福建省新農村飲水安全工程運行管理機制研究

劉子維，董國華，孫曉茵

（福建省水利廳，350001，福州）

一、主要運行管理模式

福建省農村飲水安全工程分布廣，數量多，形式多樣，管理復雜，規模大小不一，運行管理呈多樣化。按照供水工程特點、資金籌集方式和受益情況，目前主要有四種運行管理模式。

1.專管模式

專管模式即從供水源頭到用戶龍頭的集中式供水工程，由專門供水機構進行專業化管理。該模式工程的建設和建后管理，一般由縣或鄉鎮自來水公司統一管理，實行 “同源、同網、同質、同價”。適用于城鄉管網延伸到村工程，對距離城鄉較近村莊，由當地政府出面協調自來水公司和鄉村，雙方簽訂長期供水合同。福建省各地距離城鄉較近的村莊普遍采取這種建設管理模式，如沿海的莆田、泉州、福州、漳州市的大部分城區供水公司及鄉鎮供水廠大范圍采用這種模式，南平、三明、龍巖、寧德山區的部分城區供水公司和鄉鎮供水廠也采用這種模式。

2.群管模式

群管模式即對于單村或聯村小型集中式供水工程，采取村民組織為主的管理。以國家和集體投資為主興建的集中式供水工程，由項目所在村集體負責管理，管理方式有三種：第一種是組建農民用水戶協會或供水管理小組，由協會或供水管理小組直接管理。農民用水戶協會管理，產權明晰，管理主體落實，經營機制靈活，水費計收到位，經費有保障，較好地解決了供水工程管理“缺位”問題，也保證了工程有錢修，有人管。目前，全省已組建了2368個農民用水戶協會，其中管理農村飲水安全工程的占22%，如龍巖上杭縣，三明的明溪、建寧、永安等縣市的村莊都采用這種模式。第二種是由村委會或村民小組聘人進行管理，一般由用水戶協會推薦或聘用辦事公正、作風正派、責任心強、具有一定管理經驗的用水農戶，負責日常供水設施的維護管理工作，如建甌市共有43處，約占全市的20%。第三種是村委會或村民小組通過公開招標投標方式，承包或租賃給個人管理。全省各地較多采用這種模式，投資者與管理者界限清楚，責任明確，能有效保證工程管理資金的來源。這種方式在閩北的建甌市占很大比例，據調查全市有142處采用這種方式，約占全市的70%。

3.專管與群管相結合的分級管理模式

此種模式是對集中供水工程主管道及入村總表以上的工程由專業機構管理，總表以下入村入戶的管道及到用戶的龍頭，由村級供水協會或供水管理小組管理，產權和管理責任明確，各司其職。村級供水管理按照制定的章程或用水公約，向專管機構申請用水，交納水費，明確管理職責和權限，具體負責入村部分的供水管理、水費收取和管道維修。近年福建省平原及沿海城鄉供水都在不同程度地擴大供水規模和范圍，逐步實施延伸村級的管網改造，提高供水企業效益，如莆田市北高鎮的惠民水廠，采取的就是這種專管和群管相結合的分級管理模式。

4.自管模式

對分散式供水工程，一般是幾戶或單戶人家，實行農戶自建、自有、自管、自用體制。由村民自己負責建設，自己管理，國家或村集體給一些資金或管材補貼，水利部門主要負責技術指導。工程建成后歸受益村民，由受益村民自己負責工程維護和管理，這種模式建設標準相對較低，維護起來也較簡單，福建省人口較少地區的幾戶或單戶人家一般采用這種模式。這種模式適用于打井、多處引水等分散式供水人口較少的地方，工程簡易、管理方便，有效地解決小型飲水工程維修運行等問題。

事實上，各地近年針對運行管理的實際，創造了許多好經驗、好做法，各種模式間也互相融合、補充，相得益彰，對全省農村飲水安全工程的長效運行發揮了重要的作用。

二、農村供水水價與收費情況

全省各地鄉鎮水廠或較大規模的村級供水工程，大多實行有償供水、計量收費，按照“計量供水、補償成本、合理收益、公平負擔”的原則制定供水價格，一般在1.5～3元/t之間，水費收取率高，供水工程能實現良性運行管理。如閩南、沿海的鄉鎮水廠基本實現企業化管理，大部分鄉鎮供水企業近年發展迅速，走上了良性運行軌道。

村級集中式小型供水工程，大部分水價由村委會、村民小組或用水戶協會召開受益用水戶代表或村民代表大會決定，水價較低，一般為0.2～1.5元/t，水費收取率約75%。大部分村按月、按季計量收取水費，有的按年或按戶、按人口收取水費，也有少數村不收水費。

三、運行管理中存在的主要問題

1.工程運行管理機制還不適應農村水利發展要求

目前全省還有相當部分供水工程，尤其是小型村級供水工程管理主體不明確，尚未形成一套良性的運行管理機制，運行管理經費不足，水費到位率偏低，補償機制也未形成，造成工程維護經費短缺，供水工程效益難以發揮。

2.管理隊伍比較薄弱，服務能力不強

隨著近年福建省千萬農民飲水安全工程的實施，農村小型供水工程劇增，但各地普遍存在管理隊伍薄弱的問題，特別是鄉鎮水利工作站撤并后，技術人員較少，管理力量不足。此外，村級供水工程相當部分由沒有經過專業培訓的村民管理，飲水衛生意識相對欠缺，技術水平較低，服務能力不強，導致供水工程運行管理不到位，低效運行。

3.村級供水工程管理不善，規章制度不健全

從各地反映的情況看，有相當部分小型村級供水工程運行管理不夠規范，未建立一套完整的管理制度。有的設施簡陋，未按規程要求操作；有的未按規定定期開展水質檢測，影響供水水質的穩定性。

四、加強新農村飲水安全工程運行管理的建議

根據福建省農村飲水安全工程小而多樣化的特點，在總結上杭、永安、明溪等地經驗的基礎上，實行分類管理，因地制宜選擇運行管理模式：一是較大規模的集中式供水工程，一般采用專業化管理和股份制管理模式；對小型村級供水工程，要大力推行農民用水戶協會管理模式；對分散式供水工程，一般以農戶自管為主。

1.較大規模集中式供水工程運行管理

較大規模集中式供水工程跨鄉跨村，受益范圍大，管理范圍廣，管理中政策性、專業性、技術性強，要求高，一般應根據投資成立專管機構，建議采用統一專業管理、分級管理和股份制管理三種模式。不管采用何種模式，都要實行科學化、專業化、制度化和規范化管理。

由國家補助和集體投資建設的集中式供水工程是以提供公共服務為目的，一般按專業化管理要求，由縣水行政主管部門或鄉鎮組建供水廠或公司，實行廠長（經理）負責制。這種模式的優點是產權明晰，管理到位，責權利明確。供水公司實行企業化管理，獨立核算，自負盈虧，從規劃、設計、建設到供水、收費、維修，可提供全方位的服務，水量、水質、水壓和維修都有保障。目前福州、莆田、泉州等閩南沿海地區普遍采用由縣城或鄉鎮延伸管網的做法，輻射到村。盡管部分地方水價較高，但供水穩定，水質有保證，因此，仍能讓農民群眾接受。

2.小型村級供水工程運行管理

跨村或單村的小型集中式飲水安全工程，由于當地經濟、文化和工程效益的不同，管理模式多樣，一般有用水戶協會、承包、租賃、聘用、指定專人、老人協會或供水管理小組等多種群管模式。從各地典型分析看，建議在全省大力推廣農民用水戶協會管理的群管模式。將工程的所有權、使用權、管理權和用水的決策權交給農民，讓他們獨立、民主地選舉協會領導人，在建設、管理、財務上享有高度的知情權、參與權和監督權，調動農民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性，增強用水戶的責任感，使用水戶能夠把供水工程當做自己的財產來管護。對運行管理費用不足的工程，應積極探索水費補償機制，各級財政和村集體應有計劃地安排部分經費承擔供水運行費用，使廣大受益群眾充分感受黨和政府的溫暖，分享改革開放的成果。同時，在推行用水戶負責管理的模式下，在維護農民用水權益的前提下，可因地制宜地采取承包、租賃等經營方式。實行承包或租賃，要規范程序，依法簽訂合同，明確各方責任，并加強對合同執行情況的管理和監督。用水戶協會應在縣級水行政主管部門和鄉鎮政府的指導下，由村民委員會或村民小組負責組建。經用水戶協商同意，也可由村民委員會或村民小組行使用水戶協會的職能。健全協會章程和議事制度、財務管理制度，成立協會理事會、財務管理小組等機構，激發農民主動參與、監督用水管理，促進農民自覺節約用水。

全省農民用水戶協會在各地的重視下發展很快。這種協會管水模式普遍受到農民的歡迎，應大力提倡，積極推進。

3.分散式供水工程運行管理

分散式供水工程，一般規模相對較小，單家獨戶或幾戶農戶，打井抽水或多處引水等分散解決飲水安全問題，設施簡單，供水人口少，建議實行農戶自管模式。分散式供水工程一般由農戶自建、自有、自管、自用，在建設時由國家或村集體給予適當補助，建成后歸農戶使用。這種模式管理對象責任明確，產權清晰，自主經營，但必須接受當地水行政主管部門的指導和監督。這種模式在福建省沿海島嶼、山區農民居住分散地方較為普遍，采取較簡易的工程解決了海島、高山居住的農民飲水安全問題。

五、對新農村飲水安全工程運行管理機制的建議

1.加大扶持力度，加快農民用水戶協會建設

健全農民用水戶協會管理是今后福建省加強農村飲水安全工程運行管理的發展方向，各地要大力推進，積極引導，同時要加大扶持力度，尤其在政策、資金上要抓落實。各地要以上杭、永安、明溪等地為典型，拿出一定的經費扶持農民用水戶協會建設，并積極創造條件，通過不同渠道，加大對農村飲水安全工程的投入，逐步解決工程基礎設施薄弱問題；同時要積極向上杭、武平等縣學習，制定出臺管護辦法，落實管護經費來源，明確管護經費補助標準，保障農民用水戶協會健康持續發展。

2.加強行業管理，提高基層管水隊伍服務水平

農村供水工程量大面廣，特別是相當多的單村供水工程和分散供水工程，應加強行業管理，制定運行管理辦法，落實管理制度，增加基層供水管理人員，開展管水人員業務知識和業務技能培訓，使農村管水員逐步熟練地使用和正確維護管理農村飲水安全工程，不斷提高管理水平和服務質量。

3.制定優惠政策，促進飲水安全工程良性運行

農村飲水安全工程是政府為社會提供的公共基礎設施，有一定的特殊性，因此建議在一段時期內，對一些經濟欠發達、農民承受能力有限的農村小水廠，建立財政補償機制，建立以財政資金為主的農村供水工程維修專項資金，用于工程大修或更新改造，優惠農村供水電價，提高農村供水工程良性運行的能力。

4.合理制定水價，規范水費計收

較大集中供水工程實行有償供水，計量收費。按照“補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔”的原則，合理確定供水價格。農村飲水安全工程水價制定既要保證工程有必要的運行管理經費，又要考慮群眾的承受能力，同時要發揮價格杠桿對節水的促進作用，合理確定水價，并報物價部門批準。大部分水廠都應按全成本收取，這是水廠良性運行的關鍵。對鄉鎮所在地水價按全成本加微利原則收取，對因工程規模過小、群眾承受能力有限的水廠，應按運行成本收取。在水費計收中應加大對農民用水戶的宣傳力度，使其轉變思想觀念，增強水是商品、節約用水、安全用水等意識，同時應讓農民群眾明白，國家對飲水安全工程建設投入了大量的資金，今后日常的運行、維修和更新改造資金需要通過合理的水價來解決。同時要建立水費定期公示制度，接受用水戶和社會監督，讓農民群眾吃上明白水、放心水。

5.完善供水設施，保障飲水安全

2000—2003年實施簡易通水，即“一池一管”。2004—2008年為“兩池一管”，即沉淀池、清水池、主管通到村。2011年新一輪農村飲水安全工程建設標準已提高，許多工程增建了水質凈化、消毒設施，提高了供水質量。建議對已建農村飲水安全工程，加大水質衛生監測力度，督促管理責任主體，及時采取必要、有效的水凈化處理措施，如安裝凈水器、消毒桶等，加強水質管理，保障群眾飲水安全。