改善城市建設的投融資模式初探

金理佐 溫州市城市建設投資集團有限公司 325800

改善城市建設的投融資模式初探

金理佐 溫州市城市建設投資集團有限公司 325800

隨著我國的經濟改革和城市化的發展深入,傳統的城市建設投融資體制已發生了巨大變化，原有的融資管理模式已難以適應城市快速發展的需要。城市發展急需城市建設投資公司作為投融資平臺和載體。通過對本人所在集團公司的實際案例分析，闡述了城市建設投融資模式的演進，指出必須創新城市建設投融資機制，才能更好地推進城市建設事業的快速發展。

財政性投資；城市建設；投融資模式

Finance investment; Urban construction; Investing and financing mode

引言

在傳統計劃經濟體制下，重點工程投融資資金來源于財政收入，政府既是投資主體，又是融資機制中融資和被融資的對象，20世紀90年代以后，隨著經濟體制改革的不斷深化，我國基礎設施建設的投融資體制改革也逐步展開。1997年，國務院下發了《關于投資體制近期改革方案》，各地區和大小城市均紛紛組建了城市建設投資公司，并按照企業法人的形式，通過市場運作機制，行使國有資本投、融資主體職能，負責組織城市建設和國有資本運營。2004年7月22日頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》，為投資領域內劃分政府、市場職能明確了改革方向，鼓勵市場投資。資金短缺一直是制約地方城市建設的瓶頸。按照傳統的做法，城建資金的籌措、使用和管理都由財政統包統攬，但政府投入城市建設的財政性資金不僅十分有限，而且運作機制束于體制制約，建設資金相對于城市建設所需巨資來說只是杯水車薪，因此，各地政府成立城投公司進行投融資,籌措城建資金,城市建設投資公司的專業化運作提高了財政性投資重點工程的融資能力和資金的使用效率，實現了政企分開，解決了基礎設施建設事權和財權不統一的狀況，在一定程度上起到了將政府從投融資具體行為中剝離出來的作用，也為政府從投融資活動的具體操作者向管理者的過渡提供了途徑。

結合重點工程建設要求、項目劃分情況以及實踐操作情況，城市建設投資公司的運作一般有如下模式：

（1）、政府財政部門將現金、存量資產和增量投資注入城市建設投資公司，委托其對現金進行投資管理并經營基礎設施資產。

（2）、政府決定具體投資項目以后，城市建設投資公司提出具體項目方案，由政府決定最終采用方案。

（3）、項目建設中產生的項目收益上繳到政府財政部門，而城市建設投資公司則再通過政府財政部門的投資來償還融資的資本成本并進行增量投資。

一、 目前城市建設投資公司投融資模式存在的不足

盡管以城市建設投資公司為主體的投融資模式與傳統投融資模式相比，有著顯著的優越性，但它仍然存在著弊端：

1、城市建設投資公司缺乏投融資主體地位

目前的城市建設投資公司多為國有獨資公司形式，政府是實際的投融資主體，同時又是投融資市場的管理者，而任何一個重點工程項目的建設又同時有多個政府部門參與決策與管理，因此，城市建設投資公司并沒有真正意義上的風險與收益一體的投融資主體。

2、融資渠道相對單一

從現有情況來看，雖然新的融資模式不斷推出，國內的基礎設施建設項目的資金來源依然主要集中在財政撥款、國債基金和以政府財力為擔保的銀行借款，市場化融資的應用和發展還不普遍，企業自籌或外來資金直接投入城市基礎設施建設的比重相對較少，還沒有真正實現投融資主體多元化。

3、現行城市建設管理模式難以實現城建資產的保值增值

長期以來，城市供水、道路、排水、燃氣、供熱、公共交通等由不同的政府部門進行建設和管理，具有很強的壟斷性，造成城市基礎設施建設投入高成本、質量管理低水平、經營管理低效益的局面。同時，城市基礎設施建設投融資主體的責、權、利不統一、相互脫節造成城建資金使用效率低下，無法實現對經營性項目和公益性項目的資源的高效配置和調度。

二、以城投公司為主體的城市建設投融資模式的改進

通過以上的分析可以看出，現有模式在投融資主體多元化和投融資行為市場化尚存在很多困難，在這里，根據我們集團公司最近幾個項目的實踐，介紹一些經驗做法。

1、強化城投公司的融資平臺

城市建設的特性決定了這始終是一項由政府主導的行為，隨著基本設施領域的不斷投入，僅僅依賴于財政投入的模式已不能滿足城市建設的步伐。同時，政府職能定位和主體身份又約束著在融資渠道、融資范圍、融資方式上選擇。因此，通過企業化的資產管理方式來經營城市資產，明確投資主體身份，理順產權，明晰責權利，盤活沉淀資產，成為許多城市政府的選擇。

城市建設不再是政府統包統攬，而是由政府領導下的專業公司以企業舉債的形式，通過向金融機構融資和吸引社會資金等多種辦法，對城市資產進行集聚、重組和營運，有效解決了城市建設資金問題。使城建投資從主要依賴財政轉向依靠財政引導、社會投資及其他融資形式相結合的多元投融資體系，以資產重組為手段，做大做強城建投融資主體，構建政府主導、政企分開、社會參與、市場化運作的新型城市建設投融資體制，從而實現城市自然資源的資產化、存量資產的資本化、行政資源的一體化。積極推進城建投資公司的改革，建立起定位準確、功能完善的城市建設投融資主體，制定切實可行的投融資具體政策和措施，明確其城市建設投融資主渠道地位，規范投融資行為，創新投融資方式，實現城市資源、資產的有效整合。

2、拓展多種融資渠道

目前，城投公司潛在的融資渠道包括信托平臺融資、銀行貸款、發行企業債券、短期融資券及資本市場融資。隨著各地城投融資項目的增多，通過信托提供融資的方式也漸漸成熟，城投公司盈利性項目、政府信用項下的非盈利性項目、公益性項目等等市政建設項目統統可以通過BT、BOT、資本金注入、貸款等多種模式在信托的融資平臺上得以完成。信托平臺融資的優勢相對銀行貸款的融資渠道來說，信托公司不受到貸款規模的限制、信托資金的運用可以不指明方向、能夠跨行業、跨領域投資；相對發行企業債券、短期融資券及資本市場等融資渠道來說，信托平臺融資規模沒有上限，條件要求簡單。信托資金屬于表外業務，資金來源為銀行的客戶理財資金，不納入銀行的貸款規模，可作為項目資本金注入，同時信托資金在政府信用擔保下可以完成。因此，在城投公司成立初期，融資渠道以信托平臺融資和銀行貸款為主。

作為溫州最大規模的融資平臺之一，我們公司進行了獨具特色的融資創新，把融資的思路拓寬到證券市場，采取發行長期企業債券、基礎設施建設投資入股等市場化運作方式，進一步暢通了融資渠道，充分盤活存量資產，努力實現投資平衡。

濱江商務區開發面積達1300萬m2，投資建設資金估算為2000億元人民幣。根據市委市政府對濱江商務區“三年整體推進，五年初具規模，十年基本建成”的要求。為此，必須采用多渠道、多形式相結合的融資方案進行融資，我們公司緊密結合濱江商務區建設的工作實際，把全方位拓寬融資渠道、更快更好地籌措城建資金，作為工作的重中之重。 城投公司的優勢在于其政府投資機構的職能定位、政府的政策扶持和企業的經營運作能力，而政府信用如何轉化為現實資金，這就需要通過強化企業經營運作來實現。城投公司首先從推進與國內金融機構合作入手，全面加強了與國家開發銀行的戰略合作。在積極發展與政策性金融機構合作的同時，城投公司的融資眼光還投向了活躍在資本市場的各大商業銀行。城投公司應與工行、建行、農行、交行、浦發銀行等商業銀行開展了戰略合作。使各商業銀行對城投公司發展充滿信心，對城投公司各主要項目進行信用授權。利用上市公司融資是城投公司多渠道、多方式融資戰略的一個重要組成部分。通過資本市場籌措建設資金，促進濱江商務區建設，為下一步通過資本市場直接融資創造了有利條件。

3、推進城市基礎設施及社會事業產業化經營，增強城投公司自我發展能力

按照“投資多元化、經營產業化、管理一體化、服務社會化”的要求，凡是能夠走向市場化經營的城市基礎設施及社會事業，均以城投公司為載體進行資金融通、項目建設、資本經營、運營管理、綜合開發等一系列市場化運作。推進存量資產整合和權益性融資，促進存量資產合理流動、重組和優化配置，盤活存量資產，在項目運營中所得收益可投入城市再建設；城市基礎設施和相關社會事業的產業化、市場化運作就是要以經營的思想規劃城市，以經營的手段建設城市，以經營的方式管理城市。

為了加快濱江商務區一系列重大項目的建設步伐，我們公司積極推進融資創新，探索重大項目投資平衡新模式。爭取市委、市政府的大力支持，采取土地收益與重大項目打包的辦法，增強融資能力，擴大融資規模。通過土地和項目的整體打包，土地增值收益為項目建設提供資金保障，實現土地開發和市政基礎設施建設的良性互動。同時，還可通過信托、股權轉讓、多方參股、BOT、BT、個人委托貸款、冠名權、廣告發布權轉讓、特許經營權轉讓等多元化融資體系籌措資金。其一方面可提高城市管理和經營的專業化水準，盤活存量資產，提升資源利用效率，提高城投公司平臺“造血”功能，實現城市資源資產的保值增值；另一方面可以促進政府職能的轉變，用競爭的、市場經營的機制來改革現行的城市基礎設施及公用事業的管理體制，提高行政效率和監管水平，緩解政府財政壓力，減輕地方政府負擔，改進公共服務質量。

三、結論

在推進重大項目建設和深化投融資體制改革方面，我們集團公司積累了一定的經驗，通過幾年的經營運作，公司逐步形成了財政注入資金支撐公益項目、土地開發利用平衡重大項目、企業自主投資發展經營項目的三條資金循環主線，實施了銀行貸款、上市公司融資、發行企業債券，利用外資和社會資本、盤活存量資產、基礎設施投資入股、資產證券化等多渠道融資的戰略。這些融資創新活動在一定程度上突破了建設資金短缺的瓶頸制約，隨著市場機制的不斷完善和經濟形勢的轉變，還需要努力創新城市投融資機制，搭建和強化城市建設投融資平臺，促進城市建設的發展。

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With the deepening of the economic reformation and urbanization in our couthnetry conventional investing and financing system for urban construction have greatly changed. The origin investing and financing mode can not catch up with the need of quickly developing urbanization. Urban development starves for investment company of urban construction as a financing flatform and carrier. This paper analyze the evolution of the investing and financing system for urban construction based on our experiences, and point out that we should innovate the investing and financing system for urban construction to accelerate the urban construction and development.

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.09.193

浙江省高校青年教師資助項目

金理佐(1967一)，男，浙江溫州，碩士，研究方向：金融投資、區域經濟。