淺析非工程措施在污泥處理項(xiàng)目中的應(yīng)用

張 玥，井 鵬，宋乾武，黃海明，王之暉

(1.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012；2.中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，北京 100037)

淺析非工程措施在污泥處理項(xiàng)目中的應(yīng)用

張 玥1，井 鵬2，宋乾武1，黃海明1，王之暉1

(1.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012；2.中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，北京 100037)

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段污泥處理過(guò)程中管理機(jī)制不足的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)城市污水處理廠污泥管理現(xiàn)狀的分析，揭示了污泥處理處置過(guò)程中暴露出的管理方式弊病；以廣東省東莞市污水處理廠污泥管理實(shí)踐為例，提出污泥處理項(xiàng)目投融資機(jī)制和污泥處理成本分擔(dān)支付機(jī)制，可有效實(shí)現(xiàn)城市污水處理廠污泥集中處理處置過(guò)程的環(huán)境效益最大化。

污泥處理;非工程措施;環(huán)境管理;政策機(jī)制;東莞市

近幾十年來(lái)，隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化的高速發(fā)展，我國(guó)城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施也得到了長(zhǎng)足發(fā)展，各種污水基本得到了有效處理。但在城市污水處理能力快速發(fā)展的過(guò)程中，一個(gè)不容忽視而又必須面對(duì)的問(wèn)題是污水在被處理的過(guò)程中產(chǎn)生的大量中間產(chǎn)物—污泥，并沒(méi)有得到妥善的處理處置。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)污水日排放量達(dá)13.4×105萬(wàn)噸，經(jīng)過(guò)處理后有0.5%～1.0%轉(zhuǎn)化為固態(tài)物質(zhì)并凝聚下沉形成污泥。污泥的成分復(fù)雜，除含有大量的水分外，還含有一些難降解的有機(jī)物、重金屬、鹽類(lèi)、病原微生物和寄生蟲(chóng)等。若污泥未經(jīng)有效處理而直接排放至環(huán)境，將會(huì)造成嚴(yán)重的二次污染。

目前污泥處理的工程方法較多，也比較成熟，如衛(wèi)生填埋、污泥高溫好氧堆肥、污泥焚燒、污泥炭化等等。工程方法通常僅能解決技術(shù)上的問(wèn)題，為污泥處理處置項(xiàng)目的開(kāi)展提供技術(shù)可行性，但一個(gè)污泥處置項(xiàng)目的開(kāi)展和建設(shè)不僅需要技術(shù)上的支持，同時(shí)也需要良好的政策引導(dǎo)和體制監(jiān)管。然而目前我國(guó)在污泥處理處置政策法規(guī)體系等非工程措施方面的研究和應(yīng)用還較為薄弱。基于污泥非工程措施的重要性，本文在對(duì)我國(guó)污泥處理處置存在的非工程問(wèn)題進(jìn)行了深入的分析，在對(duì)具體的非工程措施進(jìn)行了詳細(xì)介紹的基礎(chǔ)上，最后以廣東省東莞市為例，對(duì)非工程措施在污泥處理和處置項(xiàng)目上的具體應(yīng)用做了詳細(xì)介紹，以為類(lèi)似的污泥處理處置項(xiàng)目的開(kāi)展提供參考和借鑒。

1 我國(guó)污泥處理處置存在的非工程問(wèn)題

1.1 污泥處置管理政策落后

污泥處置管理政策對(duì)污泥處理處置項(xiàng)目的有效實(shí)施和開(kāi)展具有重要的引導(dǎo)和管理作用。由于歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面開(kāi)展研究工作較早，現(xiàn)已形成完善的污泥處理處置法規(guī)政策，如美國(guó)環(huán)保局發(fā)布的“污水污泥利用和處置標(biāo)準(zhǔn)、最終規(guī)則、聯(lián)邦規(guī)范（CFR）”、歐盟的污泥管理法規(guī)體系等等，同時(shí)也配套了一體化政策來(lái)支撐。我國(guó)對(duì)污泥問(wèn)題的關(guān)注較晚，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，在污泥處理處置政策方面總體上比較落后，目前尚未形成支撐該行業(yè)的強(qiáng)有力的法規(guī)和政策。現(xiàn)階段我國(guó)制定的政策主要偏重于對(duì)污泥處理處置的工程治理，而不太注重對(duì)全過(guò)程的管理，如在污水中含有的有害物質(zhì)形成污泥后，對(duì)其最終處置過(guò)程中的管理和利用方面，目前尚未存在完善的政策法規(guī)體系。

1.2 缺乏有效的監(jiān)管和責(zé)任體系

現(xiàn)階段，上游工礦企業(yè)絕大多數(shù)并未施行清潔生產(chǎn)，未從源頭削減和控制污染物的排放。而在廢水進(jìn)入污水處理廠后，通過(guò)工程處理并不能完全將污染物消除，相當(dāng)部分的污染物可能隨著物質(zhì)的遷移和轉(zhuǎn)化，進(jìn)入最終形成的污泥中，并可能使得某些指標(biāo)不達(dá)標(biāo)。因此，提高污泥的處理處置效果，對(duì)排放源頭管理和控制就顯得尤為重要。如在美國(guó)，由于環(huán)保部門(mén)的推動(dòng)，城市污水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者參與到上游污水排放企業(yè)的管理，與可能排放有毒有害物質(zhì)和重金屬污染物的排水企業(yè)實(shí)行責(zé)任聯(lián)合體，從而形成有效的監(jiān)控體系，為污泥最終安全處置提供了基礎(chǔ)條件。但我國(guó)目前的相關(guān)管理體系尚不完善，缺乏對(duì)污染排放企業(yè)的污染物排放行為的有效監(jiān)管和責(zé)任追查機(jī)制。

1.3 污泥處理處置費(fèi)用不足

污泥處理處置市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)，首先需要政策的扶持和資金的投入，但由于污泥處置設(shè)施費(fèi)用高昂及我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制不成熟，僅依靠民間資本投資，建立完善的污泥處理處置體系將需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。因此，現(xiàn)階段對(duì)污泥的處理處置，還需政府提供政策和資金扶持，并根據(jù)現(xiàn)有體制逐步將運(yùn)營(yíng)主體從政府相關(guān)部門(mén)過(guò)渡到民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人，逐步培養(yǎng)和形成一個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，最終達(dá)到降低污泥處理處置成本、有利環(huán)境保護(hù)的目的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，污水處理費(fèi)應(yīng)包括污泥處理處置費(fèi)，但是從我國(guó)的實(shí)際情況看，由于剛剛推行征收污水處理費(fèi)，現(xiàn)行收取的污水處理費(fèi)普遍較低，尚且無(wú)法保證污水處理廠的正常運(yùn)行，若在污水處理費(fèi)中再加收污泥處理處置費(fèi)，將會(huì)在很大程度上加重社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，在收取相關(guān)處理費(fèi)用的同時(shí)，如何保證已有處理設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，如何充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)有社會(huì)資源，不足部分通過(guò)何種渠道加以解決，就成了污泥處理和處置亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2 污泥處理處置的非工程措施

非工程措施是指通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段以及直接運(yùn)用工程以外的其他手段減少環(huán)境污染的措施。例如頒布和宣傳關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律條文；建立為污染治理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理提供保障的法規(guī)、政策體系；建設(shè)現(xiàn)代化的監(jiān)控系統(tǒng)（做到實(shí)時(shí)監(jiān)控和及時(shí)有效地處理突發(fā)性污染事件）等等，相對(duì)工程處理措施來(lái)說(shuō)，非工程措施是一種軟性措施。

2.1 污泥處理監(jiān)管措施

由于污泥處理項(xiàng)目綜合性強(qiáng)，通常需要以環(huán)保部門(mén)為主導(dǎo)，并通過(guò)與城建、規(guī)劃、財(cái)政等多個(gè)部門(mén)的相互協(xié)調(diào)及污水處理廠、污泥處理廠分工協(xié)作來(lái)完成，同時(shí)建立污泥處理處置的聯(lián)動(dòng)管理協(xié)調(diào)機(jī)制。該機(jī)制可以根據(jù)各部門(mén)權(quán)限，充分發(fā)揮部門(mén)職能，共享各部門(mén)相關(guān)信息和資源，促進(jìn)污泥處理項(xiàng)目順利實(shí)施。

高效監(jiān)管是有效解決污泥處理問(wèn)題的關(guān)鍵，政府有關(guān)部門(mén)需要高度重視污泥處理項(xiàng)目管理的重要性。在加強(qiáng)污泥處理項(xiàng)目管理、監(jiān)控的同時(shí)，還要加強(qiáng)社會(huì)宣傳，提高公眾認(rèn)知；公開(kāi)污泥處理項(xiàng)目進(jìn)展情況，將輿論監(jiān)督作為政府監(jiān)管的輔助手段；借助各部門(mén)定期開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，對(duì)暴露出的亂排亂倒污泥的污水處理廠進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

為了避免二次污染，環(huán)保部門(mén)還應(yīng)對(duì)污水處理廠和垃圾填埋廠加強(qiáng)監(jiān)管，督促污水處理廠達(dá)標(biāo)排放，并摸清污水處理廠污泥的處理處置情況及其最終轉(zhuǎn)移去向。如果污水處理廠建成后未經(jīng)處理直排污泥、超標(biāo)排污和污泥直排，必須進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

2.2 建立管理協(xié)調(diào)制度

政府在污泥產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，主要體現(xiàn)在服務(wù)與監(jiān)督方面，其中包括承諾、保障和協(xié)調(diào)三個(gè)方面。1）政府承諾在涉及與污泥處理特許項(xiàng)目有關(guān)的土地使用、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施方面提供便利、防止不必要的重復(fù)性競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目建設(shè)及給予必要的補(bǔ)貼，但不承諾商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、固定投資回報(bào)率及法律、法規(guī)禁止的其他事項(xiàng)；2）政府提供資金、建設(shè)用地、電價(jià)、稅收等方面的保障；3）協(xié)調(diào)污水處理廠、污泥收集運(yùn)輸及相關(guān)主管部門(mén)的關(guān)系，加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，對(duì)不同的污水處理廠有針對(duì)性地提出指導(dǎo)意見(jiàn)，為項(xiàng)目的建設(shè)與穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)提供一個(gè)良好的環(huán)境。

污泥的規(guī)范處理處置是實(shí)現(xiàn)污水最終處理目標(biāo)的保證措施。污水處理工程、污泥處置工程必須遵循“三同時(shí)”原則，充分發(fā)揮污水治理工程整體功能。應(yīng)做到凡缺少可靠的污泥處理處置方案的污水處理廠和企業(yè)污水處理設(shè)施項(xiàng)目，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)不能通過(guò)；僅有方案設(shè)計(jì)而沒(méi)有同步建設(shè)、投運(yùn)的污泥處理處置設(shè)施，其污水治理工程也不能通過(guò)竣工驗(yàn)收。

3 非工程措施在污泥處理處置中的應(yīng)用

3.1 投融資機(jī)制創(chuàng)新

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)市政公用工程的建設(shè)一直采取的是政府出資、政府建設(shè)、政府運(yùn)營(yíng)的模式。但由于各級(jí)政府的財(cái)力有限，致使許多污泥處理工程建設(shè)進(jìn)度緩慢，成為“半拉子工程”，環(huán)保投資的效益難以實(shí)現(xiàn)，污泥不能得到有效收運(yùn)及處理處置，環(huán)境污染難以得到有效控制。要改變這種狀況，必須引入市場(chǎng)機(jī)制，拓展投融資渠道，實(shí)現(xiàn)污泥處理投資多元化。目前，項(xiàng)目投融資多元化機(jī)制在東莞市污泥處理工程中逐步得到采用，并取得了良好的效果。

近年來(lái)，為全面深化水環(huán)境治理工作，東莞市先后投入40億元資金建設(shè)污水處理廠。東莞市按照“污染者付費(fèi)，治污者受益”的原則，對(duì)城市污水處理廠污泥的處理處置工程建設(shè)的投融資機(jī)制及成本支付機(jī)制進(jìn)行了大膽創(chuàng)新。

首先，東莞市政府通過(guò)政府招標(biāo)方式向社會(huì)公開(kāi)競(jìng)選污泥處理工程投資商，按照中標(biāo)投資商提供的工藝技術(shù)方案核定污泥處理價(jià)格。東莞市現(xiàn)階段核定的污泥綜合處理費(fèi)最高限價(jià)為280元/噸，其中包括運(yùn)輸費(fèi)用60元/噸和污泥處置費(fèi)220元/噸。由污水處理廠運(yùn)營(yíng)商支付100元作為BOT投資商的污泥綜合處理費(fèi)，另外180元?jiǎng)t從生活污水處理費(fèi)中收取。

其次，東莞市政府規(guī)定污泥處理廠建設(shè)用地由政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，征地費(fèi)由投資商負(fù)責(zé)支付；污泥處理廠供水供電、道路建設(shè)等由政府負(fù)責(zé)配套；污泥收集運(yùn)輸由投資商負(fù)責(zé)，運(yùn)輸專(zhuān)用車(chē)由投資商負(fù)責(zé)購(gòu)置；污泥處理廠服務(wù)年限為20年。

通過(guò)對(duì)上述機(jī)制的創(chuàng)新，目前東莞市建設(shè)的對(duì)分布在全市2400km2范圍內(nèi)30多個(gè)鎮(zhèn)的36家污水處理廠產(chǎn)生污泥進(jìn)行處理的污泥集中處理廠，全部依靠民間投資，并通過(guò)BOT模式建設(shè)。采用這種投資機(jī)制帶來(lái)的益處顯而易見(jiàn)。首先，緩解了政府直接投資污泥處置基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的資金壓力，有效吸納了社會(huì)資本投入公用工程設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化了社會(huì)資源配置；其次，采用該機(jī)制后，促使污泥處置設(shè)施的運(yùn)營(yíng)商和負(fù)責(zé)污水處理廠經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目公司之間形成了互相約束、互相監(jiān)督的良性互動(dòng)。污水處理廠為減少支付的污泥處置費(fèi)，積極對(duì)廠內(nèi)的污泥脫水設(shè)備進(jìn)行升級(jí)改造，盡可能減少污泥產(chǎn)出量。污泥處理廠投資商為了獲取更好的經(jīng)濟(jì)效益，會(huì)盡最大努力多收取污泥，對(duì)污泥的收集運(yùn)輸盡量做到?jīng)]有遺漏，客觀上減少了污水處理廠污泥對(duì)環(huán)境的二次污染。此外，污泥處理成本支付機(jī)制還鼓勵(lì)了污水處理廠污泥脫水技術(shù)的革新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，確保污泥少產(chǎn)出、多處理，有效地防止了對(duì)環(huán)境的污染。

3.2 污泥處理成本分擔(dān)支付機(jī)制創(chuàng)新

建立合理的成本形成機(jī)制是實(shí)現(xiàn)污泥處理市場(chǎng)化的根本標(biāo)志，因此，應(yīng)該按照補(bǔ)償合理成本和微利原則確定污泥處理收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，并按照“成本 + 合理企業(yè)利潤(rùn)+ 國(guó)家稅收”的定價(jià)原則，逐步將污泥處理收費(fèi)調(diào)整到合理水平。制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要確保投資者和經(jīng)營(yíng)者的合理利潤(rùn)，并且不應(yīng)超過(guò)公眾的承受能力。在污泥處理成本確定方面，東莞市同樣遵循合理的定價(jià)原則并依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行了創(chuàng)新。

為減少東莞市污泥的產(chǎn)生量，防止污水處理廠將產(chǎn)生的污泥外運(yùn)隨意拋棄，東莞市的污泥管理制定了處理成本分擔(dān)支付機(jī)制，并以此為杠桿推動(dòng)污泥收運(yùn)、處理處置工作。制度中明確規(guī)定污水處理廠每產(chǎn)生1噸污泥，污水處理廠運(yùn)營(yíng)商必須支付100元污泥處理費(fèi)。按日處理10萬(wàn)噸的污水處理廠計(jì)算，每天至少可產(chǎn)生50噸濕泥餅，那么運(yùn)營(yíng)商每天需支付5000元污泥收運(yùn)費(fèi)，則每年需支付165萬(wàn)元的污泥收運(yùn)費(fèi)。因此，基于降低成本的原則，污水處理廠運(yùn)營(yíng)商將會(huì)盡可能地通過(guò)各種途徑來(lái)減少污泥排放量，如嚴(yán)格控制污水處理工藝過(guò)程、加強(qiáng)對(duì)污泥脫水過(guò)程的管理、進(jìn)行污泥深度脫水提高污泥含固量等等，以此有效推動(dòng)污泥的減量化。此外，為進(jìn)一步減少污泥產(chǎn)量，部分廠家選擇了更為先進(jìn)的壓濾機(jī)，這間接推動(dòng)了污泥減量化技術(shù)的進(jìn)步。

東莞市利用征收污水處理廠運(yùn)營(yíng)商100元/噸污泥處理費(fèi)作為杠桿，在污水處理廠與污泥處理廠投資商之間建立了一種相互制約、相互監(jiān)督的類(lèi)似“蹺蹺板”的制衡機(jī)制，有效促進(jìn)了污泥生產(chǎn)的減量化、污泥收集的最大化、經(jīng)濟(jì)效益的最優(yōu)化、環(huán)境效益的有效化。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家節(jié)能減排政策的逐步推進(jìn)，目前我國(guó)的污泥處理處置政策已與之不相適應(yīng)，這將直接影響到污泥處理的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用等問(wèn)題的有效解決。污泥處理處置是一種公共服務(wù)，該產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展不僅需要工程技術(shù)的突破，同時(shí)還需要政府部門(mén)采取各種科學(xué)、有效的非工程措施，加以引導(dǎo)和管理。

基于以上分析和案例介紹，建議優(yōu)先制定以下措施：

（1）以污泥處理處置價(jià)格體系為核心的處理成本保障體系；

（2）以財(cái)政補(bǔ)貼、減免稅和服務(wù)采購(gòu)機(jī)制為核心的財(cái)政優(yōu)惠措施；

（3）以建立多元化融資渠道為核心的投資運(yùn)營(yíng)措施；

（4）以市場(chǎng)化準(zhǔn)入機(jī)制、全過(guò)程管理制度為核心的行業(yè)監(jiān)管措施。

同時(shí)，在污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策制定時(shí)，應(yīng)充分考慮到各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和自然條件，做到統(tǒng)籌兼顧、合理指導(dǎo)。

姜珊珊，王佳琪.我國(guó)污泥處理的現(xiàn)狀及相關(guān)技術(shù)比較[J].科學(xué)之友，2011，3：35-39.

Application of Nun-engineering Measures in Sludge Treatment Project

ZHANG Yue1, JING Peng2, SONG Qian-wu1, HUANG Hai-ming1, WANG Zhi-hui1
(1. Chinese Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012;2. China Association of Environmental Protection Industry, Beijing 100037, China)

Aimed at the insufficient problems of management mechanism in the sludge management process at the present time in China and in accordance with the analysis of the sludge management status in urban sewage treatment plant, the paper opens out the disadvantage of the management manner discovered in the sludge management and disposal process.By taking the sludge managing practice in Dong Guan Sewage Treatment Plant of Guangdong Province as an example, the paper brings forward the investment and financing mechanism for the sludge treatment project and share of cost and payment mechanism of sludge treatment which could realize the most environmental benefits in the sludge concentrated management and disposal process of urban sewage treatment plant.

sludge treatment; nun-engineering measures; environmental management; policy mechanism; Dong Guan city

X703

A

1006-5377（2011）11-0029-04