湖北省農(nóng)村飲水工程運(yùn)營(yíng)成效與思考

姚 玲，陳協(xié)清

（湖北省水利廳，430071，武漢）

2006年，湖北省委、省政府作出“十一五”期間全面解決湖北省納入國(guó)家“十一五”“十二五”十年規(guī)劃的1609.6萬(wàn)人農(nóng)村飲水安全問(wèn)題的重大決策。幾年來(lái)，全省把“切實(shí)保護(hù)好飲用水水源，讓群眾喝上放心水”作為水利工作首要任務(wù)來(lái)抓，開(kāi)拓創(chuàng)新，克難奮進(jìn)，積極推進(jìn)工程建設(shè)。截至2010年年底，全省已圓滿完成省下達(dá)的1621.44萬(wàn)人 （其中2006年72.1萬(wàn)人，2007年 300萬(wàn)人，2008年300萬(wàn)人，2009年 424.92萬(wàn)人，2010年524.42萬(wàn)人）農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)任務(wù)，超省委、省政府“十一五”目標(biāo)任務(wù)的0.7%,超國(guó)家“十一五”規(guī)劃任務(wù)832萬(wàn)人的95%。武漢、鄂州、宜都等市實(shí)施“自來(lái)水村村通”建設(shè)，實(shí)際解決農(nóng)村飲水安全問(wèn)題人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)省級(jí)下達(dá)的計(jì)劃人數(shù)。2005年至“十一五”末，全省共建設(shè)集中供水工程8000多處，完成總投資71.5億元，其中中央投資41.42億元（含省級(jí)籌資12.38億元，其中貸款墊支12.29億元），省級(jí)配套10.62億元，市縣及以下投資19.47億元（不含省下達(dá)計(jì)劃外投資）。2010年9月，湖北省第十一屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議專題詢問(wèn)和審議了農(nóng)村飲水安全工作，給予高度肯定。

一、經(jīng)營(yíng)成效及做法

從調(diào)查情況看,湖北省所建農(nóng)村飲水安全工程,無(wú)論是盈利還是虧損的，經(jīng)營(yíng)管理者都能認(rèn)真履行職責(zé)，有序地維護(hù)管理工程，全天候地向農(nóng)村群眾提供潔凈、方便、價(jià)廉的自來(lái)水，農(nóng)村飲水安全工程覆蓋區(qū)群眾的飲用水條件發(fā)生了巨大變化。湖北省農(nóng)村飲水安全工程經(jīng)營(yíng)管理的主要做法如下：

①建設(shè)上，著力發(fā)展城鄉(xiāng)一體化供水工程和規(guī)模較大的農(nóng)村水廠，為長(zhǎng)效運(yùn)行奠定良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。湖北省按照“一延、二改、三建”的發(fā)展思路，優(yōu)先考慮城市水廠向農(nóng)村進(jìn)行管網(wǎng)延伸，再考慮對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠進(jìn)行改擴(kuò)建，最后考慮新建水廠，在人口居住集中的農(nóng)村積極興建日供水“千噸萬(wàn)人”以上的適度規(guī)模的集中供水工程,努力提高工程的規(guī)模效益。

②因地制宜地確定經(jīng)營(yíng)管理方式。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，本著有利于工程長(zhǎng)效運(yùn)行、農(nóng)民長(zhǎng)受益的原則，合理確定經(jīng)營(yíng)方式。如依托水庫(kù)水源建設(shè)的水廠，由水庫(kù)管理單位管理經(jīng)營(yíng)；民營(yíng)資本參與建設(shè)的水廠，由民營(yíng)老板負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)；城市管網(wǎng)延伸工程盡量移交給水廠經(jīng)營(yíng)者統(tǒng)一管理等。但無(wú)論何種方式，均實(shí)行企業(yè)化管理。

③實(shí)施基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)制度。針對(duì)農(nóng)村居民飲水安全意識(shí)不強(qiáng)、飲用安全水水量過(guò)少的實(shí)際情況，實(shí)施基本水價(jià)（包用基本安全用水量）和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)制度，對(duì)于促使農(nóng)民使用安全水、維持工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以及實(shí)施公平交易、促進(jìn)節(jié)約用水起著非常重要的作用。

④建立維修養(yǎng)護(hù)財(cái)政補(bǔ)貼制度。目前，湖北省已有宜都、仙桃、團(tuán)風(fēng)等地的農(nóng)村水廠運(yùn)行實(shí)施了財(cái)政補(bǔ)貼。如仙桃市按供水受益農(nóng)戶每人5元的標(biāo)準(zhǔn)安排財(cái)政補(bǔ)貼。

⑤實(shí)行管理現(xiàn)代化，提高運(yùn)營(yíng)水平。2009年在鄂州市和潛江市試點(diǎn)，隨后推廣至20多個(gè)縣（市、區(qū)），建設(shè)農(nóng)村水廠供水信息自動(dòng)測(cè)報(bào)系統(tǒng)，對(duì)水量、水壓和水質(zhì)進(jìn)行24小時(shí)在線監(jiān)測(cè)。

二、存在的問(wèn)題及原因

1.農(nóng)村水廠實(shí)際供水量遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)值，工程暫時(shí)難以發(fā)揮規(guī)模效益

根據(jù)《村鎮(zhèn)供水工程技術(shù)規(guī)范》，湖北省農(nóng)村水廠供水量一般按人均綜合70～100 L/d的生活定額設(shè)計(jì)，農(nóng)村居民使用安全水水量高于人均60 L/d才算安全。但調(diào)查數(shù)據(jù)反映，目前農(nóng)村居民實(shí)際用水量?jī)H47L/人，僅占設(shè)計(jì)供水量的47%～67%，占農(nóng)村居民安全用水量的78%；水廠年銷售水量?jī)H占年設(shè)計(jì)供水量的32%。造成農(nóng)村水廠供水量過(guò)少的原因：一是工程是按照農(nóng)村戶籍人口設(shè)計(jì)的，而實(shí)際上目前農(nóng)村大約有20%～30%的農(nóng)村人口在外打工，造成水廠售水不足；二是受經(jīng)濟(jì)條件的限制和生活習(xí)慣的影響，多數(shù)農(nóng)戶還沒(méi)有室內(nèi)廁所，洗菜洗衣用壓把井或塘堰溝渠的水，只是做飯和飲用使用安全水；三是水廠設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)留有一定的發(fā)展空間。

2.農(nóng)村飲水工程經(jīng)營(yíng)缺乏相應(yīng)的扶持政策

盡管農(nóng)村飲水安全工程是以解決廣大農(nóng)村居民飲水安全問(wèn)題為目的的準(zhǔn)公益性工程，相當(dāng)部分工程處于虧損狀態(tài)，要維持工程長(zhǎng)效運(yùn)行，保障廣大群眾的飲水安全，政府的政策支持是必不可少的。但目前絕大數(shù)工程既沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼，稅收減免和電價(jià)優(yōu)惠政策也落實(shí)得不夠到位。反映最強(qiáng)烈的是電價(jià)問(wèn)題，松滋市楊家溶、北河、石龍水廠和公安縣孟溪、毛家、東港水廠，其電費(fèi)支出基本上占水費(fèi)收入的40%以上，水廠在不計(jì)提大修、折舊的情況下，勉強(qiáng)收支平衡。

3.部分農(nóng)村水廠處于虧損狀態(tài)，長(zhǎng)期運(yùn)行存在困難

從調(diào)查情況看，目前約有50%的農(nóng)村水廠處于虧損狀態(tài)。現(xiàn)在工程處于建設(shè)初期，維護(hù)費(fèi)用尚少，今后工程將逐步老化，維護(hù)費(fèi)用必然越來(lái)越多，水廠虧損也會(huì)越來(lái)越多。造成虧損的主要原因：一是農(nóng)村水廠的供水戰(zhàn)線長(zhǎng)，供水量過(guò)少，單位供水成本高，工程的規(guī)模效益很低；二是水價(jià)偏低。調(diào)查數(shù)據(jù)反映，農(nóng)村水廠的綜合水價(jià)為1.47元/t，而全成本為2元/t，水價(jià)只占成本的73.5%。

4.農(nóng)村供水水質(zhì)合格率偏低

據(jù)省愛(ài)衛(wèi)辦2009年對(duì)28個(gè)縣（市、區(qū)）、860處農(nóng)村水廠的水質(zhì)監(jiān)測(cè)報(bào)告反映，湖北省農(nóng)村供水水質(zhì)綜合合格率不足60%。造成水質(zhì)不合格的主要原因有：一是對(duì)水質(zhì)消毒的認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致部分水廠沒(méi)有建消毒設(shè)施，即使有消毒設(shè)施也不正常投入使用。二是此類工程的規(guī)模過(guò)小，小水廠點(diǎn)多面廣，難以引起足夠重視，水處理和消毒設(shè)施建設(shè)更容易被忽視，即使配備了飲用水消毒設(shè)施，但因小水廠的管理水平低下，容易出現(xiàn)有設(shè)施不使用或者不按規(guī)范使用的情況。三是水廠運(yùn)行人員缺乏水質(zhì)消毒方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，部分水廠運(yùn)行人員對(duì)投加消毒藥劑量的控制不精確，化驗(yàn)檢測(cè)不及時(shí)，造成微生物指標(biāo)超標(biāo)。

5.經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制不完善

一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全。湖北省盡管明確各級(jí)水行政主管部門(mén)為農(nóng)村飲水安全的行政主管部門(mén)，但多數(shù)縣市還沒(méi)有專門(mén)機(jī)構(gòu)、專門(mén)人員從事農(nóng)村飲水安全工作，省飲水辦也僅是經(jīng)省編委批復(fù)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這不利于對(duì)農(nóng)村飲水安全的正常監(jiān)管。同時(shí)，城市水廠向農(nóng)村供水，在城鄉(xiāng)水務(wù)分割的現(xiàn)狀下，水利部門(mén)沒(méi)有對(duì)城市水廠實(shí)施監(jiān)管的權(quán)力。二是監(jiān)管制度不完善。湖北省目前還沒(méi)有非常完善的監(jiān)管制度。在目前狀況下，若檢查發(fā)現(xiàn)水廠經(jīng)營(yíng)者未按要求進(jìn)行水質(zhì)處理，生產(chǎn)出來(lái)的水質(zhì)不合格，或者發(fā)現(xiàn)水廠經(jīng)營(yíng)者放棄偏遠(yuǎn)的供水戶，水利部門(mén)還沒(méi)有強(qiáng)有力的手段進(jìn)行處理。

四、關(guān)于建立長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制的幾點(diǎn)思考

1.調(diào)整農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)營(yíng)管理理念

農(nóng)村飲水安全工程的經(jīng)營(yíng)管理思路應(yīng)是“政府管網(wǎng)、市場(chǎng)管水、政策引導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)”。

①政府管網(wǎng)。農(nóng)村飲水安全工程是農(nóng)村重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，政府應(yīng)負(fù)責(zé)農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃，并以政府投資為主導(dǎo)實(shí)施工程建設(shè)。

②市場(chǎng)管水。農(nóng)村飲水安全工程供應(yīng)的水是商品，供水應(yīng)走市場(chǎng)的道路，應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，核定商品水價(jià)格，實(shí)行用水計(jì)量、按量收費(fèi)，決不能搞無(wú)償供水。

③政策引導(dǎo)。鑒于農(nóng)村飲水安全工程的準(zhǔn)公益屬性和許多工程存在虧損的實(shí)際情況，政府必須在工程的建設(shè)與管理方面出臺(tái)相應(yīng)的政策，包括社會(huì)資本投入、產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)界定、水價(jià)核定、財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免與電價(jià)優(yōu)惠政策、供用水管理等，引導(dǎo)工程朝著“建得成，管得好，用得起，長(zhǎng)受益”方向發(fā)展。

④企業(yè)經(jīng)營(yíng)。企業(yè)化經(jīng)營(yíng)是保障農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效運(yùn)行的有效辦法，而且企業(yè)經(jīng)營(yíng)應(yīng)朝規(guī)模化、專業(yè)化方向發(fā)展。建議一個(gè)縣域內(nèi)的水廠委托給一個(gè)專業(yè)公司運(yùn)營(yíng)管理，這個(gè)公司無(wú)論是水利部門(mén)管理的，還是城建部門(mén)管理的，無(wú)論是國(guó)有的，還是民營(yíng)的，均應(yīng)實(shí)行企業(yè)化管理。各縣市最好成立一個(gè)隸屬于水行政主管部門(mén)的國(guó)有供水公司，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村水廠，政府對(duì)供水公司實(shí)行定員定編，企業(yè)化管理，并對(duì)公益性虧損給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。

2.增加已建工程的供水量，發(fā)展規(guī)模化供水工程

①開(kāi)展宣傳教育,讓農(nóng)民自覺(jué)使用安全水。通過(guò)宣傳飲用不衛(wèi)生水對(duì)身體的危害，增強(qiáng)農(nóng)民使用安全水的意識(shí)，增加安全水使用量。

②利用價(jià)格杠桿來(lái)促使農(nóng)民合理使用安全水。推行兩部制水價(jià)制度和合同供水制度，在安裝農(nóng)民入戶管網(wǎng)時(shí)就與農(nóng)民簽訂好供水合同，合同中明確約定農(nóng)民的用水量不得低于國(guó)家規(guī)定的基本安全用水量，若低于基本安全用水量則按基本安全用水量收費(fèi)。

③擴(kuò)網(wǎng)挖潛，發(fā)展規(guī)模化供水。在建設(shè)上，充分利用現(xiàn)有水廠進(jìn)行管網(wǎng)延伸，現(xiàn)有一些小水廠實(shí)施聯(lián)網(wǎng)供水，充分發(fā)揮現(xiàn)有工程的供水潛力，擴(kuò)大供水范圍，增加供水戶。著力發(fā)展城鄉(xiāng)一體化供水工程，盡可能地建設(shè)較大規(guī)模的供水工程，為建立長(zhǎng)效機(jī)制打好物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.盡快落實(shí)優(yōu)惠政策，合理核定供水價(jià)格，減少經(jīng)營(yíng)虧損

“十二五”期間，湖北省只有真正把2011年中央一號(hào)文件規(guī)定的優(yōu)惠政策落到實(shí)處，同時(shí)，針對(duì)目前水價(jià)偏低的狀況，適當(dāng)提高供水價(jià)格，并強(qiáng)化水廠的經(jīng)營(yíng)管理與水費(fèi)計(jì)收工作，增加經(jīng)營(yíng)收入，讓水廠有正常的收入來(lái)維持工程運(yùn)轉(zhuǎn)，才能保障工程長(zhǎng)運(yùn)行，群眾長(zhǎng)受益。水價(jià)核定中，農(nóng)民出資部分可不計(jì)提折舊。同時(shí)，對(duì)于供水成本過(guò)高、水價(jià)難以到達(dá)成本的，可以考慮國(guó)家投資部分暫不計(jì)提折舊和不取得利潤(rùn)，但應(yīng)當(dāng)讓社會(huì)投資獲得合理利潤(rùn)，保護(hù)投資者的投資積極性。

4.強(qiáng)化供水水質(zhì)保障工作

①加強(qiáng)宣傳教育,提高對(duì)水質(zhì)消毒重要性的認(rèn)識(shí)。

②強(qiáng)化水質(zhì)消毒與水處理設(shè)施建設(shè)。已建工程應(yīng)當(dāng)對(duì)照設(shè)計(jì)和《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》完善、補(bǔ)建消毒和水處理設(shè)施。日供水500 t以上的工程，必須補(bǔ)建自動(dòng)化的消毒設(shè)施；日供水20～500 t的水廠，有條件的補(bǔ)建自動(dòng)化消毒設(shè)施，一時(shí)受條件限制的，采用罐式、碗式和打點(diǎn)滴式加氯等簡(jiǎn)便易行的消毒辦法。新建工程必須按設(shè)計(jì)要求建設(shè)水處理設(shè)施，并且不分水源水質(zhì)，不分水處理方式，一律配備消毒設(shè)施。

③加強(qiáng)水質(zhì)消毒從業(yè)人員技術(shù)培訓(xùn)。通過(guò)上崗培訓(xùn)，使他們掌握有關(guān)水質(zhì)消毒方面的知識(shí)和技術(shù)，嚴(yán)格按照規(guī)程規(guī)范投加消毒藥劑。

④加強(qiáng)對(duì)水質(zhì)合格率的檢查監(jiān)督。水行政主管部門(mén)應(yīng)定期不定期地對(duì)農(nóng)村水廠的水質(zhì)凈化消毒設(shè)施的使用情況進(jìn)行檢查，衛(wèi)生部門(mén)應(yīng)適時(shí)對(duì)農(nóng)村水廠的水源水、出廠水和末梢水進(jìn)行監(jiān)測(cè)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制“千噸萬(wàn)人”以上的農(nóng)村水廠建設(shè)供水信息自動(dòng)測(cè)報(bào)系統(tǒng)，對(duì)水的濁度、余氯以及水壓、水量實(shí)行在線監(jiān)測(cè)，讓水廠管理者和主管部門(mén)隨時(shí)看到水廠供水信息，切實(shí)保障飲水安全。

5.完善監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管職能

①盡快出臺(tái)湖北省農(nóng)村供水管理辦法（或條例）。陜西、山東、江蘇等省已出臺(tái)了飲水安全方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，建議湖北省盡快研究制定相關(guān)辦法或條例，進(jìn)一步規(guī)范供用水管理行為，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管職能，切實(shí)保障飲水安全。

②在水行政主管部門(mén)內(nèi)部成立專門(mén)的飲水安全管理機(jī)構(gòu)。隨著農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村水廠的數(shù)量和涉及的人數(shù)越來(lái)越多，要確保每個(gè)工程都能長(zhǎng)效運(yùn)行，全體公眾都能飲上放心水，政府的監(jiān)管是不能缺位的。因此，水行政主管部門(mén)應(yīng)盡快成立專門(mén)的飲水安全管理機(jī)構(gòu)，給予固定的人員編制和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并制定相應(yīng)的監(jiān)管制度，以加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村飲水安全的監(jiān)管工作。同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)供水一體化的發(fā)展，城鄉(xiāng)供水應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

[1]陳楚珍.淺談湖北農(nóng)村飲水安全工程的準(zhǔn)公益屬性及對(duì)策[J].中國(guó)水利，2010（13）.