鹽城市實行最嚴格水資源管理制度的實踐與思考

陳紅衛

（江蘇省鹽城市節約用水辦公室，224001，鹽城）

一、實行最嚴格水資源管理制度的初步實踐

1.深化管理體制改革

江蘇省鹽城市在 “三定方案”中明確將市、縣節約用水辦公室承擔的職能、編制和人員從建設行政主管部門劃歸水行政主管部門；由市水利局編制節約用水規劃，擬定節約用水措施，修訂用水定額，下達用水計劃，指導全市節約用水工作，實行水資源統一管理。加快實施農村飲水安全工程，逐步實現城鄉供水一體化，解決了175萬農村群眾的飲水不安全問題。各縣（市）先后將自來水公司等劃歸水利（務）局管理，加快推進水務一體化改革，依法對地表水、地下水和外調水等進行統一規劃、調度和配置，嚴格水資源費、南水北調工程基金和水利工程水費計收管理。緊抓鄉鎮機構綜合改革機遇，充分發揮鄉鎮水利（務）站服務功能，將全市水利（務）站全部改革為縣（市、區）水利（務）局的派出機構，財政經費已落實到位；組建27家農民用水戶協會，有效解決了農田灌溉用水管理難、農村水利設施管護難、水費計收難等問題。

2.納入政府考核內容

鹽城市委、市政府高度重視水資源管理和節水型社會建設工作，專門成立了節水型社會建設領導小組，強化組織領導，狠抓任務落實，明確工作責任。每年年初組織召開全市水資源管理工作會議，由市政府與9個縣（市、區）政府簽訂年度水資源管理目標責任狀，將水資源管理和節水型社會建設列入政府考核內容。各縣（市、區）將目標任務具體分解到各鎮（鄉）政府，層層抓落實，進一步明確了工作目標、責任和措施。年底由市政府發文，由水利、發展改革和經信等部門組成考評組，對水資源管理和節水型社會建設任務完成情況進行綜合考核，通過考核，量化各地年度考核結果，并通過市政府會議等形式表彰和獎勵先進，通報和鞭策落后，有力推動了全市水資源管理和節水型社會建設工作的深入開展。

3.完善政策配套措施

結合鹽城實際，重新修訂了《鹽城市水資源管理實施辦法》，并印發了《鹽城市人民政府關于印發〈鹽城市水資源管理實施辦法〉的通知》；先后出臺了 《鹽城市通榆河管理辦法》《鹽城市人民政府關于印發 〈鹽城市區生活用水安全管理辦法〉的通知》《鹽城市人民政府關于印發 〈建設鹽城清水走廊三年行動方案〉的通知》《鹽城市節水型社會建設目標任務考核辦法 （試行）》《關于進一步加強地下水管理的通知》和《鹽城市水資源管理工作考評標準》等規范性文件，有效地規范了水資源管理、節約、保護等行為，完善了制度保障體系。

4.編制水資源綜合規劃

以規劃為龍頭，鹽城市充分利用市內外人才、技術等資源優勢，組織精干隊伍，先后編制了《鹽城市水資源綜合規劃》和《鹽城市節水型社會建設規劃》《鹽城市節約用水規劃》《鹽城市入河排污口整治規劃》《鹽城市城市飲用水源地安全保障規劃》《鹽城市水資源保護規劃》《鹽城市地下水資源可持續開發利用研究》《鹽城市限制入河排污總量意見》等專項規劃，先后通過省水利廳組織、省市相關部門和科研院所專家參加的技術審查；各縣（市、區）也開展了水資源綜合規劃工作，形成了完整的水資源規劃體系，并相繼報送政府批準實施。

5.實現用水總量控制

鹽城市本地水資源不足，主要依靠引江水、淮水解決供需矛盾。每年年初根據用水定額和取用水戶計劃建議、上年度用水實績、本年度生產規模等，確定并合理下達全市地表水、地下水和鹽城市區月用水量500m3以上用戶的自來水計劃，實行非農取水的“五個一”管理（每戶一本取水許可證、一塊取水標志牌、一只取水計量設施、一本取水抄表臺賬、一份取水管理檔案）并跟蹤考核，指導節水，夯實取用水管理基礎。嚴格限制在沂南、渠北和斗南等水資源不足地區建設高耗水項目，嚴格執行建設項目水資源論證制度，開展了相關規劃與項目建設布局的水資源論證工作。投資近800萬元，率先在江蘇開展水資源管理信息系統一期工程建設。

6.加快節水型社會建設

鹽城市把節水型社會建設重點放在火電、化工、造紙、冶金、紡織、建材、食品、機械等八大行業，通過推廣先進適用節水技術，加快淘汰落后的用水工藝和用水設備，對重點用水企業實施強制性節水技術改造等措施，年均建成各級節水技術改造示范項目40項，創建江蘇省節水型企業、單位、高校、社區、灌區等載體26家，形成年節水能力5000多萬m3。其中，節水型高校創建經驗得到省水利廳、教育廳的充分肯定，已在全省乃至全國推廣。

7.強化水功能區管理

嚴格入河排污口審批，組織開展了入河排污口普查、登記與整治規劃，積極探索沿海開發尾水收集、處置和利用技術。及時發布水功能區水質通報、市區供水水源地水質旬報和飲用水水源上游市域、縣域交界處水質周報；完成了重點水功能區納污能力核定，并及時向環保部門提出了限制排污總量意見，對排污量超出水功能區限制排污總量的河段，限制報批新增取水口和入河排污口；開展了飲用水水源地整治達標建設和通榆河、新洋港等河流的健康評估，開工建設鹽龍湖、射陽明湖等平原水庫和備用水源地，建立健全突發性水污染事件應急預案，全面提升飲用水水源地安全保障水平和應對突發性水污染事件處置能力。

8.推行“河長制”管理模式

鹽城市實行“河長制”，明確由河段轄區政府主要負責人擔任河長，對轄區水環境質量負總責，實行分段監控、分段管理、分段考核、逐段移交，共同保障水質安全。同時，加快水質監控網絡建設，所有城市集中式飲用水水源取水口上游均建成水質自動監測站，為領導準確掌握水質狀況并及時作出處置決策提供依據；全面啟動重點集鎮、沿河集鎮生活污水處理廠建設，治污截流，減少污染物入河對水體產生的巨大破壞；通過行政執法，確保轄區內所有污染治理設施正常運行和污水處理達標排放，對擅自停運污水處理設施、超標入河排放污染物的相關企業堅決依法罰處。

9.嚴格水行政監督管理

制定了《鹽城市水行政執法文書制作規范》等17項水行政執法監督、獎懲等制度，使各項工作有章可循、有規可依，從制度上約束和規范水行政管理行為；加強水行政審批工作，率先開展“沿海服務行”等專項活動，建立水行政許可集中受理、統一送達、一個窗口對外的管理模式，簡化行政審批環節，實現“時間最短、流程最簡、效率最高”，強化服務承諾制、首問負責制、限時辦結制、責任追究制；擴大政務公開，進一步增強行政權力運行的公開透明；推行隊伍和人員的“雙目標”管理模式，結合各地實際，細化管理標準，年中專項檢查，年終考核評比，有效糾正違法行政和不當行政行為；加大水事違法案件查處力度，嚴格執行執法程序，全面推行說理式執法，充分尊重相對人合法權益，通力協作公安、交通、漁業等有關部門，實行重大水事違法案件集體會商和聯合執法機制，切實解決執法難、取證難問題，查處水事違法案件結案率100%，未出現行政敗訴現象。

二、實行最嚴格水資源管理制度的思考

1.制定最嚴格的地下水管理政策

要結合實際，研究制定最嚴格的地下水管理政策。在地表水源供水管網到達地區，不得新增深井數量，并逐步封填（存）現有深井；在地下水超采區，除特殊行業對水質的特殊要求和應急水源外，禁止取用地下水；對未取得取水許可申請批準文件擅自建設取水工程或設施的，從嚴處罰，尤其是亟待明確非法鑿井施工隊伍的相關處罰規定，從源頭上控制非法鑿井取水行為；擇機提高地下水資源費征收標準，改變地下水取用成本低于自來水的局面，充分發揮經濟杠桿的調節作用；優先啟動地質勘查、地下水超采區復核與修復等工作，構建地下水開發信息平臺和水文地質保障體系，監測地下淡水與咸水的動態平衡等，分析地下水環境變化趨勢，為沿海開發提供科學依據，并從決策程序上確保最嚴格的地下水管理政策落到實處。

2.批準實施節水型社會建設規劃

鹽城市已完成節水型社會建設規劃編制，并通過省、市相關部門專家的技術審查，要盡快上報江蘇省人民政府批準實施，借鑒徐州市等國家級節水型社會建設試點的成功經驗，以制度建設為重點，建立健全區域水資源開發利用總量控制和定額管理、用水效率控制、水功能區限制納污控制、節水減排績效考核等管理制度，加大節水減排工程建設資金投入與政府督察力度，專款專用，突出節水“三同時”、園區串聯用水、區域中水回用、生產廢水“零排放”、非常規水源利用等工程建設示范，落實節水型農業、節水型工業、節水型服務業的各項節水措施，提高水資源利用效率和效益，以節水促進減排與控污。

3.實行試點差別水資源費與差別水價制度

鹽城市屬于水質型、工程型缺水并存地區，地下水超采嚴重，目前僅在地下水資源費征收標準中，體現了地表水源供水管網未到達地區、到達地區與特種行業取用水的水資源費差別，在自來水價格中體現了生活、生產和特種用水的水價差別，建議先行試點，探索差別地表水、地下水水資源費征收標準與差別自來水價格體系的建立與完善，對不同水質、不同時間、不同行業、不同用途、不同稀缺程度、不同節水減排效果等實行差別水資源費征收、差別水價和超計劃、超定額累進加價制度，出臺鼓勵中水和再生水利用的價格政策，充分發揮水資源費與水價的調節作用，引導用戶自覺執行“三條紅線”制度，加大水資源費支出，重點支持節水型社會建設、節水減排工程建設、新技術研究和推廣等，調動用戶參與節水防污型社會建設的積極性。農業灌溉逐步推行終端水價與用水計量收費，積極探索行政區域、取用水戶在水量分配方案的基礎上進行水權有償轉讓。

4.實施區域水質交接與生態補償制度

鹽城市雖然開展了區域交界處的水質監測，試行建立了上下游污染補償機制，但未提升到政府間實施區域水質交接的高度，建議進一步完善區域水質監測與交接制度、生態補償制度，對市境內跨界污染，按照“誰污染誰付費、誰破壞誰補償”的原則，在提高監測頻次、監測手段、監測項目數量的基礎上，實施政府之間的水質分期交接；在跨界斷面試行水質超標補償的基礎上，按照《江蘇省地表水（環境）功能區劃》確定的交界斷面水質控制目標和 《鹽城市生態補償資金管理辦法》等，健全上下游污染補償長效機制，對不同的受償對象采用財政轉移支付補償、直接權益損失性補償、居民民生補償等不同的補償方式，實行政府負責，逐段移交，超標補償。同時，積極探索政策補償、技術補償、市場化補償等生態補償方式，并根據不同地區的水環境條件、各種水生態保護措施所導致的收益損失等綜合因素，完善具有地方特色的區域補償標準，為生態補償立法提供借鑒，實現從“要我保護”向“我要保護”轉變，達到以生態補償促進水生態環境保護的目的。

5.提升水資源管理和節水科研水平

要大力實施水利人才戰略，圍繞水利改革發展目標，以高層次人才隊伍建設為龍頭，以能力建設為重點，不斷健全人才工作機制。構建分層次教育培訓體系，加大對現有職工隊伍的繼續教育，提高水利隊伍綜合素質。深化干部人事制度改革，完善人才引進、人才評價、選拔任用和激勵保障機制，優化人才結構，增加人才總量，建設一支政治堅定、業務精通、作風優良、廉潔勤政的管理隊伍，為水利改革發展提供智力支持和人才保證。同時，從水資源費中列支專項經費，進一步加大水資源管理辦公裝備、自動監測設施、節水減排科研等投入，提高水資源管理執法裝備和條件，保障執法經費，加強行政監督檢查，對敢闖“三條紅線”的水資源違法案件嚴肅查處；加強沿海地區地下水超采區治理與保護、生態環境需水、重點水域水生態修復技術、降低海水利用成本的先進工藝和相關設備等重大技術課題研究，積極探索沿海水資源可持續利用之路。

6.嚴格水資源管理問責與考評制度

要把實行最嚴格的水資源管理制度擺在更加突出的位置，強化改革發展措施，層層落實責任，加強部門協調，健全統籌協調、組織有序、運轉高效、保障有力的工作機制，形成落實最嚴格水資源管理制度的組織合力，帶動水資源管理工作向縱深拓展，以水資源可持續利用支撐沿海經濟社會又好又快發展。對未完成水資源管理年度目標任務，取水、供水、用水、節水、排水、污水處理與回用等出現重大問題的各級行政首長和有關責任人進行問責；把水資源管理和節水防污型社會建設成效作為衡量各地科學發展水平的重要內容，把區域用水總量、用水效率和水功能區限制納污容量控制指標作為約束性指標，納入國民經濟和社會發展規劃以及年度計劃，由水行政主管部門會同有關部門進行日?？己撕湍杲K考核，考核結果作為干部綜合考核評價的重要依據。

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