穩(wěn)定蔬菜生產(chǎn)發(fā)展、保障市場供應(yīng)的政策建議——基于上海、江蘇兩地蔬菜生產(chǎn)的調(diào)研

趙 明

近期，有關(guān)部委正在著手制定《全國蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》，為了做好規(guī)劃編制工作，2011年2月中下旬，農(nóng)業(yè)部組織了蔬菜生產(chǎn)發(fā)展專項調(diào)研活動，筆者結(jié)合上海、江蘇兩地的調(diào)研情況，就如何確保大型城市蔬菜供應(yīng)、穩(wěn)定蔬菜生產(chǎn)，提出了相關(guān)的政策建議。

2010年特別是下半年以來，蔬菜價格出現(xiàn)較大幅度的上漲，在城鄉(xiāng)居民出現(xiàn)“買菜貴”的同時出現(xiàn)農(nóng)民“賣菜難”問題，引起了中央的高度重視，國發(fā)〔2010〕26號、國發(fā)〔2010〕40號、國辦發(fā)〔2010〕18號等三個文件出臺，將蔬菜供應(yīng)提高到了發(fā)展生產(chǎn)、保障供應(yīng)、穩(wěn)定價格、管理通脹預(yù)期及增加農(nóng)民收入的新的高度。近期，有關(guān)部委正在著手制定《全國蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》，為了做好規(guī)劃編制工作，2011年2月中下旬，農(nóng)業(yè)部種植業(yè)管理司組織了蔬菜生產(chǎn)發(fā)展專項調(diào)研活動，筆者參加了上海、江蘇兩地調(diào)研，結(jié)合調(diào)研情況，對如何確保大型城市蔬菜供應(yīng)、穩(wěn)定發(fā)展蔬菜生產(chǎn)，提出了一些政策建議，以供參考。

1 2010年下半年以來出現(xiàn)蔬菜價格上漲的原因分析

2010年特別是下半年以來，蔬菜價格出現(xiàn)了較大幅度的上漲，據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，2010年11月上旬，36個大中城市18種主要蔬菜平均批發(fā)價格為3.9元·kg-1，比上年同期上漲了62.4%。蔬菜價格上漲的原因是多方面的，有長期發(fā)展積累的問題，也有短期內(nèi)各種因素交織造成的，歸結(jié)起來主要有以下幾個方面的原因。

1.1 氣候變化，導(dǎo)致蔬菜供應(yīng)總體偏緊

2010年以來，我國氣候表現(xiàn)反常，持續(xù)不斷的干旱、雨雪冰凍、高溫暴雨等惡劣天氣，對蔬菜生長影響巨大，不少地區(qū)鮮菜產(chǎn)量大幅下降，市場供應(yīng)總體偏緊，蔬菜市場價格幾個月來一直在高位運行。

1.2 城市化的快速發(fā)展，城市蔬菜自給率下降

一方面，由于各地城市化進(jìn)程加快，城市郊區(qū)特別是近郊老菜地被占用，而新的菜地建設(shè)并沒有及時跟上，造成菜地面積剛性減少；同時，遠(yuǎn)郊新增菜田土壤條件、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平相對較差，加上從業(yè)人員老齡化、兼業(yè)化，蔬菜種植技術(shù)水平比較落后，單產(chǎn)下降，從而導(dǎo)致城市蔬菜供應(yīng)總量下降。另一方面，許多原來以種菜為生或者自給自足的農(nóng)民和大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城市的農(nóng)民工已經(jīng)變成了蔬菜的消費者，使得城市蔬菜消費量增加較大。城市蔬菜需求遠(yuǎn)大于供給，人口百萬以上城市的蔬菜自給率更是下降很快。

1.3 生產(chǎn)經(jīng)營成本上升，導(dǎo)致菜價上漲

從生產(chǎn)成本看，土地、人工、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、種子等生產(chǎn)資料價格不斷上漲，同時，生產(chǎn)設(shè)施和科技投入成本也在逐漸提高，二者的上漲助推了菜價的上漲。從經(jīng)營成本看，蔬菜從生產(chǎn)、收購、運輸、批發(fā)、零售等每個環(huán)節(jié)都需要費用，不斷上漲的汽柴油價格、惡劣天氣、不同季節(jié)蔬菜的保溫降溫措施，直接導(dǎo)致蔬菜運輸成本大幅提高。城市菜場攤位費的上漲，也是導(dǎo)致蔬菜銷售價格上漲的一個重要原因。

1.4 市場布局、定位不合理，蔬菜加價空間增大

從市場布局來看，大型批發(fā)市場一般離市區(qū)較遠(yuǎn)，小商販小批量多次運輸?shù)某杀靖哂诖罅魍ǖ某杀荆粡氖袌龆ㄎ粊砜矗耸袌龆际瞧髽I(yè)化經(jīng)營，要收取費用。同時，由于城市管理，各種限制措施的存在，菜農(nóng)的蔬菜不能直供，這在客觀上也給部分中間商和固定攤主謀取過高利潤創(chuàng)造了空間。從批發(fā)市場到社區(qū)農(nóng)貿(mào)市場的這“最后一公里”，菜價翻個跟頭幾乎已是常態(tài)。

1.5 游資炒作，助推價格飆漲

2010年以來，受國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控影響，市場上出現(xiàn)大量閑置資金，這些游資借“干旱”題材大肆炒作大豆、大蒜、生姜、辣椒、蘋果、糖料等農(nóng)產(chǎn)品，這一現(xiàn)象被“豆你玩”、“蒜你狠”、“姜你軍”、“蘋什么”、“糖高宗”等社會流行詞匯所生動描述。游資炒作加劇了市場波動，助推了本已因供應(yīng)緊張而上漲的菜價進(jìn)一步走高。

另外，國際農(nóng)產(chǎn)品價格上漲也是影響蔬菜價格上漲的一個原因。

物價上漲的原因在經(jīng)濟學(xué)理論上講主要有兩種，一種是需求拉動的通貨膨脹，另一種是成本推動的通貨膨脹，2010年以來的蔬菜價格上漲應(yīng)屬后種情況，屬于理性的上漲。蔬菜是勞動密集型產(chǎn)品，人力成本較大，菜價的合理上漲對菜農(nóng)有利，市民也能接受，關(guān)鍵問題是要控制好流通環(huán)節(jié)，防止“菜賤傷農(nóng)、菜貴傷民”現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)。

2 上海、江蘇兩地蔬菜生產(chǎn)發(fā)展的調(diào)研情況

上海作為特大型城市，是蔬菜大銷區(qū)；江蘇省蔬菜生產(chǎn)規(guī)模居全國前列，為全國蔬菜重點產(chǎn)區(qū)。兩省市蔬菜的發(fā)展定位不同、保供的意義不一樣，但調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，上海及江蘇的昆山、常熟、宜興等地蔬菜生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定，價格也未出現(xiàn)較大波動，各自采取的措施值得學(xué)習(xí)和借鑒。

2.1 兩地蔬菜產(chǎn)銷基本情況

上海市常年種植蔬菜3.3萬hm2，季節(jié)性種植3.7萬hm2，其中，保護(hù)地栽培面積1.7萬hm2。蔬菜種類約59種，主要是青菜、雞毛菜等綠葉菜。蔬菜播種面積達(dá)12.3萬hm2，上市總量329萬t，產(chǎn)值57.4億元。蔬菜種植區(qū)（縣）分別是浦東新區(qū)、崇明縣、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、金山區(qū)等。每年蔬菜外地調(diào)入量約247萬t，本地蔬菜輸出量約30萬t。江蘇省蔬菜栽培面積和總產(chǎn)量基本穩(wěn)定在133.3萬hm2、4000萬t左右。2010年，全省蔬菜栽培面積134萬hm2，總產(chǎn)量4200萬t，蔬菜全年總產(chǎn)值超過800億元。全省蔬菜設(shè)施栽培面積約46.3萬hm2，其中，鋼架大棚面積6.3萬hm2，日光溫室1.9萬hm2，設(shè)施栽培面積占耕地面積的9.9%，反季節(jié)蔬菜產(chǎn)量占全年蔬菜總產(chǎn)量的40%。總體上，江蘇省蔬菜供需形成了“本地為主、外地為輔、有進(jìn)有出”的產(chǎn)供銷格局。本地生產(chǎn)、消費的主要是小白菜、烏塌菜等葉菜類和辣椒、黃瓜、番茄、茄子、菜豆、蘆筍等精細(xì)高檔蔬菜品種，外地調(diào)入蔬菜主要是大白菜、馬鈴薯等耐貯運品種。據(jù)不完全統(tǒng)計，2010年全省調(diào)出蔬菜1700萬t，占40%左右，調(diào)入903萬t。在保證供給的同時，兩地不斷強化蔬菜質(zhì)量安全監(jiān)管，蔬菜質(zhì)量合格率繼續(xù)保持高位穩(wěn)定，2010年兩地供應(yīng)的上海世博會農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全合格率為100%。

2.2 兩地促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)發(fā)展的政策措施及創(chuàng)新機制

2.2.1 切實強化“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制 根據(jù)國務(wù)院文件精神，上海出臺了《上海市人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)保障市場供應(yīng)和價格基本穩(wěn)定通知的實施意見》，制定了確保蔬菜生產(chǎn)保障市場供應(yīng)工作責(zé)任制考核辦法，將蔬菜種植面積、上市量和質(zhì)量安全指標(biāo)納入考核范圍。江蘇省下發(fā)了《省政府貫徹國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定消費價格總水平保障群眾基本生活的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)保障市場供應(yīng)和價格基本穩(wěn)定的通知》，建立了多部門組成的省“菜籃子”工程建設(shè)聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題。

2.2.2 實行菜地最低保有量制度 上海市政府與各區(qū)縣采取簽訂責(zé)任書的形式，明確全市最低保有量為3.3萬hm2（50萬畝），并將3.3萬hm2蔬菜種植面積和其中不少于1.2萬hm2的綠葉蔬菜種植面積分解到各區(qū)縣。同時，加大蔬菜生產(chǎn)性補貼力度，一是完善農(nóng)資綜合補貼，擴大補貼范圍，增加補貼金額，對3.3萬hm2蔬菜全覆蓋，補貼標(biāo)準(zhǔn)從每667m2的60元提高到76元；二是新增綠葉菜專項生產(chǎn)補貼，對常年種植綠葉菜給予夏淡期間專項生產(chǎn)補貼，市級財政每667 m2補貼80元。江蘇省也正在制定全省最低保有量指標(biāo)，目前正處于各地信息上報核實和下派指標(biāo)過程階段。全省按照保障供應(yīng)的要求，根據(jù)各地實際情況，在有效保護(hù)老菜地面積的基礎(chǔ)上，制定實施郊區(qū)“菜籃子”建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，加強城市郊區(qū)蔬菜保供基地建設(shè)，增加地產(chǎn)蔬菜種植面積，擴大葉菜類蔬菜生產(chǎn)，提高地產(chǎn)蔬菜供應(yīng)比重和自給能力。

2.2.3 加強蔬菜生產(chǎn)基地建設(shè) 上海、江蘇兩地把發(fā)展蔬菜生產(chǎn)作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容，兩地不斷加大投入力度，大力發(fā)展鋼架大棚、中小拱棚、智能溫室，加強集約化育苗中心建設(shè)。2010年，江蘇省安排10億元高效農(nóng)業(yè)資金，其中6.6億元用于發(fā)展蔬菜生產(chǎn)，還緊急調(diào)度1億元資金，引導(dǎo)農(nóng)民充分利用冬閑田，搞好冬季蔬菜生產(chǎn)。經(jīng)過“十一五”的發(fā)展，江蘇蔬菜產(chǎn)業(yè)已基本形成了淮北、沿海、環(huán)湖、城郊、丘陵五大菜區(qū)。上海市“十一五”期間共投入建設(shè)資金30.3億元，建設(shè)設(shè)施菜田近1.4萬hm2，對建成的設(shè)施菜田還建立了電子地圖，實行嚴(yán)格保護(hù)。

2.2.4 多渠道開展蔬菜產(chǎn)銷銜接 一是農(nóng)超對接。蔬菜專業(yè)合作社和蔬菜配送中心與超市、學(xué)校、企業(yè)對接，實行訂單生產(chǎn)，并把蔬菜從田頭直送消費終端。二是農(nóng)標(biāo)對接。蔬菜專業(yè)合作社與標(biāo)準(zhǔn)化菜市場直接對接，減少蔬菜批發(fā)環(huán)節(jié)，平穩(wěn)蔬菜價格。三是農(nóng)社對接。蔬菜專業(yè)合作社將蔬菜直接運往居民社區(qū)定點定時銷售。四是團(tuán)購直銷。蔬菜專業(yè)合作社直接銷售到學(xué)校、企業(yè)、賓館和飯店等伙食團(tuán)，也采用“新鮮直送”方式直銷到社區(qū)。目前，上海通過配送直銷進(jìn)入消費終端的蔬菜量占地產(chǎn)蔬菜上市量的50%左右。

2.2.5 建立健全蔬菜產(chǎn)品價格監(jiān)測預(yù)警體系 江蘇省有關(guān)部門每周對20個重點縣、10個大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和13個省轄市農(nóng)貿(mào)市場、超市的蔬菜等主要“菜籃子”產(chǎn)品以及農(nóng)資價格進(jìn)行監(jiān)測，密切關(guān)注市場動態(tài)。逾40種主副食品價格監(jiān)測頻率從原來的每旬一報調(diào)整為5天一報，對市場價格波動情況及時預(yù)警預(yù)告。上海市建立完善的市郊菜區(qū)田頭交易點的價格監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，適時發(fā)布市場價格信息，不斷引導(dǎo)菜農(nóng)加大蔬菜品種結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)菜區(qū)合理安排茬口，均衡市場供應(yīng)，以保證“淡季不淡”，穩(wěn)定蔬菜價格。

2.2.6 積極探索蔬菜價格保險制度 2011年上海在國內(nèi)率先推出了“冬淡青菜成本價格保險”。從1月1日至2月底前，只要青菜種植面積在1334m2以上且上市期處于保險規(guī)定期限范圍內(nèi)的滬郊蔬菜龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、蔬菜園藝場和重點種植大戶等，均可向保險公司投保“冬淡”青菜成本價格保險。保險公司根據(jù)市場上的價格變化，在動態(tài)中測算出一段時間內(nèi)的交易成本價格，再與生產(chǎn)成本相比較，進(jìn)而給予農(nóng)民成本價格的保障。上海市級財政將給予50%保費的專項補貼。到1月底，全市4000hm2青菜全部參加了價格保險，第一批722.5hm2青菜保險到期，保險賠款達(dá)203萬元，保險公司已在春節(jié)前將賠款全部送到菜農(nóng)手里。

3 穩(wěn)定蔬菜生產(chǎn)發(fā)展、保障市場供應(yīng)的政策建議

最近菜價回落，歸功于諸多因素形成的合力作用，宏觀調(diào)控效果開始顯現(xiàn)，但這畢竟是行政手段而非市場調(diào)節(jié)，不是長久之計。從長遠(yuǎn)穩(wěn)定蔬菜生產(chǎn)、保障供應(yīng)、穩(wěn)定菜價的目標(biāo)任務(wù)來看，應(yīng)著力提高蔬菜生產(chǎn)的供應(yīng)能力和搞活流通，為此，提出以下政策建議。

3.1 加大政策支持力度，不斷提高蔬菜生產(chǎn)供應(yīng)能力

生產(chǎn)是消費的源頭，建好“菜園子”才能穩(wěn)定“菜籃子”。一是出臺蔬菜生產(chǎn)補貼政策。實行蔬菜種植性補貼，參照國家糧食直補、良種補貼標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民每發(fā)展667m2蔬菜即給予同等標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)金補貼；實行技術(shù)支撐扶持政策，如對蔬菜良種、肥料、農(nóng)藥等農(nóng)資進(jìn)行補貼，加大園藝科技入戶等方式的技術(shù)物化政策支持力度等。二是加大對蔬菜基地基礎(chǔ)設(shè)施的投入。對基地建設(shè)、發(fā)展設(shè)施及專業(yè)性生產(chǎn)等給予補貼，支持大型蔬菜育苗基地的建設(shè)，完善蔬菜基地水、電、路、溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基地綜合生產(chǎn)能力和應(yīng)對自然災(zāi)害的能力。三是設(shè)立蔬菜風(fēng)險基金或者開展生產(chǎn)性設(shè)施保險和價格保險。在發(fā)生自然災(zāi)害、市場供應(yīng)緊張、價格變化幅度較大時，下?lián)茱L(fēng)險基金引導(dǎo)蔬菜生產(chǎn)；探索對市場價格低于成本價格時實行價格保險，切實保護(hù)菜農(nóng)的生產(chǎn)積極性，確保蔬菜有效供給。四是制定蔬菜產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃。重點抓好優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)和重點產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)供應(yīng)，引導(dǎo)生產(chǎn)布局和品種布局，形成“專業(yè)化、大生產(chǎn)、大流通”局面，解決區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性不平衡問題。五是建立完善蔬菜生產(chǎn)、流通、消費各個環(huán)節(jié)的信息監(jiān)測、預(yù)警和發(fā)布制度。特別是要建立田頭交易點的價格監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)菜農(nóng)合理種植，均衡市場供應(yīng)。同時，通過“曬生產(chǎn)成本”、“曬蔬菜產(chǎn)地價”，有利于形成蔬菜流通和市場價格倒逼機制，將菜價穩(wěn)定在合理水平。

3.2 嚴(yán)格實行菜地最低保有量制度，穩(wěn)定提高大中城市蔬菜自給能力

一是建立并嚴(yán)格實行大城市蔬菜面積最低保有量制度，進(jìn)一步加強對老菜地的保護(hù)，在城市周邊地區(qū)合理規(guī)劃建設(shè)新菜地。甚至可以實行蔬菜生產(chǎn)面積“計劃性”、“指令性”考核，以防止蔬菜面積銳減的情況出現(xiàn)。二是嚴(yán)格占補平衡和補償機制，可把城市建設(shè)征用菜地時收取的蔬菜基地補償金，真正用于發(fā)展新的蔬菜生產(chǎn)基地，扶持菜農(nóng)。三是主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)可以合作共建蔬菜供應(yīng)基地，訂單生產(chǎn)，確保大城市蔬菜供應(yīng)量。四是引導(dǎo)品種布局，大城市近郊重點生產(chǎn)應(yīng)急性、大流通不能滿足的葉菜類等速生菜，遠(yuǎn)郊發(fā)展耐貯運的民生蔬菜。對特大型城市應(yīng)急性、保障性的特殊蔬菜品種，可以出臺特殊的支持政策。五是建立完善的蔬菜儲備制度，重要的耐貯存蔬菜品種要有5～7天消費量的動態(tài)庫存。

3.3 綜合各項措施，加強流通體系建設(shè)

積極研究建立現(xiàn)代流通體系建設(shè)，減少流通環(huán)節(jié)，降低流通費用。一是增加投入修建大型的蔬菜集散地和足夠覆蓋一定城區(qū)的大型綜合市場，加快流通。二是加快產(chǎn)地批發(fā)市場建設(shè)，增加地產(chǎn)蔬菜“消化量”，解決“賣菜難”問題。三是加強產(chǎn)地蔬菜預(yù)冷設(shè)施和市場冷藏設(shè)施的建設(shè)，確保產(chǎn)地始終有一定的存儲量，減少批發(fā)商在產(chǎn)地購買和裝車的等候時間，加速流通。四是大力開展多種形式的產(chǎn)銷銜接，如各地開始推行的“農(nóng)超對接”、“農(nóng)標(biāo)對接”、“農(nóng)社對接”、“團(tuán)購直銷”，大城市的配送中心可以開展網(wǎng)購。五是繼續(xù)增加綠色通道品種目錄商品，擴大惠民蔬菜品種。

3.4 合理布局，強化公益性，加強城市蔬菜市場的建設(shè)與管理

一是合理規(guī)劃布局蔬菜批發(fā)市場、農(nóng)貿(mào)市場和社區(qū)菜店，大型批發(fā)市場地理位置不宜距離市區(qū)太遠(yuǎn)，避免農(nóng)貿(mào)市場或零售店運輸中轉(zhuǎn)次數(shù)增多導(dǎo)致成本增加。二是增加零售網(wǎng)點，探索蔬菜進(jìn)社區(qū)，實行“早市”或“晚市”等流動性便民市場。三是推進(jìn)農(nóng)貿(mào)市場公益化，降低攤位費或者建立公益性、免費性菜農(nóng)直銷攤位。四是探索建立蔬菜專業(yè)市場，讓農(nóng)民進(jìn)城自由銷售蔬菜，直供直銷，讓利于民。