關于進一步加大云南中低產田地改造及資金籌措整合力度的幾點建議

金吉斌

(云南農業職業技術學院，云南 昆明 650031)

1 云南省中低產田地改造的主要成效

2008年12月，云南省委八屆六次全委會作出了“舉全省之力，用12年時間改造2000萬畝中低產田地、增產100億斤糧食”(1畝 =1/15 hm2，1斤 =0.5 kg，下同)的重大決策后，省、州(市)、縣(市、區)三級人民政府、省里有關部門都相繼建立了領導機構和工作機構，掀起了新一輪中低產田地改造熱潮。省里相繼出臺了《云南省2000萬畝中低產田地改造規劃綱要(2009—2020年)》(以下簡稱《規劃綱要》)、《云南省人民政府關于加快中低產田地改造的意見》等一系列規范性文件，建立了中低產田地改造工作目標責任制，建立健全了中低產田地改造聯席會議制度、部門會商制度、項目管理制度、考核獎勵制度等。全省各級政府和有關部門堅持把中低產田地改造與轉變經濟增長方式、農業產業結構調整、發展現代農業和建設社會主義新農村緊密結合起來，以治水改土為中心，以提高農業綜合生產能力為目標，集中人力、物力、財力，加大對中低產田地改造的工作力度。全省16個州(市)和129個縣(市、區)均按照高起點、高標準的要求編制了中低產田地改造規劃，經省級組織評審后建立了規模為161萬hm2的全省中低產田地改造項目庫，為省級項目統籌和實施搭建了平臺。

2009—2010年，全省共籌資75億元用于中低產田地改造，完成改造面積40萬hm2[1]，配套完成小型水利工程19120項，修筑溝渠10332km，建設機耕路8200km，鋪設管網12344km，完成坡改梯1.798萬hm2，實施生物農藝措施7.35萬hm2，農民人均增加了0.013 hm2高穩產農田，創造了“馬龍模式”、“勐海模式”、“平遠速度”等中低產田地改造的先進經驗。全省基本形成了政府大手筆、項目大集中、資金大整合、社會大參與、群眾大建設的“大改造”格局，呈現出規劃起點高、工程投入大、改造進度快、工程質量好的發展態勢。

2 云南省中低產田地改造及資金籌措整合存在的主要問題

(1)需求、投入矛盾大。云南省中低產田地數量多、面積大，資金需求與實際投入存在較大差距:一方面受資金投入量限制，還有大量中低產田地沒有納入改造計劃;另一方面部分項目建設標準有待提高，一些中低產田地改造后沒有達到建設標準和高穩產農田標準。例如，有的地塊僅實施了溝渠配套工程，有的僅實施了土地整形工程，還有的僅實施了機耕路建設工程，改造措施單一影響了改造效果。尤其是隨著中低產田地改造工作的不斷推進，今后改造的重點將向山區、半山區和貧困地區延伸和推進，這些地區改造成本高、難度大，投入與需求之間的矛盾將更加突出，導致資金籌措壓力增大。

(2)投入標準難統一。由于資金的投入來源、投資方向、投資標準不同，各部門工作目標各有側重，中低產田地改造建設的投資標準、設計要求不一致等，中低產田地改造成果很難達到統一的規范標準。例如，有些項目投資力度大，因地制宜地實施了不同的改造措施，改造效果達到甚至超過建設標準;有些項目資金投入偏少，項目整合難度大，不能完全按照建設標準實施，改造效果不夠理想。

(3)資金到位不及時。項目管理職能分散到各個部門、項目審批程序簡繁參差、上報批復的時間不同步，導致項目批準和資金撥付到位時間間隔大，直接影響了改造項目的集中整合，并常常導致錯過了農時節令。例如，有的項目申報和審批程序復雜、耗時較長，難以及時批復實施，往往批復后已經過了農閑季節，耕地上種植有農作物，不便進行改造;項目開工時間規定不統一，有的項目通過評審就可以啟動，有的需要正式批復后才能啟動;不同部門項目實施時間不同步，比如煙草部門的項目一般是當年1月開工，年底前全部完工，而其他部門的項目均是當年冬、第二年春實施。上述問題的存在導致不同項目集中在同一片中低產田地進行改造時，改造進度難以統一，改造效果顯現較慢。

(4)投入重點不突出。云南省中低產田地改造以山區、半山區為重點，但由于山區、半山區中低產田地零星分散、坡陡埂高、缺乏水源、灌排基礎設施薄弱、耕作層淺薄貧瘠、水土流失嚴重、不便于機械施工、投入高效益低，因此改造難度比較大。從已經實施的項目來看，受投入等方面的限制，按照“大規模、大連片、高標準”的建設要求，實施的項目集中在壩區的多、在山區半山區的少。從全省大部分耕地位于山區、半山區坡耕地的實際來看，現在的建設重點與重在山區、半山區的要求還有差距，改造重點不夠突出。

(5)規模效益不明顯。由于沒有打破長期形成的條塊分割、封閉運行、各自為政的思維模式和項目管理機制，改造項目由多個責任部門分別管理實施。各部門從自身職能出發提出建設內容，制定管理驗收辦法，導致項目建設的投入、建設和驗收標準不同。目前，項目資金統籌整合、協調配合、集中投入的機制還沒有完全建立起來。實際工作中在項目布局和資金安排上仍存在各吹各打、各自為政的情況，難以形成投入合力，較難實現資金集中投入的規模效益。

(6)各地發展不平衡。全省各州(市)、縣(市、區)改造工作發展不平衡。例如，曲靖、文山、玉溪、楚雄等州(市)資金整合力度大，各方面工作開展得較好，而麗江、臨滄、德宏等州(市)開展得相對遲緩;各地財力不一，有的州(市)安排了配套資金，有的州(市)則沒有;有的縣(市、區)項目前期工作做得好，列入計劃的項目較多，有的則相對較少;有的縣(市、區)整合項目資金，連片規模開發成效明顯，有的改造面積小，示范帶動作用較差。

(7)農藝措施不到位。由于單位面積資金投入不足等，有的項目在實施中不注意保護耕作層，熟土回填不夠;有的項目實施工程措施之后，種植生物籬、種植綠肥、增施農家肥、聚土壟作、合理間套種、測土配方施肥等生物農藝措施沒有跟上，固土保墑不夠，導致土壤肥力下降，耕地質量沒有得到提高，仍處于中低產田地的產出水平，群眾意見較大。

(8)建后管護不規范。由于項目后續管理工作長效機制還不完善、不健全，工程完工后的管護工作還存在一些問題，尤其是一些地方存在中低產田地改造建設項目交付使用后管護主體不明確、管護經費不落實、重用輕管等現象，加之部分群眾認識不到位、管護積極性不高，導致中低產田地改造項目工程措施的損毀現象比較嚴重，影響了效益的長期發揮。

3 “十二五”期間中低產田地改造的任務及資金需求

3.1 改造任務

《規劃綱要》提出，2009—2020年云南省要改造中低產田地133萬hm2，其中:2009—2012年為第一階段，計劃改造 60萬hm2;2013—2020年為第二階段，計劃改造 73萬hm2。“十二五”頭兩年每年改造15萬hm2，后三年每年改造9.3萬hm2，“十二五”期間改造任務是58萬hm2。

3.2 資金需求

《規劃綱要》指出，項目規劃期內總投資300億元以上，第一階段(2009—2012年)每年投資35億元以上，4年累計投資140億元以上;第二階段(2013—2020年)每年投資20億元以上，8年累計投資160億元以上。“十二五”頭兩年每年投資35億元以上，后三年每年投資20億元以上，“十二五”期間總投資需求在130億元以上。

4 加大中低產田地改造及資金籌措整合力度的建議

近年來，針對財政支農資金使用和管理分散的問題，國家鼓勵對支農資金進行整合使用，以發揮集中效益。實施新一輪中低產田地改造是云南省委、省政府的德政工程和民心工程，因為目前的財力還做不到專項大規模投入，所以有必要整合各種支農資金，集中力量辦大事。大規模整合支農資金用于中低產田地改造既有政策支持又有經驗積累，既有思想基礎又有整合平臺，現就進一步加大中低產田地改造及資金籌措整合力度提出如下建議:

(1)拓寬渠道加大投入，著力形成多元化投入機制。中低產田地改造對于云南省與全國同步實現建設小康社會的目標具有十分重要的意義，考慮到目前資金投入還停留在整合現有資金的層面，建議設立云南省中低產田地改造專項資金，由省級財政預算每年安排20億元以上資金專項用于中低產田地改造，其中10億元以上專項用于山區、半山區中低產田地改造，5億元以上用于落實農藝措施，2億元以上用于項目建后管護，1億元以上用于以獎代補。中低產田地改造需要投入數百億元的資金，這么大的資金需求不可能全部由財政承擔，因此建議探索建立以政府投入為主導、農民為主體、市場融資和社會資金投入為補充的多元化投入機制，在切實加大財政投入力度的基礎上，著力強化金融支持，發動農民投工投資投勞，引導社會資本積極參與中低產田地改造項目。

(2)轉變方式擴大范圍，構建支農資金大整合格局。由于目前財政支農資金整合主要是項目和項目資金下達以后的整合，是資金分配以后的“后整合”[2]，各種支農資金申報、下達、實施進度和要求不一致，導致以縣為平臺進行資金整合存在較大困難。為確保資金整合效果，建議從源頭抓起、從預算環節整合支農資金。首先，根據中低產田地改造任務，清理部門預算中的項目支出，歸并整合性質相同、用途相似的項目支出，重視預算安排，將項目申報、資金撥付、監督管理等各個環節整合到一個管理系統內。針對上述問題，建議采取自上而下省、市、縣多層級整合的方式，其中省級對中央下撥的各種支農資金和省級財政各種支農資金進行有效整合;州(市)級對省級整合資金項目進行組織指導和監督檢查，根據財力情況對本級財政各種支農資金進行有效整合;縣(市)級重點組織實施好省、州(市)整合資金支持的中低產田地改造項目，對本級財政的支農資金進行整合。其次，為提高整合效果、加快建設進度，建議除救災資金、糧食直接補貼資金等特殊用途資金外，將財政部門管理分配的支農資金以及農口部門預算中用于項目的支出，都納入支農資金整合范圍。再次，在中低產田地改造項目實施期間，整合資金集中用于項目建設，項目完成后再將資金集中投向其他領域或項目，逐步形成支農資金整合使用、集中力量干大事的長效機制。

(3)著力突出改造重點，切實強化山區、半山區改造。云南省山區面積大、坡耕地比重高、農田損耗多、土地產出率低是現代農業建設的薄弱環節，也是挖掘農業生產潛力、提高單產的重要突破口。在中低產田地改造過程中，建議把山區、半山區作為實施重點，項目安排重點向山區、半山區傾斜，向貧困地區和少數民族地區傾斜，集中資金，集中力量，采取強有力的措施，努力改善這些地區的農業基礎設施;在全省中低產田地改造項目庫中，優先選擇那些當地黨委、政府重視，群眾積極性高，投資效益相對較好的山區、半山區項目予以實施;建議省級財政每年在預算內安排10億元以上的專項資金，用于對邊遠、少數民族、貧困地區、山區、半山區、高寒低熱河谷地區的中低產田地改造實施專項補助。

(4)加大獎懲監管力度，充分調動各方改造積極性。建立健全制度，強化績效考評，是保障支農資金安全運行、高效使用的前提和條件。建議通過聯合檢查考核，采取委托中介機構開展“第三方”審計、村民代表考核打分等多種方式，建立覆蓋中低產田地資金運行各環節的績效評價指標體系，在放權的基礎上加大中期評估和驗收考核力度[3];建議在已經出臺的《云南省中低產田地改造考核獎勵試行辦法》的基礎上，省級財政每年安排1億元專項資金獎勵中低產田地改造先進地區，以進一步調動各方參與和投入中低產田地改造的積極性、主動性和創造性;針對整合后的支農資金相對集中、數額較大、監管困難的問題，建議全面落實項目責任制，逐個項目落實政府、主管部門和施工單位責任人，明確其對項目進度、工程質量和安全生產的具體職責;要建立責任追究制，對完不成任務、工程出現重大質量或安全問題的，嚴格落實責任追究;加強對項目的督促檢查，嚴把工程質量關和工程進度關，嚴防豆腐渣工程，嚴肅查處擠占、挪用、貪污項目資金等違法行為，確保工程安全、資金安全和干部安全。

(5)強化農藝管護措施，確保發揮項目長期效益。為了保證項目效益發揮，建議由省級財政每年安排5億元資金專項用于中低產田地改造中農藝措施的落實，省級各部門在下達項目計劃時要盡可能兼顧生物、農藝措施和土壤培肥，把用地、養地結合起來，確保改造后耕地真正達到高產穩產;在改造中注意克服重工程措施輕農藝措施的傾向，采取恰當的措施回填熟土，通過生物、農藝措施改善土壤結構，提高土壤肥力，同時發動農民采取各種措施培肥地力，提高土地產出率;逐步建立竣工驗收后移交和后繼管護的有關制度，由項目所在地的市(縣、區)、鄉(鎮)各級政府和村民委員會制定相應的建后管護制度，落實管護主體和管護經費，制定村規民約，使村民自覺愛護公共設施，主動參與管護;開展中低產田地改造后繼服務技術措施的研究和推廣工作，加強農田改造技術管理隊伍培訓，加大中低產田地改造后農業生產綜合技術投入力度，確保改造一塊，實現高產穩產一塊。

[1]鄧一軒.云南:中低產田地改造激活農業潛能[EB/OL].(2011－03－02)[2011－04－15].http://finance.sina.com.cn/roll/20110302/08389455798.shtml.

[2]陳池波，胡振虎.整合財政支農資金的模式構建[J].中南財經政法大學學報，2007(6):76－79.

[3]匡遠配.財政支農資金整合發展現代農業問題研究[J].南方農村，2009，25(3):57 －59.