完善環境政策體系 控制環境污染形勢

楊朝飛

(環境保護部，北京 100035)

完善環境政策體系 控制環境污染形勢

楊朝飛

(環境保護部，北京 100035)

編者按：環境政策體系是實現環境保護工作歷史性轉變的重要保障之一，日前，環境保護部核安全總工程師楊朝飛（曾擔任環境環保部自然生態保護司、政策法規司司長）應本刊之邀，對近幾年我國在環境政策領域取得的進展進行了總結和闡述。

目前，我國總體環境形勢可概括為：局部地區和行業的部分環境指標有所改善，環境惡化狀況未得到根本遏制，環境形勢依然十分嚴峻，未來的環境壓力將繼續加大。要想從根本上解決問題，就必須從實際出發，加強應對污染事故的機制建設，建立環境保護長效機制。其中，極為重要的一環是完善環境政策、法規、標準、制度體系。

環境政策;綠色信貸;環境污染責任保險;環境稅

為改善我國的整體環境狀況，扭轉環境惡化趨勢，必須從實際出發，建立環境保護長效機制，其中環境政策是非常重要的一個組成部分。

環境政策主要包括稅收、信貸、價格、保險、證券、貿易、政府采購和生態補償等。本文主要論述了我國在綠色信貸、環境污染責任保險和環境稅等方面取得的進展。

1 綠色信貸

我國自2007年開始著力推行綠色信貸政策。其主要包括兩個核心內容：一是利用優惠的信貸政策和手段（包括貸款期限、利率和額度等）支持環保、節能項目或企業；二是對違反環保和節能等相關法律法規的項目或企業采取停貸、緩貸甚至收回貸款等處罰措施。

實施綠色信貸政策，將企業的環境行為與融資行為進行了有效結合，顯著提高了環境監管的綜合效果。銀行減少對環境違法企業的新增授信，甚至回收已發放的貸款，都可能使污染企業直接面臨生存危機，促使這些企業加強污染治理、整改其環境違法行為，以盡早取得環保部門的認可。因此，綠色信貸是一種行之有效的環境保護手段。

1.1 目前我國實施綠色信貸的基本情況

2007年7月，環境保護部會同人民銀行和銀監會下發了《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》，標志著我國綠色信貸政策的正式啟動。2008年3月、2009年5月，環境保護部與人民銀行兩次下發通知，規范環保部門報送環保信息的范圍、方式、時限等，并制定了統一的填報格式。據統計[1]，截至目前已有超過4萬條企業環境違法信息，超過7000條項目的環評審批、竣工驗收、強制清潔審核等信息納入了人民銀行的征信系統。

同時，各地環保部門也與銀監機構建立了信息交流與共享機制，提供企業環境信息、環保政策標準等供銀行機構查詢。據不完全統計，已經有1.3萬條企業環境違法信息被銀監會轉發商業銀行。

1.2 地方政府積極參與實施綠色信貸

據不完全統計，已有超過20個省市制定了當地的政策來細化綠色信貸政策的實施程序及規則。有些地區將綠色信貸政策納入區域合作機制中加以落實。如江蘇省、上海市、浙江省三地從2009年起，對長江三角洲區域內的企業按環境行為分為5個等級，并將評價結果及時通報金融管理部門。

1.3 銀行業金融機構積極推進綠色信貸

大多數銀行積極完善和落實綠色信貸政策。中國進出口銀行、工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行等銀行機構都已經實行“環保一票否決”制度，針對存在不符合產業政策、沒有通過環境影響評價審批等問題的項目，不予貸款。同時，大部分銀行也都加大了對符合條件的節能減排、污染治理等項目的信貸支持，進而改善了信貸結構。

我國實施綠色信貸的做法表明，這項政策借鑒了國際可持續金融實踐經驗，同時又帶有明顯的中國特色。國際的綠色信貸實踐是在自發、自愿的基礎上逐步展開、深化的，這項工作自始至終都發生在非官方的民間系統之內。我國綠色信貸是在政府領導推動下進行的，帶有一定的強制性色彩，現在已經成為經濟與環境宏觀管理的重要手段。銀行機構在政府的指導下，通過調整信貸結構，對經濟結構調整、企業的技術進步以及節能減排起到了重要的促進作用。

1.4 地方取得的經驗

河北省對銀行業金融機構執行綠色信貸的效果進行評價，將評價結果作為銀行機構評級、表彰的重要依據。該省采取百分制考核方法，對90多家銀行金融機構2008年及2009年上半年執行綠色信貸政策情況進行了評價，所有銀行的綜合評價得分均在70分以上，全部為綠色信貸達標單位，其中6家機構被評為綠色信貸優秀單位。

2 環境污染責任保險

目前，國內在發生污染事故后的民事賠償方面大體是兩種情況：1）政府出錢救助污染受害者。但政府提供賠償，雖然可以暫時避免發生群體性事件，解決應急問題，但用納稅人的錢為違法排污企業買單的方式，不僅不能有效地處罰違法者、從根本上解決產生的環境問題，而且更不能體現社會的公平和正義。2）發生污染事故后，政府和污染企業都不出錢或者無力出錢救助污染受害者，污染受害群眾只能獨自承受污染帶來的損害。

因此，為保護環境污染受害者和社會弱勢群體利益，必須建立環境責任保險這樣能夠體現環境公平和正義的機制。一旦發生污染事故，就可以有機制保護他們，也能有一個機構給他們提供補償。

2.1 環境保護部：組織開展技術規范的研究制定

（1）中國環境保護產業協會

中國環境保護產業協會受環境保護部委托編制的《環境風險評估技術指南—氯堿企業環境風險等級劃分方法》已由環境保護部會同保監會于2009年底向社會發布。這是國家頒布的第一個環境污染責任保險的配套技術指南，為科學量化氯堿企業環境風險程度、合理確定環境污染責任險的費率水平，提供了具體和可操作的技術依據。

（2）環境保護部政研中心

該中心正在開展環境污染責任保險相關優惠政策的研究，其中包括全國環境污染責任保險進展情況調研報告：對開展環境污染責任保險業務的保險公司予以營業稅優惠的政策建議；排污費用于環境污染責任保險保費補貼的建議。

（3）環境規劃院

環境規劃院開展環境污染損失評估規范的研究，組織擬定關于開展環境污染損害評估工作的文件，為環境污染損害評估工作、量化環境污染損害提供政策指導和技術依據。

（4）配套法規和政策建設穩步推進

2009年國務院辦公廳轉發的《關于加強重金屬污染防治工作的指導意見》，不僅明確要求推行重點防控企業的污染責任保險工作，而且提出要“積極引入市場機制，大力推進環境污染損害鑒定評估工作”。2009年11月，環境保護部頒布的《關于加強環境應急管理工作的意見》也明確要求，要把加快建立環境污染責任保險制度納入環境應急管理體系建設中。

2.2 地方：試點穩步推進

目前，湖南、湖北、江蘇、浙江、遼寧、上海、重慶、云南、廣東9個?。ㄖ陛犑校┮言谌』虿糠值貐^開展試點。有關地方政府和環保部門高度重視環境污染責任保險試點，積極引導、精心謀劃、大膽探索、穩步推進，有力地推動了當地的試點工作。

一些省市高度重視環境污染責任保險立法，例如沈陽市在《危險廢物污染環境防治條例》中，寫入支持和鼓勵保險企業設立危險廢物污染損害責任險種，支持和鼓勵產生、收集、貯存、運輸、利用和處置危險廢物的單位投保危險廢物污染損害責任險種的條款；株洲市對投保環境污染責任保險的企業，將其所投保險費的50%在當年的排污費中沖抵，極大地促進了企業的投保積極性。

2.3 保險產品：供給日趨豐富

環保部門和保監部門聯合起來制定市場的規則，并監督規則的落實，為市場的良性運作提供了堅實的政策保障。環境污染責任保險經過逐步地培育和發展，產品供給日趨豐富，中國人保財險股份有限公司、中國平安保險（集團）股份有限公司、華泰財產保險股份有限公司等10余家保險企業，推出了環境污染責任保險產品，并通過中國保監會的審核備案最終投入市場。

3 環境稅

3.1 環境稅的主要內容

廣義的環境稅包括所有關于環保的稅收，主要包括以下幾方面的內容：1）取消“雙高（高環境污染、高環境風險）”產品的出口退稅。從2006年開始環保部門已開展了這項工作。2）對落后生產工藝征收消費稅。3）抵扣環保設備的所得稅。這樣更有利于企業治污和采用節能設施設備。4）對環境違法企業取消稅收優惠。5）研究環境稅和碳稅。目前這兩個稅環境保護部已配合財政部稅務總局取得了很大的進展。6）資源稅和環境稅。7）對現行的排污收費制度進行“費改稅”的改革。

3.2 “費改稅”問題

排污收費是我國環境管理工作中提出最早并普遍實行的基本制度之一，也是落實得比較好的監管制度之一，在環境保護事業中發揮了重要作用。但是，隨著國家社會主義市場經濟制度的建立和完善，隨著國家經濟體制的深化改革和經濟政策的創新調整，隨著環境保護事業的深入發展，現行排污收費制度已經越來越不適應形勢發展的需要，其自身的弱點逐步顯現。

排污收費主要存在如下問題：1）一些地方對排污收費工作的作用認識不到位，仍然存在行政干預的問題，制約了排污收費的依法行政；2）排污費征收標準偏低的問題長期得不到解決，在逐年通脹的情況下，收費標準越來越低于企業污染治理成本的問題更加突出，排污收費推動企業治污的內生性動力日漸弱化；3）排污費征收手段不完善，征收力度不夠大，普遍不能足額征收（主要是指不能按企業實際排污總量足額征收），排污收費也越來越偏離環境損害賠償的要求；4）協商收費、人情收費的情況仍然存在，廉潔收費任重道遠；5）不少基層環保部門的工作經費長期不能納入當地財政，排污費納入預算管理在不少地方都只是“以收定支”，基層環保部門的工作經費得不到有效解決。

針對上述問題，目前在環保部門內部主要有兩種解決主張。一種主張是繼續堅持排污收費制度，在現行的制度框架內進行改革；另一種主張是打破現行的排污收費制度框架，打破現行部門的職能與責權的利益格局，從國家宏觀層面進行更為廣泛的、深刻的、徹底的改革，即排污費改環境稅。兩種主張爭論異常激烈，筆者認為第二種主張更為有效。

排污費改稅的必要性可以簡單總結為以下幾方面：1）從國家“清費立稅”的改革趨勢來看，“費改稅”是排污費改革的方向；2）從國家稅收體制的改革趨勢來看，“費改稅”是我國稅收體制與國際稅收體制接軌的重要措施；3）從社會反映“企業寧愿繳納排污費也不愿意治理污染” 的議論來看，“費改稅”是解決問題的根本出路；4）從社會反映“環保部門靠吃排污費”的議論來看，“費改稅”是治本之策；5）從環保部門編制不足、人員不夠的情況來看，“費改稅”是減少工作量的重要途徑；6）從實際工作的需要來看，排污收費作為環境監管手段的地位正在下降；7）從反腐倡廉的需要來看，“費改稅”是根治環保部門權力尋租的一項根本性的措施。

此外，“費改稅”后，環境稅的總收入將高于排污收費的總量。目前我國排污收費年征收總額不足200億元，正在研究的環境稅方案提出了高、中、低3個方案，其中僅以低方案測算：按二氧化硫2元/公斤、廢水1元/噸征收，當年環境稅收入約600億元；按二氧化碳10元/噸征收碳稅，當年碳稅收入約400億元。環境稅收入遠高于排污收費，并且可以接近或達到企業的污染治理成本，這將對督促企業治理污染，會產生革命性的影響，同時也可為政府減輕企業其他稅收提供契機。

總之，要使我國嚴峻的環境形勢得到好轉，必須綜合運用價格、財稅、金融等經濟手段，推動經濟結構調整，加快我國經濟發展方式轉變，建立有利于資源節約、環境保護的產業結構、發展方式和消費模式。只有統籌使用限制與鼓勵相結合的各類環境經濟政策，才能使我國經濟社會與環境保護協調發展。

[1]國家環境保護總局.關于規范向中國人民銀行征信系統提供企業環境違法信息工作的通知（環辦[2008]33號）[Z].

[2]環境保護部，中國人民銀行.關于全面落實綠色信貸政策進一步完善信息共享工作的通知（環辦[2009]77號）[Z].

[3]河北考核金融機構綠色信貸政策執行情況信貸杠桿撬動產業機構調整各銀行堅持環評不達標貸款不發放（環保部網站：http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/200912/t20091207_182685.htm）.

Perfect Environmental Policy System and Control Environmental Pollution Situation

YANG Chao-fei
(Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035, China)

At present, the general environmental situation in our country is summed up as followings: the partial environmental target in partial areas and industry is improved, the environmental deteriorative status is not basically controlled,environmental situation is still serious, future environmental pressure will continuously be increased. So, if we want to settle the problems radically we should strengthen mechanism building to response pollution accidents, set up a long eff i ciency mechanism for environmental protection. But the most important work is to perfect environmental policies, laws and regulations, standards and systems.

environmental policy; green credit; liability insurance of environmental pollution; environmental tax

X32

A

1006-5377（2011）02-0019-04

楊朝飛，男，1951年出生，先后任環境保護部自然生態保護司、政策法規司司長。2010年11月任環境保護部核安全總工程師。