法律服務執業投訴行政復議的現狀及思考

方 志 (司法部法制司行政復議處 北京 100020) ■文

法律服務執業投訴行政復議的現狀及思考

Status Quo and Reflection on Administrative Review of Legal Services Practice Complaints

方 志 (司法部法制司行政復議處 北京 100020) ■文

近年來,法律服務執業投訴處理糾紛數量呈上升趨勢。投訴人因不服司法行政機關對其投訴法律服務機構或人員違法執業作出或不予作出處理答復行為提出行政復議申請的數據,明顯反映出這一現狀。法律服務執業投訴處理與人民群眾利益密切相關,人民群眾通過行政機關對法律服務執業投訴的處理,可以從一個側面看到國家司法公正和黨風政風建設。司法行政機關作為律師、公證、基層法律服務和司法鑒定等法律服務行業的主管機關,對于進一步深化機制改革,創新社會管理,做好新形勢下法律服務執業投訴處理工作,有效化解法律服務機構和人員與投訴人之間的糾紛,促進公正執法和社會和諧具有重要職責。本文從司法部機關近年開展行政復議工作的角度對此問題進行一些探討,并提出改進建議。

一、2008年以來法律服務執業投訴處理類行政復議工作情況

(一)涉及法律服務投訴處理行為的行政復議申請數量逐年上升

2008年,是司法部機關自 2001年以來收到行政復議申請數量最少的一年。這一年,司法部機關共計收到和辦理各類行政復議申請 19件,其中,涉及法律服務執業投訴處理行為的 3件,占年度收到和辦理行政復議申請總數的15.7%。2009年,收到和辦理行政復議申請 39件,涉及法律服務執業投訴的 11件,占年度總數的 28.2%。2010年,收到和辦理行政復議申請 43件,涉及法律服務執業投訴的18件,占年度總數的 41.8%。2011年 1-6月份,收到和辦理行政復議申請 25件,涉及法律服務執業投訴的 17件,占 2011年上半年總數的 68%。從上組數據可以看出,涉及法律服務執業投訴的行政復議申請數量和比率都在不斷攀升,已成為司法部機關年度收到和辦理各類行政復議申請的主要組成部分。

(二)司法鑒定執業投訴處理行為行政復議申請數量上升迅速

在涉及法律服務執業投訴行政復議申請中,一個突出特點是司法鑒定類行政復議申請數量上升較快。2008年,司法部機關收到和辦理法律服務執業投訴行政復議申請共 3件,均發生在司法鑒定管理領域。2009年,收到和辦理法律服務執業投訴行政復議申請,涉及律師、公證和司法鑒定等三個領域。其中,律師 6件,公證 1件,司法鑒定 4件。2010年,收到和辦理法律服務執業投訴行政復議申請仍為律師、公證和司法鑒定三個領域。其中,律師 4件,比上一年度下降 2件;公證 4件,比上一年度增長 3件;司法鑒定 10件,比上一年度增長 6件。2011年 1-6月,收到和辦理法律服務執業投訴行政復議申請涉及律師和司法鑒定兩個領域。其中,律師 3件 (次),司法鑒定 14件。司法鑒定行政復議申請比上一年同期大幅度增長。另外,2011年上半年,司法部機關收到執法監督來信 4件,均為司法鑒定類投訴或申訴信件。

二、法律服務執業投訴行政復議申請的處理情況

(一)處理方式以答復告知函、轉辦函和行政復議程序為主

2008年至 2011年 6月底,司法部機關辦理法律服務執業投訴的行政復議申請共計 49件。從時間順序看,2010年 8月以前收到的申請計 23件,均以答復告知函形式,或以轉交處理函轉相關機關辦理形式處理。2010年 8月以后收到的申請計 26件。其中,以答復告知函,或轉交處理函形式處理的 12件;經司法部法制工作機構協調,申請人撤回行政復議申請,登記結案的 3件;進入行政復議程序,作出各類行政復議決定的 11件。

從涉及業務領域看,這 49件申請中,涉及律師投訴處理行為的13件,涉及公證投訴處理行為的 5件。司法部法制工作機構采用答復告知函或轉辦函形式進行處理的 15件;經協調,申請人撤回行政復議申請,登記結案的 3件。在涉及司法鑒定的 31件行政復議申請中,對于 2010年 8月以前收到的 13件,均采用答復告知函或轉辦函形式處理。對于2010年 8月以后收到的 18件行政復議申請,采用答復告知函或轉辦函形式處理的 7件,采用行政復議程序審理的11件。

(二)采用行政復議程序處理司法鑒定類行政復議申請的原因

運用何種救濟程序來處理司法鑒定類行政復議申請,我們有一個認識和實踐的過程。2005年 6月,司法部機關收到第一件司法鑒定投訴答復行政復議申請。申請人蔡某某因不服某省司法廳對其投訴該省某市某司法鑒定事務所作出的答復函,向司法部提出行政復議申請。經過認真研究我們認為,省司法廳的答復函屬于信訪答復行為。理由為：第一,司法行政機關依法沒有撤銷和改變司法鑒定結論意見的職能和權力,司法廳的答復行為不能也沒有影響投訴人的權利;第二,司法廳的投訴答復是告知行為,對投訴人不增加義務,也不削減權利,不具有具體行政行為的性質;第三,司法廳答復是否對鑒定機構或鑒定人進行行政處罰,不影響司法鑒定結論意見是否被撤銷或被采用,與投訴人沒有直接關系。我們依據《信訪條例》及其他有關規定,對蔡某某作出告知函,告知其申請事項不符合行政復議受理條件,省司法廳的答復并無不妥,如對該答復不服,可以向當地人民政府申請信訪復查。此后至2010年 7月,我們一直采用答復告知函形式來處理司法鑒定投訴處理類行政復議申請。

2010年 7月 5日,司法部機關收到人民法院《應訴通知書》。原告人李某某因不服司法部法制工作機構作出的關于司法鑒定投訴處理行為不符合司法行政機關行政復議受理條件的《行政復議申請處理答復函》,以司法部為被告向人民法院提起行政訴訟。這是司法部發生的第一件司法鑒定類行政訴訟案件。鑒于目前,沒有法律法規或規章規定司法鑒定投訴處理行為是否可行政復議或可行政訴訟,而全國各地政府機關和人民法院對此也沒有統一認定標準,本案經人民法院審判人員積極溝通和司法部法制工作機構辦案人員積極協調,以人民法院于 2010年 9月 10日作出行政裁定,準予原告人李某某撤回行政訴訟結案。

該案發生后,我們經了解相關工作情況,并與部內業務司局進行認真研究認為：第一,雖然根據現有法律規章規定,司法行政機關對司法鑒定意見書既沒有撤銷權,也沒有要求鑒定機構作出不予受理或終止鑒定的決定權,但在工作實踐中,某直轄市已發生了因市司法局在受理司法鑒定投訴中發現違反程序的司法鑒定意見,公安機關據此停止了該案對投訴人處理的案件。因此,不能說司法行政機關對司法鑒定所有投訴處理行為,都不會對投訴人的權利義務產生實際影響。第二,2010年 4月,司法部頒布了《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》 (以下簡稱《處理辦法》)規定了司法行政機關具有調查處理對司法鑒定機構和人員執業活動中違法違規行為投訴的職責。雖然《處理辦法》沒有規定投訴人對司法行政機關投訴處理行為可以申請行政復議,但是,根據《行政復議法》關于監督行政機關依法履行職責的立法精神,將未經人民法院審理的司法鑒定投訴處理行為納入行政復議范圍,有利于投訴人合法權益的保障。第三,目前面臨新的形勢,行政復議作為政府解決行政糾紛的一項重要措施,其審理范圍在不斷擴大。2010年以來,全國一些地區政府機關和人民法院已經將司法鑒定類投訴處理行為列入行政復議范圍進行審理。如,2010年,某省司法廳因沒有對司法鑒定投訴人的投訴進行答復,讓省鑒定協會進行答復,被投訴人起訴到人民法院,人民法院判決該省司法廳敗訴。某直轄市政府法制辦公室已經受理多件申請人不服市司法局作出的司法鑒定投訴處理答復的行政復議申請。自 2010年 8月,我們收到司法鑒定類行政復議申請,經審查,如果申請人和被申請人符合行政復議主體受理條件,同時,被申請事項涉及司法鑒定投訴答復職責,即立案采用行政復議程序進行審理。

(三)法律服務投訴處理行為總體工作情況良好

從行政復議工作角度看,司法行政機關法律服務投訴處理總體工作情況是比較好的。表現為：律師和公證類執業投訴處理行政復議申請數量相對較少,并且,自 2010年以來,數量開始下降;經司法部法制工作機構處理后,申請人均未再重復申請復議或申訴。司法部作出 11件司法鑒定類行政復議決定中,維持司法行政機關原處理答復行為的 8件;因申請人撤回行政復議申請,終止行政復議的 2件;因申請人不符合行政復議受理條件,駁回行政復議申請的 1件。總體看,司法行政機關法律服務執業投訴處理工作做的比較好。

三、法律服務執業投訴處理工作存在的問題

法律服務執業投訴處理是司法行政機關實施行政管理的一項重要職責,是監督法律服務機構和人員依法向人民群眾提供優質法律服務一個重要方式,也是保障當事人合法權益,促進司法公正和社會和諧的一項重要措施。近年來,法律服務執業投訴處理工作總體情況是好的,但也存在以下問題需要引起我們的注意：

(一)不依法開展執業投訴處理,引起行政復議申請發生

有些司法廳 (局)工作人員不作為或不規范作出法律服務執業投訴處理行為,造成工作失誤或者瑕疵,引起投訴人不滿。

一是不對投訴人進行書面告知答復引起行政復議案發生。例如我們辦理的沈某某律師執業投訴行政復議申請案。申請人沈某某向某省司法廳投訴某律師提供法律服務不盡職,要求省司法廳給以該律師和律師事務所行政處罰,3個月后,沈某某以該省司法廳行政不作為為由,向司法部申請行政復議。本案中該省司法廳沒有通知沈某某已將其投訴材料轉該省某市律師協會處理;沒有依照司法部 2006年頒發的《司法部關于進一步加強法律服務工作者違法違紀投訴查處工作的意見》 (以下簡稱《意見》)規定,要求該市律師協會在規定期限內上報調查處理意見;沒有及時追蹤下級機關辦理該投訴案件的情況;該市律師協會也沒有依據《意見》的規定,書面告知沈某某已經受理其投訴,引發沈某某申請行政復議。我們要求該省司法廳及時回復了沈某某的投訴,沈某某撤回了行政復議申請。再如,我們辦理的張某某司法鑒定投訴行政復議申請案。張某某以特快專遞方式向某省司法廳投訴省科技咨詢服務中心違法鑒定、拒絕出庭作證行為,要求省司法廳公開該鑒定人資質證書,并對該鑒定機構和鑒定人進行處罰。省司法廳經審查,認為該科技咨詢服務中心不屬于該省司法廳管轄,即電話告知張某某。張某某不服,17天后以省司法廳違反《政府信息公開條例》有關規定,是行政不作為為由向司法部提出行政復議申請。經我們審查和協調,省司法廳對張某某作出書面告知答復;我們也具函告知張某某救濟途徑。同時,我們對該省司法廳作出《行政復議意見書》,指出該省司法廳沒有對張某某及時進行書面告知回復,缺乏履行答復行為的證據,今后應嚴格依法辦事。

二是告知答復行為不規范引起行政復議。如,我們辦理的胡某某司法鑒定投訴行政復議申請案。申請人胡某某向某省司法廳投訴該省人身傷害鑒定委員會違法鑒定,要求對該鑒定委員會進行調查處理。省司法廳工作人員手寫一份“某省人身傷害鑒定委員會不屬于省司法廳管轄”的便條,交給胡某某,算作“回復”。胡某某不服該 “回復”內容,向司法部提出行政復議申請。本案中,該省司法廳工作人員對投訴人手書“回復”內容粗疏,既不打印,也不蓋章,處理極不規范,缺乏執法嚴肅性。我們要求省司法廳即時重新作出了規范的告知函送達胡某某。同時,作出《行政復議意見書》,要求該省司法廳今后嚴格規范執法。

(二)司法鑒定投訴處理答復內容不規范,執法質量有待提高

依據《處理辦法》規定的要求,司法行政機關所做的“投訴處理答復函”是具有法律意義的文書。“投訴處理答復函”不僅要根據投訴人投訴的問題,把調查核實情況予以說明,還要將投訴處理的法律依據和理由說透,起到法律宣傳教育的效果。從我們近期辦理的 18件司法鑒定類行政復議申請案件看,有些司法廳 (局)作出的 “投訴處理答復函”存在內容不規范的問題：

1、投訴答復欠缺調查內容。有些司法廳作出的答復函,不寫明司法行政機關對被投訴人的調查情況,導致投訴人誤解司法行政機關沒有履行監管司法鑒定工作職能,是行政不作為。如,我們辦理的劉某某司法鑒定行政復議申請案。劉某某投訴于某直轄市司法局,要求查處某醫科大學司法醫學鑒定中心作出的《鑒定意見書》故意把投訴人的重傷鑒定為輕傷,是違背案件事實和法律規定的鑒定行為。該直轄市司法局按照法定程序對劉某某的投訴請求進行了調查核實,但在答復函中卻告知劉某某,因劉某某沒有提供有效證據證明其投訴的鑒定中有違法違規的行為,即不能認定其投訴的問題,對其投訴不予受理,引發當事人申請行政復議。

2、投訴答復處理理由不足。司法行政機關依法不具有變更或者撤銷司法鑒定書的職能,也不具有自行委托鑒定的職能。針對投訴人的這類請求,司法行政機關應當在處理答復中明確告知。但有些司法廳 (局)所作答復函,欠缺法律依據的說明。例如我們辦理的于某某司法鑒定行政復議案。于某某投訴于某直轄市司法局,請求：查明司法鑒定事實真相,糾正錯誤鑒定意見書的結論。該直轄市司法局所作《答復》,針對于某某的這項訴求,很詳細地解釋了司法鑒定實行鑒定人負責制度,鑒定意見正確與否、是否被作為證據采納應當由法庭予以認定的理由,但沒有進一步說明“司法行政機關依法無權撤銷或更改鑒定意見”的法律依據,導致《答復》本部分內容理由不足,申請人認為司法行政機關負有可以糾正錯誤的鑒定結論職能,而不去糾正,推諉扯皮,行政不作為。

(三)法律服務執業投訴處理制度機制不完善,影響投訴處理工作質量

1、法律服務執業投訴處理制度不完善。目前,除公證類執業投訴處理制度比較健全外,其他法律服務執業投訴規定都不夠健全。在律師管理方面,目前,沒有關于律師執業投訴處理的部頒規章。《律師法》規定：縣級司法行政機關對當事人對律師和律師事務所的投訴“應當及時進行調查。”;“律師協會受理律師的投訴或者舉報,調解律師執業活動中發生的糾紛,”。但是,哪些投訴應當由司法行政機關處理,哪些投訴由律師協會處理,兩家如何分工銜接,投訴人對投訴處理結果不服,如何救濟等內容沒有具體規定,影響投訴處理工作。在司法鑒定管理方面,《處理辦法》規定：司法行政機關受理投訴,“司法鑒定協會協助和配合司法行政機關開展投訴處理工作。”;司法鑒定機構配合對鑒定人的投訴。但是,雙方如何配合,各自在投訴處理中的職責范圍和程序沒有規定。《意見》沒有規定司法鑒定類投訴處理內容,同時,作為規范性文件,《意見》缺乏程序的具體規定,帶來執行力度的欠缺。

2、司法鑒定執業投訴處理機制不完善。一是司法鑒定類投訴處理程序欠缺遞進層次,直接引發行政糾紛。司法鑒定中的投訴人與司法鑒定人發生的糾紛,屬于民事主體之間的爭議。目前《處理辦法》規定的是司法行政機關受理,司法鑒定協會協助的投訴處理體制,這樣體制,對于發揮司法鑒定協會在投訴處理中的作用明顯不足。司法行政機關直接處理投訴爭議,既消耗行政救濟資源,又直接引發行政糾紛。二是司法鑒定類投訴處理缺乏專業機構參與,影響投訴人合法權益保障。司法鑒定是專業性較強的服務領域,司法鑒定機構和人員與投訴人對司法鑒定意見發生的爭議涉及專業領域廣,科技含量高,因此,行業技術標準成為衡量司法鑒定行為的重要尺度。根據《處理辦法》第十二條規定,司法行政機關對“僅對鑒定意見有異議”和“對鑒定程序規則及技術規范有異議”兩項投訴不予受理。但在工作實踐中,這是司法鑒定最易發生爭議的事項。大多數申請人是對司法鑒定結論意見不服,與司法鑒定機構和鑒定人員產生糾紛,投訴于司法行政機關。實踐中,投訴人對司法鑒定結論意見不滿,沒有專業機構參與處理投訴,造成投訴處理的空白點,投訴人只能反復投告于司法行政機關,引發行政糾紛,既增加了行政成本,造成司法行政機關與投訴人的矛盾,也難以有效保障投訴人的利益。

(四)對法律服務投訴處理不當,引發行政復議案件發生

根據國家發展改革委和司法部頒發的《律師服務收費管理辦法》規定：投訴人對律師服務收費發生糾紛的投訴,司法行政機關作調解處理;投訴人也可以向人民法院提起民事訴訟予以解決。根據《公證法》、《公證程序規則》和《公證復查爭議投訴處理辦法》的規定,對于公證爭議的救濟,通過公證機構復查,公證協會處理和人民法院民事訴訟三種途徑解決。依照相關法律規章規定,司法行政機關作出的是否對被投訴的律師、公證員或其所在服務機構進行行政處罰的投訴處理答復,對投訴人來說不是具體行政行為;目前,也沒有相關規章規定將這類投訴答復列入司法行政機關行政復議受理范圍。但是,有些司法廳 (局)工作人員,不認真理解法律規定,擅自在其處理對律師或公證投訴案件的答復函中,告知投訴人行政復議權和行政訴權,混淆了信訪復查和行政復議救濟程序,引發當事人提起行政復議申請。

四、改進措施

(一)進一步提高執法人員政治業務素質,推進依法行政水平不斷提高

法律服務執業投訴,從一個方面反映出法律服務執業狀況和存在的問題,各級司法行政機關要高度重視執業投訴工作。要加強學習和培訓,在干警頭腦中進一步樹立執法為民、公正執法的理念。要認真解決,依法處理好法律服務執業投訴的問題,維護群眾的合法權益。要提高執法水平,對投訴處理工作中發現法律服務執業存在的問題,采取有效措施,加強監督管理,不斷提高法律服務質量。

(二)完善制度,健全機制,進一步規范法律服務投訴處理工作

1、盡快制定律師執業投訴規定。明確規定司法行政機關和律師協會在投訴處理中的職責范圍;明確規定相互銜接的處理程序;明確規定投訴人不服律師協會或司法行政機關投訴答復,可以采用信訪或紀檢監察等救濟程序;明確規定投訴人可以就投訴事項向人民法院提起民事訴訟。

2、進一步完善司法鑒定投訴處理機制。充分發揮專業協會自律和服務機構自治的效能,建立起司法行政機關、司法鑒定協會和司法鑒定機構共同開展的投訴處理機制,明確三個機關之間在投訴處理中的分工配合職責,共同做好執業投訴處理工作,將矛盾化解在基層。

一是明確規定司法鑒定機構處理投訴的主體地位。司法鑒定機構是開展司法鑒定業務的執業機構,也是司法鑒定人履行職責、服務社會、服務訴訟的組織者和管理者,應當負起受理投訴,查處和解決投訴糾紛的職責。要明確規定司法鑒定機構應建立投訴查處制度,及時查處、糾正鑒定人在執業活動中的違法違規行為的責任。

二是加重司法鑒定協會執業投訴處理的職責。要明確規定司法鑒定協會獨立處理司法鑒定執業投訴的職責,專職處理由司法鑒定協會進行行業懲戒方面的投訴;明確規定司法鑒定協會對不服司法鑒定機構投訴處理具有復查或復核的職責。

三是明確規定司法鑒定投訴處理程序。司法行政機關、司法鑒定協會和司法鑒定機構都可接受投訴申請。一般對鑒定人的投訴由司法鑒定機構處理;對司法鑒定機構投訴處理不服,可以向司法鑒定協會提出投訴復查申請。投訴人申請投訴復查應當持有司法鑒定機構投訴處理意見。對司法鑒定機構的投訴由司法鑒定協會處理。投訴人不服司法行政機關作出的未經人民法院采信鑒定意見的投訴處理答復,可以申請行政復議。

(三)成立司法鑒定評審委員會,受理投訴人對司法鑒定結論意見的投訴和復查工作

在司法鑒定協會中成立由相關專家組成的專業評審委員會,專職受理對司法鑒定結論意見的投訴。在相關規定中賦予專業評審委員會對司法鑒定結論意見是否撤銷的建議權。設立層級專業評審委員會,分級受理投訴人不服司法鑒定結論意見評審結果的復查申請。司法鑒定結論意見投訴實行兩級專業審核制度。

(四)充分發揮調解職能,化解法律服務執業糾紛

在法律服務執業投訴處理中建立調解機制,重視運用調解手段化解法律服務執業爭議。可以將調解的方式和程序明確規定于法律服務執業投訴處理規定中,促成矛盾糾紛得到有效解決,真正實現案結事了、定分止爭。

(五)加強執業監督和工作研究,及時解決執法問題

一是加強對法律服務執業的監督。積極開展對法律服務機構執業質量的檢查評比活動,通過檢查監督,不斷提高服務質量。二是加強對地方司法行政機關工作指導。引導地方司法行政機關明確理解法律規定的含義,嚴格依法執法,依法行政,防止和減少因對規定理解失誤,造成執法瑕疵和執法不統一。三是積極溝通信息,及時了解地方執法狀況,認真研究執法問題,及時答復地方司法行政機關在執法中遇到的問題,不斷提高執法水平。

(責任編輯 張文靜)