湖北省農村飲水工程運營成效與思考

姚 玲，陳協清

（湖北省水利廳，430071，武漢）

2006年，湖北省委、省政府作出“十一五”期間全面解決湖北省納入國家“十一五”“十二五”十年規劃的1609.6萬人農村飲水安全問題的重大決策。幾年來，全省把“切實保護好飲用水水源，讓群眾喝上放心水”作為水利工作首要任務來抓，開拓創新，克難奮進，積極推進工程建設。截至2010年年底，全省已圓滿完成省下達的1621.44萬人 （其中2006年72.1萬人，2007年 300萬人，2008年300萬人，2009年 424.92萬人，2010年524.42萬人）農村飲水安全工程建設任務，超省委、省政府“十一五”目標任務的0.7%,超國家“十一五”規劃任務832萬人的95%。武漢、鄂州、宜都等市實施“自來水村村通”建設，實際解決農村飲水安全問題人數遠遠超過省級下達的計劃人數。2005年至“十一五”末，全省共建設集中供水工程8000多處，完成總投資71.5億元，其中中央投資41.42億元（含省級籌資12.38億元，其中貸款墊支12.29億元），省級配套10.62億元，市縣及以下投資19.47億元（不含省下達計劃外投資）。2010年9月，湖北省第十一屆人大常委會第十八次會議專題詢問和審議了農村飲水安全工作，給予高度肯定。

一、經營成效及做法

從調查情況看,湖北省所建農村飲水安全工程,無論是盈利還是虧損的，經營管理者都能認真履行職責，有序地維護管理工程，全天候地向農村群眾提供潔凈、方便、價廉的自來水，農村飲水安全工程覆蓋區群眾的飲用水條件發生了巨大變化。湖北省農村飲水安全工程經營管理的主要做法如下：

①建設上，著力發展城鄉一體化供水工程和規模較大的農村水廠，為長效運行奠定良好的物質基礎。湖北省按照“一延、二改、三建”的發展思路，優先考慮城市水廠向農村進行管網延伸，再考慮對鄉鎮水廠進行改擴建，最后考慮新建水廠，在人口居住集中的農村積極興建日供水“千噸萬人”以上的適度規模的集中供水工程,努力提高工程的規模效益。

②因地制宜地確定經營管理方式。在明晰產權的基礎上，放活經營權，本著有利于工程長效運行、農民長受益的原則，合理確定經營方式。如依托水庫水源建設的水廠，由水庫管理單位管理經營；民營資本參與建設的水廠，由民營老板負責經營；城市管網延伸工程盡量移交給水廠經營者統一管理等。但無論何種方式，均實行企業化管理。

③實施基本水價和計量水價相結合的兩部制水價制度。針對農村居民飲水安全意識不強、飲用安全水水量過少的實際情況，實施基本水價（包用基本安全用水量）和計量水價相結合的兩部制水價制度，對于促使農民使用安全水、維持工程正常運轉，以及實施公平交易、促進節約用水起著非常重要的作用。

④建立維修養護財政補貼制度。目前，湖北省已有宜都、仙桃、團風等地的農村水廠運行實施了財政補貼。如仙桃市按供水受益農戶每人5元的標準安排財政補貼。

⑤實行管理現代化，提高運營水平。2009年在鄂州市和潛江市試點，隨后推廣至20多個縣（市、區），建設農村水廠供水信息自動測報系統，對水量、水壓和水質進行24小時在線監測。

二、存在的問題及原因

1.農村水廠實際供水量遠低于設計值，工程暫時難以發揮規模效益

根據《村鎮供水工程技術規范》，湖北省農村水廠供水量一般按人均綜合70～100 L/d的生活定額設計，農村居民使用安全水水量高于人均60 L/d才算安全。但調查數據反映，目前農村居民實際用水量僅47L/人，僅占設計供水量的47%～67%，占農村居民安全用水量的78%；水廠年銷售水量僅占年設計供水量的32%。造成農村水廠供水量過少的原因：一是工程是按照農村戶籍人口設計的，而實際上目前農村大約有20%～30%的農村人口在外打工，造成水廠售水不足；二是受經濟條件的限制和生活習慣的影響，多數農戶還沒有室內廁所，洗菜洗衣用壓把井或塘堰溝渠的水，只是做飯和飲用使用安全水；三是水廠設計時預留有一定的發展空間。

2.農村飲水工程經營缺乏相應的扶持政策

盡管農村飲水安全工程是以解決廣大農村居民飲水安全問題為目的的準公益性工程，相當部分工程處于虧損狀態，要維持工程長效運行，保障廣大群眾的飲水安全，政府的政策支持是必不可少的。但目前絕大數工程既沒有財政補貼，稅收減免和電價優惠政策也落實得不夠到位。反映最強烈的是電價問題，松滋市楊家溶、北河、石龍水廠和公安縣孟溪、毛家、東港水廠，其電費支出基本上占水費收入的40%以上，水廠在不計提大修、折舊的情況下，勉強收支平衡。

3.部分農村水廠處于虧損狀態，長期運行存在困難

從調查情況看，目前約有50%的農村水廠處于虧損狀態。現在工程處于建設初期，維護費用尚少，今后工程將逐步老化，維護費用必然越來越多，水廠虧損也會越來越多。造成虧損的主要原因：一是農村水廠的供水戰線長，供水量過少，單位供水成本高，工程的規模效益很低；二是水價偏低。調查數據反映，農村水廠的綜合水價為1.47元/t，而全成本為2元/t，水價只占成本的73.5%。

4.農村供水水質合格率偏低

據省愛衛辦2009年對28個縣（市、區）、860處農村水廠的水質監測報告反映，湖北省農村供水水質綜合合格率不足60%。造成水質不合格的主要原因有：一是對水質消毒的認識不夠，導致部分水廠沒有建消毒設施，即使有消毒設施也不正常投入使用。二是此類工程的規模過小，小水廠點多面廣，難以引起足夠重視，水處理和消毒設施建設更容易被忽視，即使配備了飲用水消毒設施，但因小水廠的管理水平低下，容易出現有設施不使用或者不按規范使用的情況。三是水廠運行人員缺乏水質消毒方面的知識和經驗，部分水廠運行人員對投加消毒藥劑量的控制不精確，化驗檢測不及時，造成微生物指標超標。

5.經營監管機制不完善

一是監管機構不健全。湖北省盡管明確各級水行政主管部門為農村飲水安全的行政主管部門，但多數縣市還沒有專門機構、專門人員從事農村飲水安全工作，省飲水辦也僅是經省編委批復的臨時機構，這不利于對農村飲水安全的正常監管。同時，城市水廠向農村供水，在城鄉水務分割的現狀下，水利部門沒有對城市水廠實施監管的權力。二是監管制度不完善。湖北省目前還沒有非常完善的監管制度。在目前狀況下，若檢查發現水廠經營者未按要求進行水質處理，生產出來的水質不合格，或者發現水廠經營者放棄偏遠的供水戶，水利部門還沒有強有力的手段進行處理。

四、關于建立長效運營機制的幾點思考

1.調整農村飲水安全工程運營管理理念

農村飲水安全工程的經營管理思路應是“政府管網、市場管水、政策引導、企業經營”。

①政府管網。農村飲水安全工程是農村重要的公益性基礎設施，是農村公共衛生體系的重要組成部分，政府應負責農村飲水安全工程規劃，并以政府投資為主導實施工程建設。

②市場管水。農村飲水安全工程供應的水是商品，供水應走市場的道路，應遵循市場經濟原則，核定商品水價格，實行用水計量、按量收費，決不能搞無償供水。

③政策引導。鑒于農村飲水安全工程的準公益屬性和許多工程存在虧損的實際情況，政府必須在工程的建設與管理方面出臺相應的政策，包括社會資本投入、產權與經營權界定、水價核定、財政補貼、稅費減免與電價優惠政策、供用水管理等，引導工程朝著“建得成，管得好，用得起，長受益”方向發展。

④企業經營。企業化經營是保障農村飲水安全工程長效運行的有效辦法，而且企業經營應朝規模化、專業化方向發展。建議一個縣域內的水廠委托給一個專業公司運營管理，這個公司無論是水利部門管理的，還是城建部門管理的，無論是國有的，還是民營的，均應實行企業化管理。各縣市最好成立一個隸屬于水行政主管部門的國有供水公司，統一經營管理農村水廠，政府對供水公司實行定員定編，企業化管理，并對公益性虧損給予必要的財政補貼。

2.增加已建工程的供水量，發展規模化供水工程

①開展宣傳教育,讓農民自覺使用安全水。通過宣傳飲用不衛生水對身體的危害，增強農民使用安全水的意識，增加安全水使用量。

②利用價格杠桿來促使農民合理使用安全水。推行兩部制水價制度和合同供水制度，在安裝農民入戶管網時就與農民簽訂好供水合同，合同中明確約定農民的用水量不得低于國家規定的基本安全用水量，若低于基本安全用水量則按基本安全用水量收費。

③擴網挖潛，發展規模化供水。在建設上，充分利用現有水廠進行管網延伸，現有一些小水廠實施聯網供水，充分發揮現有工程的供水潛力，擴大供水范圍，增加供水戶。著力發展城鄉一體化供水工程，盡可能地建設較大規模的供水工程，為建立長效機制打好物質基礎。

3.盡快落實優惠政策，合理核定供水價格，減少經營虧損

“十二五”期間，湖北省只有真正把2011年中央一號文件規定的優惠政策落到實處，同時，針對目前水價偏低的狀況，適當提高供水價格，并強化水廠的經營管理與水費計收工作，增加經營收入，讓水廠有正常的收入來維持工程運轉，才能保障工程長運行，群眾長受益。水價核定中，農民出資部分可不計提折舊。同時，對于供水成本過高、水價難以到達成本的，可以考慮國家投資部分暫不計提折舊和不取得利潤，但應當讓社會投資獲得合理利潤，保護投資者的投資積極性。

4.強化供水水質保障工作

①加強宣傳教育,提高對水質消毒重要性的認識。

②強化水質消毒與水處理設施建設。已建工程應當對照設計和《生活飲用水衛生標準》完善、補建消毒和水處理設施。日供水500 t以上的工程，必須補建自動化的消毒設施；日供水20～500 t的水廠，有條件的補建自動化消毒設施，一時受條件限制的，采用罐式、碗式和打點滴式加氯等簡便易行的消毒辦法。新建工程必須按設計要求建設水處理設施，并且不分水源水質，不分水處理方式，一律配備消毒設施。

③加強水質消毒從業人員技術培訓。通過上崗培訓，使他們掌握有關水質消毒方面的知識和技術，嚴格按照規程規范投加消毒藥劑。

④加強對水質合格率的檢查監督。水行政主管部門應定期不定期地對農村水廠的水質凈化消毒設施的使用情況進行檢查，衛生部門應適時對農村水廠的水源水、出廠水和末梢水進行監測。應當強制“千噸萬人”以上的農村水廠建設供水信息自動測報系統，對水的濁度、余氯以及水壓、水量實行在線監測，讓水廠管理者和主管部門隨時看到水廠供水信息，切實保障飲水安全。

5.完善監管機制，強化監管職能

①盡快出臺湖北省農村供水管理辦法（或條例）。陜西、山東、江蘇等省已出臺了飲水安全方面的地方性法規或政府規章，建議湖北省盡快研究制定相關辦法或條例，進一步規范供用水管理行為，強化行業監管職能，切實保障飲水安全。

②在水行政主管部門內部成立專門的飲水安全管理機構。隨著農村飲水安全工程建設的不斷推進，農村水廠的數量和涉及的人數越來越多，要確保每個工程都能長效運行，全體公眾都能飲上放心水，政府的監管是不能缺位的。因此，水行政主管部門應盡快成立專門的飲水安全管理機構，給予固定的人員編制和專項經費，并制定相應的監管制度，以加強對農村飲水安全的監管工作。同時，隨著城鄉供水一體化的發展，城鄉供水應實行統一監管。

[1]陳楚珍.淺談湖北農村飲水安全工程的準公益屬性及對策[J].中國水利，2010（13）.