關于穩定和完善農村土地承包經營制度的思考

王崇娟

黑龍江省大慶市杜爾伯特蒙古族自治縣農業局經管站

關于穩定和完善農村土地承包經營制度的思考

王崇娟

黑龍江省大慶市杜爾伯特蒙古族自治縣農業局經管站

取消農業稅是黨中央惠民政策的一項重大舉措，極大地調動了其生產經營積極性，為農村經濟和社會發展帶來了巨大的動力和效應，化解了人地分離所帶來的突出問題和矛盾，對進一步穩定和完善農村土地承包經營制度提供了有力的支持和持久的保障，同時也對理順農村土地關系提出了更高的要求。

農村土地經營制度；突出問題；思考

自上世紀80年代初期，我國在農村就確立了以家庭承包經營為基礎，統分結合的農村基本經營制度，賦予農民充分的生產經營自主權，解放了農村生產力，使農戶真正成為獨立的市場主體。取消農業稅是黨中央惠民政策的一項重大舉措，極大地調動了其生產經營積極性，為農村經濟和社會發展帶來了巨大的動力和效應，化解了人地分離所帶來的突出問題和矛盾，對進一步穩定和完善農村土地承包經營制度提供了有力的支持和持久的保障，同時也對理順農村土地關系提出了更高的要求。

一、取消農業稅后，農村土地經營方面發生的新變化

（一）農民對土地的態度發生了變化。長期以來，由于農民經營土地負擔過重，農業生產成本高，農業效益低下，農民在土地上得到的收益寥寥無幾，甚至出現負效益。因此有些農民不愿意為土地注入更多的科技、資金，造成勞動效率低下和土地利用率不高，有些土地甚至被撂荒。但是近年來中央一系列惠農政策出臺后，廣大農民對土地經營的態度發生了明顯的變化，有些外出打工的農民返鄉要地，有些原來不愿意經營土地的也要地，有些長期被撂荒的土地也被重新“撿”了回來。農民也加大了對土地的投入，重視選用優良品種和科學種田。

（二）減輕了種地農民的負擔。稅改前農民種地，除生產費用開支外，還承擔著大量的稅費負擔。實行免征農業稅政策后，農民經營土地已零稅賦。

（三）分配機制發生了變化。實行家庭聯產承包責任制以來，農村收益分配的辦法是交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的。減免農業稅后，農村收益分配機制發生了變化。先是稅費改革，將給國家、集體上繳的稅費全部納入稅收管理，農民種地只需依法納稅；農業稅全部取消后，農民經營土地全部的收入都是自己的。分配機制的變化使農民對土地經營更有信心，從而極大地激發了他們的生產積極性。

二、當前農村土地經營體制存在的突出問題

（一）人地利益矛盾突出。一是在一輪農村土地承包中普遍采用的是“人人有份”的承包方式，二輪土地延包時“小調整”工作做得不到位，國家相關法律法規的相繼出臺，規定了農村土地承包期30年不變，實行“增人不增地，減人不減地” 的政策，在承包期內不得隨意調整農民承包土地，造成當時農村多女戶現在耕地富余，管理困難，而當時多子戶后來娶妻生子后，土地緊缺。目前，為追求農村土地利益公平，土地較少戶要求從新調整承包地，主張實行“增人增地，減人減地”，而耕地較多戶，即便耕種和管理不過來，寧可粗放經營，廣種薄收，甚至棄耕拋荒，也不愿將自己難以耕種和管理的承包地交回讓集體另行發包。兩種不同利益觀點的分歧，嚴重制約了農村基本經營制度的穩定和完善。二是取消農業稅后，許多地方都掀起了一輪“要地熱”，面對大量要地的農戶，集體基本上沒有耕地可給。由此引發的矛盾也日益突出，造成的土地糾紛和上訪案件不斷增加。

（二）土地承包零碎細化。各地在進行農村土地承包時，為了使承包利益均等化，把耕地按優、中、劣三等搭配按人口平均分包到戶，導致耕地較多戶承包到的耕地過于零碎分散。承包地的不集中性，增加了農業的投入量和管理成本，制約著農業先進技術的推廣和農業機械化應用，已成為制約當前農業規模化經營的一個主要瓶頸。

（三）農村耕地向減少趨勢蔓延。由于農村土地耕種效益比較低，土地違法成本不高，導致農村土地被隨意征占用，加之農民對耕地保護意識淡薄，擅自改變耕地的用途，隨意在承包地上建房、取土，導致農村耕地流失嚴重。

（四）農業投入不足。近年來，隨著大量的農村青壯年勞動力外出務工經商，留在農村的主要為老人、婦女、兒童，有些家庭由于缺乏人力，干脆拋荒，致使對土地的勞動力投入不足；雖然國家對農民種糧給予了補貼，但一些地方因財力有限，對農業基礎設施建設投入比較少，對一些農業領域的重大項目投入力度不夠，尤其是對水利等農業基礎設施建設投入力度嚴重不足，使原有的一些壩塘、管道、灌溉溝渠等設施老化，毀損嚴重；一些水毀農田、河道得不到及時修復，降低了農民抵御自然災害的能力。

（五）土地流轉行為不規范。從調查的情況看，農民的土地流轉法律意識淡薄，自我保護意識不強。農戶間的土地流轉幾乎是自發流轉，私下交易，都沒經過發包方同意。在土地流轉的過程中，往往沒有簽訂書面協議，只是通過口頭約定，同時也未辦理登記備案手續，雙方權利義務不明確，致使流轉行為不受法律保護。

三、對完善農村土地承包經營制度的幾點思考

（一）進一步完善農村土地承包管理制度，強化農村集體經濟組織的管理權。認真落實土地承包期的延長政策，抓緊解決土地承包中的遺留問題，確保承包土地面積、承包合同、承包經營權證書到戶，穩定農戶的承包權。農村集體經濟組織必須加強農村土地的管理，監督承包方依照合同約定的用途合理利用和保護土地，不能強迫農民流轉土地，更不能隨意出讓、買賣土地。農村集體經濟組織還要承擔土地承包生產經營的服務和協調工作，幫助農戶發展生產。認真貫徹落實《農村土地承包法》，在長期堅持土地承包經營制度的前提下，鼓勵土地合理流轉，適度擴大經營規模。

（二）切實保障農民的土地承包經營權

1、依法保護農民的土地承包經營權。《農村土地承包法》賦予了農民長期而有保障的土地經營權，以法律的形式對土地的承包期限、承包方的義務、土地承包經營權的流轉、土地承包經營權爭議的解決以及法律責任等問題做出了明確的規定。認真貫徹和深刻領會《農村土地承包法》的實質，讓廣大農民群眾真正了解和熟悉農村土地承包政策，依法保護自己的合法權益。

2、換發、變更土地承包經營權證，保護農民的土地承包經營權。《農村土地承包經營權證》是農戶享有的土地承包經營權的法律憑證，要根據目前農村土地的變化情況，及時換發、變更，對農民經營的土地、承包的費用進行核實，使證書與實際內容相符，這也是保障農民土地經營權的有效方法。

3、完善農村土地糾紛的調處機制，保護農民的土地承包經營權。土地糾紛是目前農村土地承包管理工作中純在的主要問題，在糾紛的處理中，要以法律和政策為依據，以維護廣大人民群眾的利益為核心，對農民反映的問題要及時調處，化解矛盾，消除對立情緒，充分發揮協商、調解、仲裁等多種方式，加大糾紛調處力度。

（三）建立健全農民的保障機制

1、加強耕地保護。耕地是農民最大的保障，加強耕地保護，控制征地規模，減少非農業性生產占地。

2、妥善安置失地農民。失地農民的安置應保證被征地農民原有生活水平不降低，改變單一的、一次性的貨幣補償辦法，探索建立留地安置、入股安置、土地換社保安置等辦法，也可以建立統一的失地農民安置基金，實行專款專用。

3、建立失地農民的養老、醫療等社會保障機制。應盡快把失地農民納入城鎮社會保障機制，建立失地農民養老和醫療保險制度，解決失地農民的后顧之憂。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.07.045