我國(guó)西北地區(qū)水資源利用及保護(hù)問(wèn)題研究

陳 敏，黃 政，陳衛(wèi)杰

(1.西安理工大學(xué)，西安 710054;2.中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872;3.西北政法大學(xué)，西安 710063)

我國(guó)西北地區(qū)水資源利用及保護(hù)問(wèn)題研究

陳 敏1，2，黃 政3，陳衛(wèi)杰1，2

(1.西安理工大學(xué)，西安 710054;2.中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872;3.西北政法大學(xué)，西安 710063)

在綜述西北地區(qū)水資源狀況和特征的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)在西北地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用存在的問(wèn)題，探討西北地區(qū)水資源科學(xué)利用和管理的基本原則，以及西北水資源科學(xué)利用和管理的立法建議。

水資源;西北地區(qū);立法建議

1 前言

我國(guó)西北地區(qū)(陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆和內(nèi)蒙古西北2個(gè)盟)總面積為347×104km2，約占全國(guó)總面積的36%;水資源總量2254×108m3/a，僅占全國(guó)的9%。并且由于受自然地理?xiàng)l件的影響，水資源的時(shí)空分布不均勻。隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用水量和對(duì)水的需求量俱增，對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)利用程度逐步加大。在水資源短缺的同時(shí)，又存在水資源嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象。由于自然和人為的原因，水資源的供需矛盾更為突出，導(dǎo)致生態(tài)用水、工農(nóng)業(yè)用水和城市用水嚴(yán)重不足，使得西北地區(qū)水面干枯、綠洲萎縮、河床斷流、水體污染、生態(tài)環(huán)境惡化。水資源短缺已成為西北開(kāi)發(fā)和可持續(xù)發(fā)展的制約因素，如何科學(xué)利用和保護(hù)水資源、增加水資源的有效供給已成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

2 西北地區(qū)水資源特征

我國(guó)西北地區(qū)是中國(guó)可墾荒地集中分布區(qū)，發(fā)展農(nóng)牧業(yè)的潛力很大。這里氣候光照充足，年溫差、日溫差大，有利于植物蛋白質(zhì)與糖分的積累，是發(fā)展農(nóng)業(yè)的有利條件，但降水量少、蒸發(fā)量大，氣候干燥，水的問(wèn)題是制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步、人民生活水平提高的重要因素，因此研究水資源科學(xué)利用和保護(hù)意義重大而深遠(yuǎn)。

西北地區(qū)水資源短缺，蘭州以西的甘、寧、內(nèi)蒙古、青、新的絕大多數(shù)地區(qū)年降水量低于300 mm。100余萬(wàn)平方千米的沙漠與戈壁地區(qū)，年降雨量低至50 mm以下。其次，是空氣干燥、蒸發(fā)旺盛。按干燥指數(shù)(蒸發(fā)能力與降水量的比值)大于1開(kāi)始界定干旱，西北地區(qū)可大于50以上，水與生命具有等同的意義。第三，西北干旱與半干旱地區(qū)的河流多為內(nèi)陸季節(jié)型河流。內(nèi)陸河流域的封閉性使其水分循環(huán)呈降水等于蒸發(fā)的方式，即內(nèi)陸流域中的降水量最終消耗于蒸發(fā)蒸騰，徑流在流域發(fā)生而且在流域內(nèi)消耗。因此，在自然狀態(tài)下(無(wú)人類活動(dòng))降水及其產(chǎn)生的內(nèi)陸徑流量均為天然生態(tài)系統(tǒng)利用，形成其獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境。人類活動(dòng)(農(nóng)業(yè)灌溉與城市工業(yè)用水)必然會(huì)影響到原有的生態(tài)用水，而使生態(tài)、環(huán)境的水分條件發(fā)生變化，常常造成負(fù)面影響。近20余年來(lái)，西北部分地區(qū)年降雨量增加，但是，時(shí)空分布卻更加不均，很難被有效利用。同時(shí)伴隨氣溫升高，冰川和高山積雪消退，湖泊濕地萎縮，蒸發(fā)量加大，各地可用水資源基本呈現(xiàn)進(jìn)一步減少趨勢(shì)。據(jù)中國(guó)工程院西北水資源項(xiàng)目組一項(xiàng)調(diào)查顯示，目前西北水資源總量?jī)H占全國(guó)的5.84%，人均水資源占有量只占全國(guó)人均水平的80.5%［1］。顯然，西北內(nèi)陸地區(qū)水資源的開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)用水之間存在著矛盾。在西北的開(kāi)發(fā)中應(yīng)充分考慮水資源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)、環(huán)境相互間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 西北地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用存在的問(wèn)題

3.1 河流、湖泊水資源短缺、萎縮甚至斷流

隨著西北干旱半干旱地區(qū)人口數(shù)量的增加，城市化進(jìn)程的加快，工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)地表水資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度越來(lái)越大，如西北最長(zhǎng)的內(nèi)陸河流域塔里木河曾經(jīng)全長(zhǎng)2200 km，共有大小支流183條匯入，現(xiàn)今已萎縮到1000 km，僅有阿克蘇河、和田河、葉爾羌河3條支流匯入。隨著塔里木河下游近300 km河道斷流，下游流域牧場(chǎng)退化，土地因缺水而撂荒形成荒漠，胡楊林大片死亡，昔日綠色走廊正在迅速消失。庫(kù)魯克庫(kù)姆沙漠和塔克拉瑪干沙漠正在合攏。英蘇村曾是若羌縣的主要牧區(qū)，300多人在此居住，塔里木河斷流后，牧民不得不離鄉(xiāng)背井另尋它地。內(nèi)陸河流下泄水量的減少直接導(dǎo)致流域下游荒漠區(qū)湖泊面積的萎縮或消失。發(fā)源于祁連山，流經(jīng)河西走廊，向北進(jìn)入內(nèi)蒙古阿拉善高原額濟(jì)納地區(qū)的黑河，曾經(jīng)水量充沛，在其尾部形成了面積720 km2的居延海，形成了能與周圍大沙漠抗?fàn)幹刑幱诔俨凰サ拿娣e達(dá)3.00×104km2的額濟(jì)納綠洲。而今居延海已干枯成鹽漠，湖底變成鹽堿戈壁灘，風(fēng)蝕沙化很嚴(yán)重。原有的胡楊林枯死過(guò)半。水去沙來(lái)，我國(guó)北部的一道生態(tài)防線面臨崩潰，塔里木河流域的27個(gè)縣中，有22個(gè)縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，50多萬(wàn)人生活在貧困線以下。黑河流域的甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)為爭(zhēng)水而不和睦。

3.2 缺少調(diào)蓄性工程，不能有效利用當(dāng)?shù)厮Y源

西北地區(qū)大型水庫(kù)僅30座，對(duì)水量的調(diào)節(jié)力度較低，存在工程性缺水，造成農(nóng)業(yè)春旱嚴(yán)重，糧食產(chǎn)量降低，甚至不能自給。如新疆目前仍是以控制能力很低的引水工程為主要供水手段，調(diào)節(jié)性水庫(kù)工程供水能力僅占總供水能力的14.4%，并以平原水庫(kù)為主，山區(qū)控制性水庫(kù)規(guī)模很低，因而造成了抗旱能力低、時(shí)空調(diào)節(jié)能力差的局面。春季灌溉期嚴(yán)重缺水，洪水季節(jié)引洪灌溉，既浪費(fèi)了水量，又加重了土地的次生鹽堿化。又如陜西現(xiàn)有的供水工程中，蓄水工程很少，在缺水嚴(yán)重的關(guān)中地區(qū)較大的河流上，3/4農(nóng)田灌溉由引、提工程供水，供水保證率很低［2］。

3.3 地下水超采，區(qū)域性地下水位下降，導(dǎo)致地面沉降，地下水缺氧，水質(zhì)惡化

河水徑流量的減少迫使人們超采地下水來(lái)彌補(bǔ)地表水的不足，這使得流域地下水位在中下游平原地區(qū)發(fā)生明顯的變化。甘肅武威的石羊河流域地下水超采，反復(fù)提灌、超采、消耗、濃縮，不僅使地下水位下降，而且礦化度上升，全區(qū)每年鹽堿地面積都在擴(kuò)大。

塔里木河上游灌區(qū)，飽灌后排出大量高礦化度水，致中下游水質(zhì)惡化。過(guò)去塔河礦化度低于1 g/L，現(xiàn)在塔河水年均礦化度1.35 g/L，枯水期6 g/L，有的河段10 g/L。用這樣的水澆地，莊稼必死無(wú)疑，更不用談人畜飲用了。

地下水位大幅度下降使原有含水部位被空氣取代后，水與氣均衡失調(diào)。缺少氧氣。內(nèi)陸開(kāi)采深部地下水時(shí)，因上部深礦化水通過(guò)弱透水層越流補(bǔ)給開(kāi)采區(qū)，使地下水水質(zhì)惡化。

3.4 荒漠化加劇，生態(tài)環(huán)境惡化，居民生存受威脅

西北干旱地區(qū)降水量少，而蒸發(fā)量很大，加上人口的增加、工農(nóng)業(yè)、交通、礦業(yè)發(fā)展，在對(duì)內(nèi)陸河流域山地、綠洲、荒漠復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)及流域水資源系統(tǒng)特征缺乏認(rèn)識(shí)的情況下，盲目隨意開(kāi)發(fā)利用水資源，以至于河流、湖泊衰退、萎縮、干涸、斷流。地下水位下降，耕地、草場(chǎng)退化，土地沙化加快。同時(shí)綠洲內(nèi)部耕地鹽堿化問(wèn)題也十分突出，如占我國(guó)土地面積1/6的新疆，1700多萬(wàn)人口只能居住在占全區(qū)面積4%的綠洲上，沙漠、戈壁分割著人們賴以生存和發(fā)展的空間。荒漠化的加重，造成沙塵暴天氣增多，有些地方，剛出土的棉苗被滾滾黃沙掩埋，人們?yōu)槭斋@，常需翻種2～3次。災(zāi)害不僅影響當(dāng)?shù)兀湮：€波及更遠(yuǎn)的地區(qū)。如2000年春，北方地區(qū)風(fēng)沙天氣空前頻繁，3、4月一共出現(xiàn)12次大范圍的揚(yáng)沙和沙塵暴天氣、風(fēng)力可達(dá)10級(jí)以上，波及范圍包括西北、華北、東北西北、黃淮地區(qū)，甚至影響到江淮流域，5月份西北又出現(xiàn)3次區(qū)域或局部沙塵暴天氣［3］。

4 西北地區(qū)水資源科學(xué)利用和管理的基本原則

法律原則是法的靈魂，能夠更加完整地體現(xiàn)法的目的和宗旨，使法律在不斷發(fā)展變化的社會(huì)條件下始終保持動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定。一般說(shuō)來(lái)，建立一個(gè)好的水資源管理法律法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)遵循幾個(gè)基本原則。

1)流域管理原則。即新的水資源管理法在立法時(shí)，要充分考慮流域的自然地理范疇，將流域作為水資源單元區(qū)劃的唯一依據(jù);在管理方法上，要統(tǒng)籌全局，將流域內(nèi)的全部水資源看作一個(gè)不可分割的整體，對(duì)流域內(nèi)的水資源實(shí)施統(tǒng)一調(diào)配。這不僅體現(xiàn)了我國(guó)采用流域水資源管理體制的基本要求，也是當(dāng)前國(guó)際水資源管理政策的核心。

2)宏觀治理原則。即新的水資源管理法應(yīng)主要突出對(duì)水資源的宏觀管理，將調(diào)整的重點(diǎn)放在體制設(shè)置、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、權(quán)限劃分、管理規(guī)劃上。

3)綜合協(xié)調(diào)原則。即新的水資源管理法要建立一種綜合發(fā)展的決策機(jī)制。通過(guò)國(guó)家和地方各級(jí)水資源管理委員會(huì)，將水資源管理的各個(gè)機(jī)構(gòu)(如水利、環(huán)境保護(hù)、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等)統(tǒng)一規(guī)劃，以保證各個(gè)機(jī)構(gòu)間機(jī)制協(xié)調(diào)一致，消除以往“多龍治水”、“政出多門”、“決策相悖”、“管理混亂”的狀況。

4)可持續(xù)發(fā)展原則。即新的水資源管理法要全面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的原則，以保護(hù)水資源生態(tài)系統(tǒng)平衡為基本目標(biāo)，將資源開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的負(fù)面影響控制在流域生態(tài)平衡所要求的限制以內(nèi);為實(shí)現(xiàn)流域水資源在體制上的公平有序，權(quán)限內(nèi)的合理分配，提供可靠的保障;建立一種公眾參與的體制框架，開(kāi)展充分的信息交流，使各級(jí)水資源管理都有使用者、規(guī)劃者和決策者的共同參與。

5 西北水資源科學(xué)利用和管理的立法建議

5.1 依法落實(shí)水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃資金

根據(jù)有關(guān)水利法規(guī)，各地水行政主管部門編制完成了一系列規(guī)劃，在指導(dǎo)水資源管理和工程建設(shè)方面起了重要的作用。但規(guī)劃的資金不落實(shí)、規(guī)劃難以得到有效執(zhí)行的問(wèn)題比較突出。因此，地方配套的水利法規(guī)政策應(yīng)明確規(guī)劃制定的財(cái)政支持力度，對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)執(zhí)行的規(guī)劃，應(yīng)依法落實(shí)資金。

5.2 依法實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理

一些地方仍存在多頭管水的現(xiàn)象，致使水資源的開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、配置、保護(hù)等環(huán)節(jié)相脫離，導(dǎo)致水資源利用效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。根據(jù)國(guó)家頒布的水法規(guī)，地方制定的水法規(guī)政策，應(yīng)明確規(guī)定將有關(guān)水事活動(dòng)的管理職能統(tǒng)一劃歸水行政主管部門，從而真正實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理。

5.3 建立水權(quán)制度和水權(quán)流轉(zhuǎn)制度

水權(quán)也稱水資源產(chǎn)權(quán)，是以所有權(quán)為基礎(chǔ)的一組權(quán)利，包括水資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。同時(shí)要避免水資源浪費(fèi)現(xiàn)象，就必須充分調(diào)動(dòng)水資源利用人的積極性，嚴(yán)格執(zhí)行“誰(shuí)利用、誰(shuí)受益、誰(shuí)保護(hù)”的原則，通過(guò)水資源個(gè)體利用效益的最大化，來(lái)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)水資源利用效益的最大化［4］。

節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場(chǎng)理論為基礎(chǔ)的水資源管理機(jī)制。以總量控制、定額管理、水權(quán)交易為主的節(jié)水運(yùn)行機(jī)制，在水量控制和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，用水戶有了自主節(jié)水的動(dòng)力，初步改變了過(guò)去以行政推動(dòng)為主的被動(dòng)節(jié)水模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和下游生態(tài)與環(huán)境不斷得到修復(fù)的“雙贏”局面。西北地區(qū)的水環(huán)境狀況使水權(quán)制度的建立日顯必要、緊迫。由于水資源所有權(quán)屬國(guó)家，通過(guò)初始水權(quán)分配，國(guó)家及其授權(quán)部門通過(guò)法定程序把水資源使用權(quán)授予各地區(qū)、部門以至單位、個(gè)人。通過(guò)建立水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制、實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易，將水資源配置到效益高的地區(qū)或行業(yè)，提高水資源的效率、效益。水權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益，不能完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，需要政府和水行政主管部門加強(qiáng)宏觀調(diào)控，逐步利用市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)水權(quán)交易和水市場(chǎng)建立，維護(hù)市場(chǎng)秩序。水權(quán)制度的建立和完善，可以為正確處理上游和下游、地表水和地下水、農(nóng)業(yè)用水和城市用水、經(jīng)濟(jì)用水和生態(tài)用水等之間關(guān)系，為運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和以市場(chǎng)方式處理供水與需水、用水短缺與浪費(fèi)、開(kāi)源與節(jié)流、防污等問(wèn)題提供強(qiáng)有力的制度保障［5］。

5.4 依法確定供用水結(jié)構(gòu)

相關(guān)地方配套水法規(guī)政策應(yīng)明確水資源調(diào)度、配置優(yōu)先保證生活用水，生產(chǎn)、生態(tài)用水并重;以提高水的用水效率為核心，節(jié)流與開(kāi)源并重，節(jié)流優(yōu)先。同時(shí)，在制定節(jié)約用水管理辦法時(shí)，明確節(jié)水部門的職責(zé)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向、節(jié)水資金的籌集、使用和監(jiān)督措施，制定節(jié)水的具體獎(jiǎng)懲政策等。

［1］錢正英，沈國(guó)舫，潘家錚.西北地區(qū)水資源配置生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究(綜合卷)，中國(guó)工程院重大咨詢報(bào)告［M］.北京:科學(xué)出版社，2004.

［2］白宏潔，曹京京.西北地區(qū)水資源現(xiàn)狀及可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用探討［J］.山西水利科技，2010(2):58 －60.

［3］夏 軍.西北地區(qū)水資源承載力綜合研究.中國(guó)科學(xué)院知識(shí)創(chuàng)新工程重大項(xiàng)目“西部生態(tài)環(huán)境演變規(guī)律與水土資源可持續(xù)利用研究”(KZCX1－10－03課題)研究報(bào)告［R］.珠海:2004.

［4］楊全明.西北地區(qū)水資源問(wèn)題及其對(duì)策［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2009(12):292－294.

［5］朱丹果，上官智鋒.西北地區(qū)水資源可持續(xù)發(fā)展的障礙及解決策略［J］.環(huán)境科學(xué)與管理，2007，32(6):51 －53.

Research on water resources utilization and protection in Northwest China

Chen Min1，2，Huang Zheng3，Chen Weijie1，2

(1.Xi’an University of Technology，Xi’an 710054，China;2.Renmin University of China，Beijing 100872，China;3.Northwest University of Political Science and Law，Xi’an 710063，China)

On the basis of the condition and characteristics of water resources in Northwest China，the paper analyzes the existing problems in water resource development and utilization.Meanwhile，some fundamental principles of scientific utilization and management of water resources in Northwest China are also discussed in this paper.Ultimately，the author ends this thesis by proposing some legislative proposals on scientific utilization and management of water resources in Northwest China.

water resource;Northwest China;legislative proposal

TV213

A

1009－1742(2011)01－0098－04

2010－11－10

陳 敏(1977—)，女，陜西西安市人，西安理工大學(xué)人文學(xué)院法律系教師，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法的研究工作;E－mail:marcy666@163.com