安徽省農民工法律援助的運作實踐與對策探究

丁 明 (安徽省法律援助中心 安徽合肥 230016) ■文

安徽省農民工法律援助的運作實踐與對策探究

Practice and Countermeasures of Migrant Workers Legal Aid in Anhui Province

丁 明 (安徽省法律援助中心 安徽合肥 230016) ■文

安徽是典型的農業大省,由農民直接轉化而來的農民工已成為數量巨大、結構復雜的新生群體。大多數農民工生活在社會底層,打不起官司,是潛在的法律援助對象。本文結合工作實際,探究農民工法律援助的對策以期對提升農民工法律援助水平、促進法律援助事業發展有所裨益。

一、時代價值：服務貧弱群體,彰顯公平正義

(一)農民工法律援助是推進社會矛盾化解的 “消防栓”。深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作,著力解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題,是當前和今后一個時期包括司法行政機關在內的政法系統一項重要政治任務。按照社會學的理論,社會矛盾是利益沖突積累所導致的結果。法律援助制度就像“消防栓”,能夠為矛盾的化解提供正當渠道,將矛盾各方積累的不良情緒排遣,從而維持一個穩定的社會系統。在現實生活中,農民工由于在經濟、文化等方面的弱勢,加上自身的原因成為事實上的弱勢群體,其合法權益被侵犯時往往缺乏很好的應對措施,致使矛盾無處疏導,甚至會引發群體性矛盾沖突。而法律援助的及時介入,有利于促進形成依法有序表達訴求的社會環境,使農民工的正當權益得到維護,不滿情緒和心理困惑得以消除,推進社會矛盾的化解,降低社會管理的成本,最終從源頭上消除社會不穩定因素。

(二)農民工法律援助是保障農村建設發展的 “千斤頂”。進城務工是農民增加收入的重要途徑,許多農民工將所得的收益用于農村的家庭生活。他們常常處于利益被忽視的政策邊緣,是一個數字龐大的群體,他們的合法權益是否得到保障,直接影響廣大農村安定祥和局面的形成。對農民工提供優質便捷的法律援助,在幫助其解決土地流轉、移民征地拆遷、務工中受到侵害等糾紛的同時,可以幫助他們解決涉及就學、就業、就醫、社會保障等民生問題,從而進一步凈化農村不和諧因素,對推進新農村建設起到重要的保障和支撐作用。

(三)農民工法律援助是促進社會公平正義的 “太陽傘”。糾紛解決機制的運作需要成本。公民要獲取國家通過審判機構提供的公平正義就必須負擔訴訟費用,有時還需支出律師費、鑒定費等。這對于經濟狀況低下的農民工而言,當權益受損時無疑感到風雨飄搖、陷入窘境,而法律援助則是一把擋風遮雨的“太陽傘”,給農民工莫大的慰藉,讓他們能夠以零成本或者低成本進入正常糾紛救濟渠道,保證其能夠依靠法律和制度來維護自己的正當權益,從而有效提高社會穩定系數,確保了社會的公平正義。

二、運作實踐：延伸工作觸角,力求應援盡援

(一)加強立法保障,健全農民工法律援助制度體系。2009年 4月,安徽省人大常委會修訂通過《安徽省法律援助條例》,并于 2009年 7月 1日起施行。該條例第十三條第五款明確規定,農村進城務工人員因勞動報酬和工傷賠償,申請法律援助的,法律援助機構應當為其提供法律援助,并無需進行經濟狀況審查。自 2006年起,我省便建立了農民工工作聯席會議制度,由省司法廳、省財政廳、省公安廳、省高院、省農委、省總工會等 25家成員單位組成,負責協調督察各部門維護農民工權益工作落實情況。此外,鑒于我省農民工主要集中在長三角、珠江三角洲和京津等經濟較發達地區,我省與北京、天津、上海,江蘇、浙江、廣東等 20多個省市聯合簽定了《法律援助協作公約》,以解決異地實施法律援助過程中相互協作的問題,確保農民工走到哪里,哪里就有法律援助的“娘家人”,著力消除農民工法律援助區域盲區。

(二)搭建服務平臺,設立農民工法律援助工作站。2007年 2月,由省律師協會和省法律援助中心牽頭成立的安徽省農民工維權工作站正式揭牌。省律師協會組建了一支由500多名律師輪流參與工作站值班的維權隊伍,另外全省4000多名律師,也全部加入到為農民工維權的隊伍中。我省各地均已建立農民工維權法律援助工作站,設立農民工接待室,嚴格落實值班制度,開通農民工法律咨詢熱線,由專職律師就個案提出具體的法律咨詢意見,宣傳普及農民工權益保障的法律法規及政策,對于需要專業律師介入的案件,及時指派專職律師提供法律援助。各級司法行政機關除在法律援助機構內部建立農民工維權工作站,還在工會、婦聯、共青團、殘聯、勞動保障、民政、信訪等部門設立援助工作站,實現農民工法律援助由司法行政部門“單槍匹馬”向多個部門“整體聯動”的轉變,形成一條政府主導、部門聯動配合的農民工法律援助鏈。

(三)開辟 “綠色通道”,擴大農民工法律援助覆蓋面。各級司法行政機關以開展“法律六進”為載體,廣泛宣傳與農民工密切相關的法律法規,舉辦農民工維權知識講座,有效促進農民工法律意識的提高。以推進“法律援助便民服務”主題活動為重點,開辟法律援助 “綠色通道”,確保農民工及時快速獲得援助。在審批上實行“零門檻”,對涉及農民工的侵權案件,無需任何手續,一律予以援助。在援助上實行“點援制”,受援農民工可直接在當地律師、法律工作者隊伍中自由選擇自己信任的律師或法律工作者作為其辯護人或代理人。在服務上實行“三優先”,對傷殘農民工實行優先接待、優先審查、優先辦理。同時,制定農民工法律援助重大疑難案件集體討論、庭審旁聽、律師坐班服務、質量評查、辦案補貼、案結回訪等制度,推進農民工法律援助工作有序開展,力爭讓受援對象稱心滿意。近年來,我省為農民工提供法律援助的案件數量逐年穩步增長,占法律援助辦案總量較大比重。2007年全省共辦理法律援助案件 1.17萬件,其中涉及農民工的 2752件,占辦案總數的 24%;2008年全省共辦理法律援助案件 2.03萬件,其中涉及農民工的 5625件,占辦案總數的 28%,同比增長104%;2009年全省共辦理法律援助案件 2.45萬件,其中涉及農民工的 6392件,占辦案總數的 26%,同比增長14%,累計為農民工追回欠薪 1.16億元;2010年全省共辦理法律援助案件 2.47萬件,其中涉及農民工的 5206件,占辦案總數的 21%,同比減少 19%,累計為農民工追回欠薪 5430.46萬元。

三、現實問題：人力資源短缺,維權取證困難

(一)法律援助經費和人力保障有待加強。法律援助經費和專職律師人數雖然逐年增加,但同農民工不斷增長和擴大的法律援助需求相比,之間的矛盾仍然突出。近兩年,我省農民工法律援助案件年平均增幅達 27%,加之農民工法律援助案件成本普遍較高,各級法律援助機構面臨較大經費壓力,特別是農民工維權工作站、聯系點的設立和正常工作運轉所需經費嚴重短缺。此外,我省尚有一些地方法律援助機構與其他行政科室合署辦公,人員由司法行政機關內部調劑,也就是說個別地方沒有專職人員從事法律援助工作。目前,我省有 156個法律援助機構,專職工作人員 558人,其中執業律師僅 247人。大部分法律援助案件依靠行政手段指派給基層法律服務所和律師事務所。以 2010年為例,我省社會律師、基層法律服務工作者和注冊法律援助志愿者辦理的法律援助案件數量占全省法律援助辦案總數的 69.76%。對于追求創收效益的律師和基層法律服務工作者來說,過多地無償法律援助案件必將占用大量人力和物力,致使其辦理法律援助案件的數量和質量與農民工對法律援助的實際需求之間存在較大差距。

(二)勞動爭議的解決機制相對復雜。農民工權益受侵害的案件多數是拖欠工資、工傷賠償和勞動保險費用交納等勞動爭議案件。勞動法規定了勞動仲裁前置程序及一裁二審的法律程序,大量簡單的勞動爭議案件必須經過勞動仲裁、法院一審、二審、強制執行才能完成,農民工的維權之路過于漫長。農民工在從事勞務的過程中是被管理方,部分勞務沒有簽定書面合同,而工時又由雇主所記,一旦發生糾紛,農民工的工資數額、工時數都很難取證,導致部分農民工工資案件因取證不足而敗訴。執行難是我國民事執行中的頑疾,勞動爭議案件更是如此。由于農民工收入低,財產少,因而在仲裁或訴訟過程中申請法院對侵權人的財產采取財產保全或先于執行時,無法按照法律的規定提供相應的財產擔保,從而導致農民工贏了官司卻得不到賠償,勝訴判決成了一紙空文。此外,由于農民工維權案件程序多周期長,到案件終結時,有的用人單位已經不存在或老板早已溜之大吉,導致案件執行困難或無法執行。

(三)農民工維權意識和能力亟待提高。由于長期歷史原因引起的城鄉差別,農民工文化素質較低、法律意識淡薄,不知道自己有哪些權利和義務,一旦人身、財產等權益受到侵害時,習慣于傳統的行政協調,而不愿意訴諸于法律解決問題,他們往往怕 “官官相衛”,自己的權益得不到保障,怕復雜而漫長的訴訟程序,耗時費力。加之,當前就業競爭激烈,農民工自身又缺乏競爭優勢,對于用人單位不簽定勞動合同及其他違反法律的行為,也只能忍氣吞聲。有的農民工由于缺乏對法律的信任感,面對用人單位的強勢和高額的訴訟成本,大多數放棄通過法律途徑解決勞動糾紛。有的農民工缺乏對訴訟和仲裁的了解,缺乏自我保護意識和能力,在權利被侵害后不能及時到勞動仲裁部門申請仲裁,從而錯過仲裁期限。有的不信任打工地的司法部門,寧愿返回家鄉申請法律援助,不但延誤期限,而且增加維權成本。

四、對策探究：順應發展形勢,突出工作重點

(一)以推動“三個納入”為導向,強化農民工法律援助的人力財力保障。周永康同志明確提出,要把法律援助事業納入各地經濟和社會發展規劃,把法律援助納入黨和政府主導的維護群眾權益機制,把法律援助經費納入同級政府財政預算。各級司法行政機關應以推動“三個納入”為導向,積極爭取地方黨委、政府和財政部門的支持,根據當地經濟發展水平逐年增加法律援助經費投入,以確保法律援助工作與當地經濟社會發展相適應。盡快建立農民工維權專項經費保障機制,在財力允許的范圍內安排農民工法律援助專項資金,用于辦理農民工法律援助案件、農民工法律援助工作站和聯系點的設立及正常運行、農民工法律援助宣傳調研和培訓等工作的開展。同時健全資金監管制度,強化對農民工法律援助專項資金的管理。加強與人事編制部門的溝通協調,切實解決制約法律援助機構建設的突出問題,保證有充足的編制和人員。同時,結合當地法律援助隊伍建設中存在的薄弱環節,有計劃、有步驟、分層次地對現有人員進行培訓,使工作人員全面掌握法律援助的規定要求和必備知識。狠抓法律援助隊伍職業道德、執業紀律教育,建立法律援助人員誠信檔案,確保文明廉潔服務。

(二)以探索“援調對接”為載體,健全農民工法律援助的長效機制。法律援助服務的形式是多樣性的,既可以是訴訟代理援助,也可以是法律咨詢、代擬法律文書、調解等非訴訟法律服務。針對目前農民工法律援助多側重訴訟方式的現狀,進一步拓寬法律援助工作領域,積極探索“援調對接”模式,發揮人民調解的獨特優勢,廣泛運用非訴訟方式,減少訴訟,降低農民工維權成本。法律援助機構應加強同各級人民調解組織的聯系,在受理法律援助申請后,盡可能運用調解等非訴訟方式解決糾紛,平息矛盾。在法律援助站、點這兩級,實行橫向拓展,設法化傳統的被動服務為主動上門服務。鼓勵法律援助站、點主動參與民間糾紛的調處化解,通過及時介入、全程參與,使糾紛的調解得到全面的法律保障。同時,進一步加強農民工維權工作站建設,增設農民工維權工作點,專門面向農民工開展法律援助服務,增強農民工的歸屬感。法律援助機構還應與工會組織進行廣泛合作,積極引導農民工加入工會,提高其社會和政治地位,利用工會的組織網絡和維權優勢,更好地維護農民工的合法權益。切實加強法律援助工作站的制度化建設和日常管理,制定和完善《法律援助人員工作紀律和行為準則》、《法律援助工作站管理辦法》等各項規章制度,根據工作實際建立農民工法律援助工作規范,把援助范圍、經濟困難標準、申請程序等關鍵內容普及到廣大農民工。

(三)以深化“法律六進”為抓手,提升農民工的法律素質和維權意識。繼續深入推進 “法律六進”,實施農民工法制宣傳教育重點工程。指導有關涉農單位結合各自性質,組織專門面向農民工的法律咨詢,將法制宣傳融入到對農民工的職業和技術培訓過程中。法律援助機構應針對農民工自身特點,制定宣傳計劃,定期宣傳,把宣傳重點放在與農民工有關的法律法規和政策上,使農民工了解就業、用工等方面的基本法律知識。充分利用報紙、雜志、電臺、電視、網絡等媒體大力宣傳法律法規,利用傳統節點開展法律援助宣傳活動,努力讓農民工“知法、懂法、用法”,把法律援助服務民生的工作機制從“案后救濟”向 “事前預防”過渡。大力宣傳農民工法律援助典型案例,提升法律援助在農民工維權中的地位,增強農民工對法律的信仰和對法律援助的信心。注重和增強法制宣傳效果,以農民工喜聞樂見的形式宣傳法律知識,如聯合勞動培訓機構定期舉辦法律常識培訓,與企業聯合舉辦法律知識講座、農民工法律知識競賽,在農民工集中的社區、企業設立咨詢點,發放《農民工法律援助服務手冊》和聯系卡等,讓更多的農民工了解和接受法律援助制度。除了加強對農民工的法制宣傳教育外,法律援助機構還應與勞動主管部門聯合開展針對企業的法制宣傳,以規范企業用工行為,從源頭上杜絕侵害農民工權益現象的發生。

(四)以加強規范管理為重點,提高農民工法律援助案件的數量與質量。改變以往“坐著等”提供法律援助的工作方式,以各鄉鎮法律援助工作站為單位,調查轄區法律援助對象的數量、類型,基本掌握農民家庭需求法律援助的現狀和走向,引導農民正確維權、依法維權。基層法律服務工作者在工作中遇到符合法律援助條件的當事人,應主動向當事人提出并積極協助法律援助機構辦理法律援助的有關事宜。改革和完善法律援助案件補貼制度,著力提高社會律師參與法律援助的積極性。對法律援助辦案費用的實際支出,由法律援助機構單獨列支,實報實銷。對法律服務費用區別案件的復雜程度,給予一定補貼。各級司法行政機關要嚴格履行法律援助管理職能,堅持對轄區法律援助案件辦案情況進行定期不定期檢查,了解掌握辦案數量和質量情況,及時剖析存在的問題,提出解決方案。法律援助中心應加強對法律援助案件承辦的監督管理,完善案件回訪制度,切實維護受援人的合法權益。承辦法律援助案件的工作人員要嚴把質量關,高標準嚴格要求自己,認真負責對待所承辦的法律援助案件,不能因為農民工法律知識少、是弱勢群體就敷衍了事。法律援助機構要嚴格審查制度,提高工作效率,應援盡援,同時加強與人民法院的溝通協調,杜絕因無法交納訴訟費而致使法律援助終止的情況發生,使受援農民工能夠真正感受到黨和政府的關心和溫暖。

(責任編輯 趙海鷗)