加強黃河水資源統一管理對策研究

李肖強

（水利部黃河水利委員會，450003，鄭州）

一、黃河流域水資源統一管理現狀

1.流域管理機構的沿革

治理黃河，歷來是中華民族安民興邦的大事。從漢代開始，朝廷就設立治河的專職官員。明清以后不僅有專職的治河官員，還設立專門的治河機構。公元1933年（民國22年），國民政府正式成立黃河水利委員會，制定《黃河水利委員會組織法》，明確了黃河河政。

1946年，在解放戰爭的炮火硝煙中，中國共產黨在冀魯豫解放區成立黃河水利委員會，開始了人民治理黃河的新紀元。1950年1月25日，政務院水字1號令，決定將黃河水利委員會改為流域性機構，這是中國共產黨領導的第一個流域管理機構。在黨中央、國務院的高度重視下，經過黃河水利委員會與沿黃各級政府及廣大人民群眾共同努力和大規模建設，取得了舉世矚目的輝煌成就。

2002年，國務院和水利部批復的“三定”方案，進一步明確黃河水利委員會是水利部在黃河流域和新疆、青海、甘肅、內蒙古內陸河區域內(以下簡稱流域內)的派出機構，代表水利部行使所在流域內的水行政主管職責，為具有行政職能的事業單位。

2.黃河流域水資源統一管理的初步成效

（1）以綜合規劃為主體，初步建立了較為完整的規劃體系

新中國成立以來，黨和國家十分重視黃河治理開發工作，部署開展了多次綜合規劃。1955年7月全國人大一屆二次會議討論并通過了《關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃的決議》，這也是全國人大批準的唯一的河流規劃。此后根據國民經濟發展的需要以及黃河出現的新情況、新問題，編制了《黃河治理開發規劃綱要》，1997年并通過了國家計委和水利部的聯合審查。2002年7月，完成了 《黃河近期重點治理開發規劃》，并得到國務院批復。

在專業規劃方面，編制完成了《黃河流域水中長期供求計劃》《黃河流域缺水城市供水水源規劃》《黃河流域及西北內陸河水功能區劃》等。目前，正在開展“黃河流域水資源綜合規劃”的編制工作。

（2）在我國大江大河中首次進行了流域初始水權分配

20世紀80年代初期，針對日漸顯現的黃河水資源供需矛盾，黃河水利委員會組織有關部門和地區，開展黃河流域水資源評價、黃河水資源開發利用預測、分水方案編制等工作。在此基礎上，1987年國務院批準了南水北調工程生效前黃河可供水量分配方案。該方案采用的黃河天然徑流量為580億m3，其中將 370億 m3的黃河可供水量分別分配給流域內9個?。ㄗ灾螀^）及相鄰缺水的河北省、天津市，分配河道內輸沙等生態用水210億m3，使黃河成為我國大江大河首個進行全河水量分配的河流。

（3）率先實施了以流域為單元的取水許可總量控制管理

按照國務院 《取水許可制度實施辦法》和水利部授權，黃河水利委員會1994年開始在流域管理中全面實施取水許可制度。負責黃河干流及重要跨?。ㄗ灾螀^）支流取水許可的全額或限額管理，同時按照國務院批準的《黃河可供水量分配方案》，率先在全國以流域為單元實施取水許可總量控制管理。

（4）實施了黃河水量統一調度

經國務院批準，從1999年3月開始，正式實施黃河水量統一調度。黃河水量統一調度總的調度原則是：國家統一分配水量，流域管理機構負責省際斷面流量控制以及重要取水口和水庫統一調度，?。ㄗ灾螀^）負責本地區用水配水。

實施統一調度以來，通過綜合運用行政、工程、科技、法律、經濟等手段，強化管理、科學調度、優化配置水資源，及時化解了一次次斷流危機。截至2010年，實現了黃河連續10年不斷流。

二、當前黃河流域水資源統一管理中存在的問題

1.管理體制尚未理順

現行的流域管理機構雖然名為黃河水利委員會，但卻無委員會之實，流域水資源管理缺乏流域內各地區和用水戶的民主參與以及對水資源的各種需求的協商、制約機制。因此，流域機構難以發揮有效的協調和仲裁作用。

2.流域機構的法律地位和權限有待進一步明確

流域管理機構在新的水法中雖然被賦予了法律地位，明確了職權，但都是粗線條的、原則性的，往往難以具體操作，且在水資源可開發利用和管理的制度安排上，強調是地方各級政府及其水行政主管部門的職責，而對流域管理機構在流域水資源統一管理和水量統一調度的規定上還過于籠統。根據“三定”方案，流域機構只是水利部的派出機構，在國家行政序列上，不是一個行政機構，而是具有行政職能的事業單位，只能根據水利部的授權在本流域內行使水行政管理權。既然是授權，就不享有完全的處理流域有關水資源事務的自主權，且執法主體資格也經常受到質疑，在實際控制流域水資源的分配權、監控權、執行權等方面都十分有限，責、權、利關系不相匹配。

3.立法滯后，配套法規不健全

黃河是世界上最復雜難治的河流，水資源供需矛盾十分突出，水資源管理涉及面廣、協調難度大，因此需要制定配套法律法規。按照我國的立法制度，制定流域管理方面的法律法規，要相應報請水利部、國務院直至全國人大批準通過，立法程序復雜，出臺緩慢。而地方性水行政法規可以通過地方立法機關和政府頒布實施，程序簡單，出臺較快。另外，與流域管理有關的地方性法規在制訂時，有的根本就不征求流域機構的意見，結果造成與流域管理相矛盾，地方性法規一旦公布又很難糾正。從而使流域管理機構在依法管理過程中處于被動局面。

4.黃河水資源管理手段難以適應市場經濟發展要求

目前黃河水資源配置和管理手段比較單一，缺乏經濟杠桿的有效調節。水資源費尚未全面開征，“大鍋水”的分配格局依然存在，各地區、各部門之間競相搶水，甚至是掠奪式地開發，加劇了水資源的供需矛盾，給統一管理造成很大困難。另外，合理的水價形成機制還沒有建立，水價的構成應該反映水資源的稀缺程度，反映用水的全部機會成本，只有這樣才能正確引導水資源的配置。

5.公眾的參與權與知情權缺位

在流域水資源統一管理的過程中需要公眾的參與。而現行的流域水資源管理體制仍是以行政管理與行業管理的手段為主，有關黃河水資源配置的重要信息沒有形成公開發布的機制，相關政策的制定和重大決策也缺少讓公眾參與其中的制度設計。公眾的參與權與知情權沒有得到應有的體現。這樣的管理體制難以適應水資源管理日趨復雜的狀況，難以適應社會公眾對水資源管理的要求。

三、加強黃河流域水資源統一管理的對策措施

1.建立權威高效、相互溝通、民主協商的管理體制

為加強黃河流域水資源統一管理，按照流域管理與區域管理相結合的原則，建議國家成立黃河流域水資源管理委員會，主任委員由水利部主要領導擔任，黃河水利委員會的負責人、沿黃?。ㄗ灾螀^）主管水利的副省長以及有關單位和部門的負責人任該委員會的副主任委員，其主要職能是：負責研究解決黃河水資源開發利用中的重大問題和重大事項；組織擬訂黃河水資源管理的相關規章制度；組織審查黃河流域水資源綜合規劃方案以及黃河水量調度方案；及時掌握黃河重要水情信息，提出水資源配置的決策部署和調度意見，指導流域重大水事活動；協調解決黃河干流及跨?。ㄗ灾螀^）支流涉及水資源開發利用的重大水事糾紛等?，F行流域機構——黃河水利委員會作為黃河水資源管理委員會的辦事機構，負責實施監督各項決策決議，并對各方面的執行情況進行監督和檢查。

流域內各?。ㄗ灾螀^）及相關地區人民政府、有關部門和利益相關者共同參與，形成相應的議事協商規則、聯席會議制度、信息共享制度，統籌協調地區之間、部門之間的利益分配關系，使流域重大水資源決策建立在民主協商的基礎上，并使各有關方面的要求在決策過程中得到充分體現，從而平衡各種利益，有效防范用水爭端，以實現黃河水資源的一體化管理。

2.進一步明確流域機構的法律地位和權限

應將黃河水利委員會納入國家行政序列，進一步明確其法律地位和權限，強化黃河水利委員會對涉水事務管理和公共服務能力，依法完善流域與區域管理之間的事權劃分。黃河水利委員會的主要職責是水資源的宏觀管理，重點是組織編制好流域水資源開發利用規劃、水長期供求規劃和水量分配方案，經國家批準后負責組織實施；加強黃河水量的統一調度，對干流及重要支流控制性的水利樞紐和引黃灌溉等工程應該賦予黃河水利委員會直接調度的權力，實施流域控制性水利樞紐的統一聯合調度和監督管理，使其利益一體化，做到優勢互補，充分發揮這些工程在供水、防洪（凌）、減淤、發電等方面的社會效益、經濟效益和生態效益。黃河干流上興建的水資源開發利用項目，必須經流域機構審查同意，才能按基本建設程序履行審批手續。對未經流域機構審查同意的建設項目，流域管理機構有權責令停止建設，采取補救措施，并依據法律法規給予行政處罰。

3.制定切實可行的流域水資源綜合規劃

應針對黃河流域水少沙多、水沙異源的特性和水資源供需矛盾的突出特點，利用信息技術、數字化技術等高科技手段，及時采集、傳輸、分析流域水資源及相關的大量、動態的信息如降雨、徑流、用水、需水、水質以及經濟社會情況等，對黃河流域水資源量作出系統評價和一致性處理。在此基礎上，重點分析黃河流域的水資源承載能力和水環境承載能力、節水潛力和節水措施，進而作出黃河流域未來的用水模式和需水量預測。據此，對水資源進行合理配置，提出重大水資源配置工程的布局和實施意見，分析水資源配置對飲水安全、工農業供水安全、生態環境用水安全的保障程度并制定相應的對策措施，提出水資源可持續利用的制度建設和規劃實施保障。

4.建立和完善黃河水資源管理配套法規

黃河是國家確定實施流域管理的重要河流，應由國家立法來規范黃河管理事項。因此，需要制定“黃河法”“水資源管理條例”“黃河水資源費征收辦法”等，將黃河治理開發和管理的成功經驗和成熟的政策上升為法律制度，有針對性地解決黃河特殊矛盾與問題，完善流域管理與行政區域管理相結合的管理體制和運行機制，明確有關各方事權，依法規范黃河治理開發活動，依法調整和規范黃河治理開發與管理中各方面的關系，促進黃河水資源可持續利用，保障流域及相關地區經濟社會的可持續發展。

5.以水權管理為核心，實行最嚴格的黃河水資源管理制度

按照國家法律法規和水利部授權，以需水管理為基礎，嚴格執行黃河取水許可制度和建設項目水資源論證制度并加強監管。強化取水許可總量控制和用水定額管理，嚴格審查以用水效率論證為主要內容的建設項目水資源論證報告，限制高耗水、重污染建設項目，逐步建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區域的水量分配和取水許可總量控制指標體系，強化流域與行政區域的取水許可分級總量控制管理。積極推動?。ㄗ灾螀^）開展用水定額修訂工作，結合國家行業用水標準，建立黃河流域用水定額管理體系，從流域管理層面發布黃河流域用水定額指導意見，為建設項目水資源論證、取水許可審批等提供科學依據。對黃河流域內地下水開發利用實行總量控制管理，建立地下水年度開采總量控制和水位控制管理指標，制定地下水管理制度。按照水功能區水質目標要求，以省（自治區）界緩沖區水質監測為節點，及時發布?。ㄗ灾螀^）界緩沖區水質監測信息，加強對建設項目入河排污口設置的審查和取用水戶退水情況的監督檢查。

加強黃河水量統一調度，協調上下游、左右岸、干支流用水矛盾，在滿足城鄉居民生活用水的基礎上合理安排生產、生態用水，保障流域供水安全和生態用水安全。

6.提高流域管理機構水行政執法能力和監督能力

要加大黃河水資源統一管理的執法力度，合理界定黃河水利委員會和地方水行政主管部門及相關執法部門之間的水行政執法權限劃分和協作關系，在明晰事權基礎上，各司其職，各負其責，充分發揮黃河下游沿黃各?。ㄗ灾螀^）公安派出所的作用，在查處水事違法案件中實行水政監察、公安聯合執法。建立健全河道巡查報告制度。制定省際水事糾紛調處預案，有效防范水事群體事件和突發事件。保證國家水法規在黃河流域范圍內的全面貫徹實施，維護良好的水事秩序和和諧的水事關系。

加強水資源管理與調度監督能力建設。嚴格建設項目水資源論證管理，加強建設項目水資源論證的后評估。嚴格取水許可審批，強化取水許可總量控制，建立總量控制與分級控制相結合的約束機制，明確各級監督管理的職責。開展取水許可現場執法檢查，及時糾正違規取水行為。強化對取用水戶的后續監督管理，建立用水考評機制。同時，要加強對限額以下地方審批的黃河取水項目的檢查。

7.建立流域水資源管理信息發布和公眾協同參與機制

流域水資源統一管理需要建立用水戶之間的橫向關系，并為他們提供參與管理決策的渠道，比如水價調整的聽證制度，綜合規劃的征求意見制度，水量分配的用戶調查制度等等。用水戶必須以流域的水資源利用為媒介建立利益共同體，從共同體中遴選代表與政府、水管理部門的代表一起參與流域管理的決策，反映自己的意見與愿望，維護自己的權益等。同時，要建立完善水行政政務公開和公共服務信息平臺，保障社會公眾有序參與流域管理。

流域管理機構要制訂完善流域水資源信息發布管理辦法，根據國家關于政務信息公開的法律法規和實施依法行政的要求，對黃河水資源管理中的政務信息和各類行政管理事項，向社會公眾發布。加快電子政務信息發布平臺建設，建立內外網互為補充的信息平臺。建立完善的黃河“政務公開”網，使其成為黃河流域管理機構履行水行政管理職能的門戶網站之一，成為向社會發布流域管理機構政務信息的重要窗口。

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