓋產品的生產和流通全過程，故該法應增加市場退出的相關內容，如退市的方式手段等，在法律層面形成涵蓋一般產品市場退出的法律規制，為法規或規章提供立法依據。這樣可與《食品安全法》、《藥品管理法》、《農產品質量安全法》一起全面規范商品的質量問題，保障消費安全。

第二，以行政法規的形式制定《缺陷產品召回管理規定》。目前部門規章《缺陷汽車產品召回管理規定》、《食品召回管理規定》、《兒童玩具召回管理規定》和《藥品召回管理辦法》已經實施了幾年，積累了一定的經驗和教訓，且從目前的實際情況分析，現在制訂一部單行的召回法律是不現實也是不可能的。因此可以先總結這4部規章的經驗教訓，制定一部能涵蓋大部分產品的召回行政法規。

在制定這部產品召回行政法規時，應注意幾方面問題。首先，確定需要召回產品的稱謂。前述4部規章對何種產品需要召回的稱謂是不一致的，在制定新的行政法規時，應給予明確的稱謂。筆者認為將需要召回的產品定義為“缺陷產品”比較合適。因為這遵守了我國現有的《產品質量法》的規定，下位法服從上位法，而且與國際接軌，世界上召回法律制度比較完善的國家都是將需召回的產品稱為“缺陷產品”。其次，統一缺陷產品的判斷標準?？紤]到我國經濟的實際水平以及生產企業的科技能力，目前缺陷產品的判斷標準應是“存在危及人身、財產安全的不合理危險”即可，但將來在適當的時候，應提高缺陷的判斷標準，即不但要考慮人身及財產安全，還要考慮到產品對環境安全性的影響。最后，明確召回的具體內容。應明確召回產品的檢測及認定、召回的主管機構及其職責、召回的責任主體及其義務、召回的級別、召回的方式、召回的程序、產品召回后的處置、法律責任等內容，使該法規具有較強的可操作性，使缺陷產品能有效地被召回，采取補救措施后再返回市場或做其他無害化安置，保障消費安全。

第三，以行政法規形式明確強制收回的管理規定。強制收回制度與產品召制度回不同，是指商品監管部門責令違法生產經營者強制收回不符合國家強制性標準或其他標準要求的不合格產品，如強制收回流通中的假藥、劣藥、污染物質含量超過食品安全標準限量的食品等不合格產品，并對不合格產品進行清理、查封，對收回的不合格產品進行監督銷毀或進行必要的技術處理，使其不能再流入社會的一種制度，是對生產經營者的違法生產經營行為進行處罰的一種手段。

強制收回涉及到違法違規產品的認定，因此必須有明確的法律依據。在規制強制收回的時候，應明確強制收回的主管機構及其職責、被強制收回產品的檢測與認定、被強制收回產品的生產經營者的義務、法律責任以及被強制收回后產品的處置跟蹤等內容，使得嚴重危害消費安全的產品及時徹底地退出市場。

總之，零售商品質量安全法律規制建設，對于維護市場經濟秩序，提高商品質量和信譽，保護消費者的合法權益和參與國際市場的競爭具有重大意義。必須不斷地進行整理、修訂和增減，使之不斷完善，充分發揮其應有的作用。

[1]張文顯.法理學[M].北京：法律出版社，2004：285.

[2]何暉，任端平.我國食品安全標準法律體系淺析”[J].食品科學，2008（9）：59.