工業治污運營的新模式—系統化合同減排模式

李 璐

（上海濟邦投資咨詢有限公司，上海 200030）

工業治污運營的新模式—系統化合同減排模式

李 璐

（上海濟邦投資咨詢有限公司，上海 200030）

分析了目前國內工業廢水治理的現狀及傳統工業治污模式的弊端，對工業治污專業運營的新方式—系統化合同減排模式進行了探討，指出該系統化合同減排模式是工業治污切實可行的途徑，積極推行之，必將有力促進政府、金融機構、排污企業和治污企業形成合力，各施其職、各負其責，可進一步推進工業治污的技術創新，降低治污成本，使工業污染治理取得事半功倍的效果。

工業治污;專業運營;系統化合同減排;模式

1 工業治污現狀

根據2008年全國環境統計公報，我國工業廢水排放量占全國廢水排放總量的42.3%，我國工業污染治理投資從2001年的174億元增長到2008年的542億元，年均增長率為17.6%，然而工業污染治理的效果卻很差。以工業廢水為例，2001—2008年工業廢水治理投資年均增長率為15.2%，而同期工業廢水達標排放率的年均增長率僅為0.9%。顯然，目前我國的工業治污陷入了大量投入而收效甚微的困境。經過深入調研和探索分析，筆者認為，推行新的工業治污專業運營方式——系統化合同減排模式，是走出這一困境的有效途徑。

1.1 傳統工業治污模式的弊端

（1）工業治污難到位，治污收效甚微

傳統工業治污模式在“誰污染、誰治理”的政策框架下，要求污染類企業自行解決治理問題。實際上，工業企業污染治理是一項技術性很強的系統工程。一些企業，特別是中小企業并不具備這種技術能力，而且缺乏有效的監管方式，致使有的企業污染治理設施建成后，往往不能有效運行；有的企業污染治理設施形同虛設。一些企業為追求利潤最大化，降低經營成本，超標排放和偷排放，不但環境污染越來越嚴重，也給行政執法監管部門的查處增加了難度，使環保執法成本增加，效率低下，導致工業治污收效甚微。

（2）治污市場利益主體單一，缺乏有效監督

在以往工業治污項目中，通常只包括地方政府和排污企業，且兩者之間是管理和被管理的關系。作為被管理者，排污企業一方面面臨政府施加的減少排污和治理污染的壓力；另一方面，在激烈的市場競爭環境下，排污企業會有偷排或超標排放以降低經營成本的動機。排污企業會權衡偷排或超標排放帶來的收益和面臨的風險，在治污的投入大于偷排或超標排放的處罰成本時，企業往往會采取偷排或超標排放。

作為環保監督的直接管理者，地方政府一方面面臨著中央政府要求治理污染的壓力，另一方面，也有推動本地GDP及就業增長的壓力，如果對偷排、超排企業都采取關停整頓的斷然措施，則會對地方的GDP和就業帶來損失，當地政府也難以承受。因此，一些地方政府對排污治污往往疏于監督管理。

（3）中小企業缺少資金，無力治污

中小型企業一般經營規模較小，經濟實力較差，而治污需要在初期大量投資建設和購買專業設備，這對于中小企業而言，是一筆很大的資金投入而難以承受。面對資金瓶頸，該類企業往往采取各種隱蔽方式偷排，導致污染越來越嚴重。

（4）治污運營成本較高，企業缺乏治污動力

一些已經投資安裝了治污設備的排污企業，往往也面臨著治污運營成本過高的難題。由于該類企業不是專業的污染治理運營商，其專業技術、運營管理及規模效應與專業運營商有很大的差距，從而導致治污運營成本偏高。為了降低成本，大量排污企業的治污設備形同虛設，即使偶爾運行也是為了應付政府的檢查，其余大多時間仍是直接排放。這一方面造成了大量治污設備閑置浪費，另一方面治理污染的所需資金缺口越來越大。

1.2 工業治污專業運營的啟示

國外工業企業的污染治理一般都采用專業化的運營模式，即污染類企業通過付費，將本企業產生的污染物交由專業化環保公司治理。該模式有助于針對行業污染治理進行標準化和符合實施標桿管理的趨勢。

近年來，我國工業污染治理專業化運營已經邁出了堅實的步伐，據浙江省環保局的不完全統計，企業污染治理設施專業化運營后的達標排放率可達70%～80%，有的甚至可達到90%以上，與污染企業自行運營相比，達標率提高了30%～50%，運營成本節約了10%～20%。但這一可喜的成果與其潛在的市場和“十二五”規劃要求的污染治理目標相比，筆者覺得我國工業污染治理還任重道遠，工業污染治理專業化運營才起步，發展空間還很大。

2 系統化合同減排模式

為了切實改善工業企業污染治理狀況，提高治理成效，筆者建議推行引入多利益主體的系統化合同減排模式，即通過成立行業協調平臺，篩選實力雄厚的專業治污運營商、政府通過財政提供常規專項資金獎勵合同減排項目、金融機構給予整體授信的信貸支持、政府設立引導基金，引導資金流向專業治污項目、專業治污運營商基于與排污企業自由訂立的減排合同，向排污企業提供減排及/或治污的整體污染治理服務，排污企業按照約定的價格和實際處理量支付污染物處理費。具體運作機制如下：

（1）治污企業的篩選

協調平臺篩選資信良好、實力雄厚的專業治污運營商，成立治污企業聯盟；通過協調平臺制訂治污行業標準，抽調專家不定期對聯盟內企業的運營項目實施抽檢，調整企業評級，不同企業評級在項目審批、資金支持及專項獎勵補助獲批等方面享受的待遇會有所不同。

（2）項目的篩選

聯盟內企業自行搜尋項目并獲得該項目的投資、建設（包括升級改造）及/或運營業務的，可納入系統化合同減排模式。

（3）政府實施專項獎勵補助

對于聯盟內企業持續運營的工業治污項目，每年均可按照上一年度實際達標處理的污染物數量及處理每噸污染物的獎勵標準給予專項獎勵補助。

同時，對于達到一定污染物減排量的排污企業，按照污染物實際減排量及每單位的獎勵標準獎勵給排污企業，再根據減排合同中約定的比例與提供減排服務的專業運營商分享收益。

（4）投資運營

由采用該模式的工業治污類項目所涉及的排污企業與治污企業，在保證達到排污標準的基礎上自由協商訂立減排合同，雙方的權利義務通過減排合同約定。

（5）保費補貼

由于工業專業運營易受排污企業的生產經營情況及付費意愿的影響，為了防范由于排污企業的原因而造成提供減排/治污服務的專業運營商無法應對的風險，政府設立保費補貼，鼓勵所有專業治污項目的運營商就上述風險投保，保險公司接受項目投保后，專業運營商將獲得相應的保費補貼。

（6）與金融機構達成項目貸款戰略合作協議

治污企業聯盟與政策性銀行及特定商業銀行形成戰略合作關系，由銀行根據每年治污項目投資預算額為該企業聯盟內企業提供授信，該等授信資金專項用于采用系統化合同減排模式的項目，且享受優惠的貸款利率；采用合同減排模式的項目可優先在授信額度內進行貸款審批，同時對獲得保費補貼的項目可以簡化審批流程。

（7）政府設立工業污染治理引導性股權投資基金

通過政府相關部門設立引導基金，引入社會閑置資金成立工業污染治理政府引導性股權投資基金來解決項目所需的部分資本金。

（8）健全監管體系

對于采用合同減排模式的項目，除了中央政府相關部門授權專業機構定期或不定期抽檢，并針對無法達到該排放標準的企業實行高額罰款、關閉等行政處罰外，還應追究當地地方政府官員的責任，以減少和杜絕企業的超標排放和偷排放行為。此外，引入排污主體、治污主體、金融機構等多個利益主體，形成相互監督、有效制衡的新型監管體系。

3 合同減排模式的關鍵要素

實行合同減排項目涉及經營期限、經營范圍、資產權屬、定價與調價機制及處理量、環保責任的承擔及追究順序等關鍵要素。

（1）項目經營期限和經營范圍

合同減排項目應由排污企業和治污企業雙方根據項目的實際情況在減排合同中約定經營期限和經營范圍，并報環保部門備案。

（2）資產權屬

采用合同減排的工業類治污項目需重點考慮的資產權屬可歸結為存量資產權屬、新增和重置資產投資主體和權屬確定、期末資產的處置三方面。

資產應遵從“誰投資，誰擁有”的原則，工業類治污項目形成的資產，在項目運營期間應歸資產的投資者所有。經營期末，資產處置應根據投資主體的不同設置期末資產回購，回購方式需在合同中明確（主要包括按賬面凈值、按重置成本和收益現值回購三種方式），排污企業應根據合同中約定的方式回購資產。

（3）定價及調價機制

由于工業類治污項目的投資規模千差萬別，其經營期限長短不一，對于期限較短的項目，減排合同有可能一年一簽，屆時排污企業和治污企業應根據運營成本雙方共同商定價格，經營期限較長的項目則將面臨諸多不可預見或不可控制的風險，其污染處理費單價可根據實際情況及時適當調整。

從合理分擔風險的角度，需要判斷哪些風險需要由排污企業承擔或由排污方與項目公司共同承擔或由政府方分擔，因此，要建立科學的定價及調價機制，通過調整污染處理費單價或其他補償方式來消除這些風險帶來的影響。

在簽訂治污合同時，要防范以下三類風險：

1） 通貨膨脹風險：通貨膨脹風險主要對污染處理項目的經營成本產生影響。此類影響不受協議雙方控制且容易定量計量，因此可以通過“調價公式”對處理費單價進行適當調整。

2） 應由排污企業承擔的風險：主要包括提供的污染物超出合同約定的范圍或標準等等。此類風險由于無法在事前定量預估其風險大小，通常需要由協議雙方根據屆時實際產生風險導致的投資、成本增加或收益減少協商確定具體補償方式。

3）應由政府方承擔的風險：主要包括排放標準的顯著提高、工業企業停產倒閉等。此類風險會對治污企業及提供項目貸款的金融機構產生重大影響，因此，應由政府方成立風險擔保基金為該類風險提供擔保，當風險發生時，擔保基金將按照一定比例賠付治污企業和放貸機構。

（4）環保責任的承擔和追究順序

由于環保事故的發生通常伴隨著較重的行政處罰和巨大的經濟損失，為防范風險，減排合同中應強制受托運營的環保企業投保指定的責任險。

當環境監管部門查實違規排放或造成環境事故時，應根據具體情況判斷和明確事故責任，使責任方得到相應追究。

1） 應由排污企業承擔的責任：環境監管部門可以清晰判定為排污企業責任時，應對排污企業實施相應處罰。該等情形包括向治污企業提供不符合合同約定的污染物、排污企業偷排污染物等。

2） 應由治污企業承擔的責任：環境監管部門可以清晰判定為治污企業責任時，應對治污企業實施相應處罰。該等情形包括治污企業排放超標、偷排污染物等。

3） 應由治污企業和排污企業共同承擔的責任：當環保部門無法界定哪方責任時（自然災害除外），可對造成事故的排污企業及治污企業雙方追究責任。

4 系統化合同減排模式切實可行

系統化合同減排模式可行的核心在于政府適度激勵及加大監管力度，關鍵在于通過政府的引導、集合各方面的資源優勢，使參與該機制的各個主體相互監督、有效制衡，構成多方共贏的新型利益格局。

借鑒國外工業企業污染治理采用專業化運營模式的成功經驗，目前，我國工業企業污染治理專業化模式也已通過“煙氣脫硫特許經營”方式在電力行業得到了推行，并取得了很好的成效。同時，一些布局分散、污染嚴重且治污困難的中小企業，特別是印染行業、皮革行業和電鍍行業，集中搬遷至工業園區或經濟技術開發區，采用多元化投融資形式建設污染治理設施，并委托專業環保公司實行專業化運營的做法，也取得了一定的成效。這些都為工業污染治理推行系統化合同減排模式提供了可行的基礎。

系統化合同減排模式較傳統模式治理工業污染具有兩大優勢：

（1）系統化合同減排模式的創新在于“政府激勵，專業化治污，多方共嬴”

一方面，由于政府的激勵措施，可將傳統模式下無法滿足專業治污的項目通過體系內的機制使之達到專業治污標準，通過由掌握專業設備、技術及人才的專業治污企業進行運營與管理，在很大程度上可以推動治污技術改造，降低治污成本，從而不斷提高治污效率。

另一方面，由于專業化治污，可以使得部分資金短缺的企業，借助專業運營商的資金實力實現治污設備的投資建設，從而減少因資金缺乏無力建設運營治污項目的工業企業的偷排行為，使政府的資金投入實現效益最大化，使排污、治污企業的經營成本得到逐步降低，使工業污染治理得到良性循環，使自然環境得到根本改善。

（2）通過系統化合同減排模式引入多個利益主體，形成多方監督體系

1）治污的各項指標成為財政資金支持機制的觸發標準之一，使得地方政府和治污企業有動力遏制和打擊排污企業的偷排現象。

2）排污企業采用該模式后，將會自發監督與其有減排合同關系的治污企業嚴格履行減排合同，提供工業污染物綜合治理方案，使其在達標排放的同時，減少污染物排放量。

3）工業污染治理政府引導性股權投資基金和金融機構的引入，使得基金和金融主體自發監督企業資金的用途，使其真正用于污染治理項目，促進污染治理效率的提高。

上述多方監督體系，有利于建立各行業的排污標準數據庫，為今后的排污權交易奠定堅實的基礎。排污權交易作為一項當前備受世界各國關注的環境經濟政策，通過賦予環境容量以價值、確定環境資源的合法產權并允許以產權自由轉讓方式有效配置環境容量資源、實現降低污染控制的社會總成本，成為實現總量控制的有效經濟激勵手段。但是由于目前缺乏行業標準，尚無法確定各行業排放污染物的合理標準。通過系統化合同減排模式構建的多方監督體系，將有利于收集客觀公正的排污數據，建立行業標準數據庫，為今后的排污權交易健康發展提供依托。

綜上所述，系統化合同減排模式，是工業治污切實可行的途徑。積極推行之，必將有力促進政府、金融機構、排污企業和治污企業形成合力，各施其職，各負其責；將可進一步推進工業治污的技術創新，降低治污成本，使工業污染治理取得事半功倍的效果。

New Exploration Mode of Specialty Operation in Industrial Pollution Treatment—Emission Reduction Model of Systematization Contract

LI Lu
(Shanghai Jumbo Investment Consulting Co., Ltd, Shanghai 200030, China)

The article introduces the status of industrial wastewater treatment and the malpractices of the traditional industry pollution treatment in the country at present time and probes into new mode of specialty operation in industrial pollution treatment—emission reduction model of systematization contract, points out that the emission reduction model of systematization contract is a feasible approach in industrial pollution treatment and it will promote the governments, financial organizations and enterprises in pollution discharge and pollution control to form a resultant force, each one does his duty and performs his responsibility to push technical innovation and reduce the costs of pollution treatment so as to get twice the result with half the effort in industrial pollution treatment.

industrial pollution treatment; specialty operation; emission reduction of systematization contract; mode

X322

A

1006-5377（2011）10-0052-04