關(guān)于連云港市基層水利（水務(wù)）站發(fā)展情況的調(diào)研報告

孫宗鳳

（江蘇省連云港市水利局，222004，連云港）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站是水利事業(yè)的基礎(chǔ)。2011年的中央一號文件關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定明確指出：“要建立健全職責(zé)明確、布局合理、隊伍精干、服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系，全面提高基層水利服務(wù)能力。”為了貫徹中央文件精神，切實(shí)推進(jìn)新形勢下的基層服務(wù)體系建設(shè)，前階段，我們通過實(shí)地走訪、座談詢問、查看資料等方式，對連云港市84個基層水利（水務(wù)）站發(fā)展情況進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研，并采取分類調(diào)查的方式，對10個運(yùn)轉(zhuǎn)較好的水利（水務(wù)）站、10個運(yùn)轉(zhuǎn)較差的水利（水務(wù)）站進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查，詳細(xì)了解各方面情況。在此基礎(chǔ)上，形成了對基層水利（水務(wù)）站建設(shè)和發(fā)展的初步思考。

一、基本情況

連云港市位于江蘇北部、黃淮之間、暖溫帶與北亞熱帶氣候過渡地段，處于淮沂沭泗流域最下游，江水北調(diào)和江淮水供給的最末端。境內(nèi)河網(wǎng)稠密,湖泊、水庫星羅棋布,水利工程體系龐大。有大中小型水庫146座，流域性河道2條，區(qū)域性河道5條，地方性骨干河道50余條；大中型涵閘66座，大中型排灌站14座，30萬畝（2萬hm2）以上灌區(qū)4處；主要河道堤防504 km；海岸線 204.8 km，建有一線海堤141 km；還有3000多座塘壩、4000多座小型涵閘和泵站。特殊的氣候特征、地理位置、水情工情，決定了水利發(fā)展任務(wù)非常繁重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站承擔(dān)了基層大量具體工作。

一是數(shù)量狀況。全市現(xiàn)有涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處共89個，獨(dú)立設(shè)站的水利（水務(wù)）站有84個，占涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)94.4%，并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的有5個,占涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的5.6%。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在職人員838人，在編人員550人，占職工總數(shù)65.6%；在崗不在編人員288人，占職工總數(shù)的34.4%。東海縣2001年在全省第一個實(shí)行水務(wù)一體化管理，全縣22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)置水務(wù)站。

二是隸屬關(guān)系。絕大多數(shù)水利（水務(wù)）站是受縣、區(qū)水行政主管部門和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府雙重管理的自收自支事業(yè)單位?？h、區(qū)水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理的水利 （水務(wù)）站76個,占水利站總數(shù)的90.5%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的水利（水務(wù)）站8個,占水利站總數(shù)的9.5%。

三是經(jīng)費(fèi)來源。水利（水務(wù)）站收入來源主要分三個部分：①水費(fèi)返還占28.04%，②綜合經(jīng)營占12.5%，③承接部分工程項目的施工收入占59.46%。目前，僅有1個水利站管理經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)財政支出，占水利站總數(shù)的1.2%；自收自支、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的83個,占總數(shù)的98.8%。

四是總體分布。水利（水務(wù)）站之間的發(fā)展呈現(xiàn)明顯的不平衡。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，10個運(yùn)轉(zhuǎn)較好的水利（水務(wù)）站，固定資產(chǎn)都近百萬元，有專業(yè)技術(shù)人員，有交通工具，有電腦等辦公設(shè)備；人均工資1.3萬元，最高的達(dá)1.9萬元，是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的3倍；職工人數(shù)為7～10人，有較強(qiáng)的工作能力。10個較差的水利（水務(wù)）站，固定資產(chǎn)最少的僅為1.2萬元，人均收入僅為956元；人員較多，最多的達(dá)16人；無交通工具和電腦等現(xiàn)代化辦公設(shè)備。

二、發(fā)展成效

從總體上看，近年基層水利（水務(wù)）站立足實(shí)際，積極融入全市水利發(fā)展和地方發(fā)展的大局，在各個方面都取得了一定成效。

一是在困境中實(shí)現(xiàn)了新發(fā)展。水利（水務(wù)）站在長期得到不到地方財政“輸血”的困難情況下，強(qiáng)化自身“造血”功能。從面上看，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利（水務(wù)）站保持了基本運(yùn)轉(zhuǎn)。特別是少數(shù)水利站抓住近年水利發(fā)展不斷升溫的有利條件，強(qiáng)化市場意識，積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政農(nóng)橋工程、國土整理項目、移民后扶工程、農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的建設(shè)，通過市場化措施籌集發(fā)展資金，有效增強(qiáng)自身實(shí)力。

二是在壓力下強(qiáng)化了新支撐。近年，連云港市水利發(fā)展步伐不斷加快，“十一五”期間共完成投資53.5億元，相當(dāng)于“十五”期間的6.4倍。實(shí)施過千萬元的項目33個，其中過億元的項目5個，這些工程大部分都在農(nóng)村。另外，面廣量大的農(nóng)村水利建設(shè)在向縱深推進(jìn)。這些工程之所以能夠順利實(shí)施，很重要的一點(diǎn)，在于當(dāng)?shù)厮ㄋ畡?wù)）站起到了重要的協(xié)調(diào)、支撐作用。

三是在奉獻(xiàn)中樹立了新形象?；鶎铀ㄋ畡?wù)）站雖無公益性組織之名，卻行公益性組織之實(shí)。多年來，作為水利工作的最基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站承擔(dān)著大量的具體事務(wù)。在服務(wù)農(nóng)業(yè)灌溉、飲水安全、農(nóng)田水利工程建設(shè)、水行政執(zhí)法、水利規(guī)費(fèi)征收、工程管理、綜合經(jīng)營、征地拆遷等繁重的事務(wù)中，充分發(fā)揮其聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的“政治”優(yōu)勢，親密接觸廣大農(nóng)民群眾的“人緣”優(yōu)勢，具有一定水利業(yè)務(wù)本領(lǐng)的“技術(shù)”優(yōu)勢，做了大量卓有成效的工作，較好地發(fā)揮沖鋒隊、穩(wěn)定器、助推器的作用，樹立了基層水利職工不計名利、艱苦奮斗、默默奉獻(xiàn)的新形象，體現(xiàn)了新時期水利人的新價值。

三、存在問題

1.機(jī)制普遍不順

一是管理機(jī)制不順。多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站承擔(dān)了大量公益性基層水利發(fā)展任務(wù)，如抗旱防汛、農(nóng)田水利基本建設(shè)、農(nóng)村水利工程維護(hù)管理、水資源開發(fā)保護(hù)等。但是，地方政府沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站的公益性和經(jīng)營性職能進(jìn)行明確界定，沒有納入相應(yīng)的編制管理，并采取相應(yīng)的財政扶持政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站名不正、言不順，游離于公益性組織的體制之外。二是運(yùn)行機(jī)制不順。由于水利（水務(wù)）站受所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和水行政主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，從事了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他事務(wù)，以致水利功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到發(fā)揮。可以說，不合理的管理體制與運(yùn)行機(jī)制是制約水利站發(fā)展的最根本因素。從調(diào)查反饋情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站呼聲最高的就是希望解決體制機(jī)制的問題。

2.經(jīng)費(fèi)普遍緊張

雖然少數(shù)水利（水務(wù)）站實(shí)力較強(qiáng)，但從總體上看，由于長期以來沒有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站定性為公益性事業(yè)單位，按規(guī)定核定人員編制，將人員和事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入縣區(qū)級財政預(yù)算，財政對水利（水務(wù)）站的投入幾乎為零，水利（水務(wù)）站運(yùn)行經(jīng)費(fèi)非常緊張。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力進(jìn)一步加大，根本無力顧及水利（水務(wù)）站。目前，連云港市水利（水務(wù)）站經(jīng)費(fèi)來源主要靠水費(fèi)、綜合經(jīng)營、承接部分工程。從水費(fèi)方面看，第四步水價改革以來，特別是農(nóng)業(yè)稅取消后，國家對農(nóng)民發(fā)放各項農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，農(nóng)戶對繳納水費(fèi)有抵觸情緒，水費(fèi)收繳情況欠佳，大部分地區(qū)水費(fèi)收繳仍依靠地方政府和村里的支持，水費(fèi)還存在不同程度的搭車和截留現(xiàn)象，影響了水利（水務(wù)）站的水費(fèi)返還收入。從綜合經(jīng)營看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)河堤馬道歸鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心管理，水利部門建好的泵站交給村委會管理，僅有的河道灘地、河堤馬道等水利工程用地還時常被村委會發(fā)包給農(nóng)民，綜合經(jīng)營收入也很不穩(wěn)定，有的甚至寅吃卯糧。從承接工程方面看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站沒有工程施工企業(yè)資質(zhì)，不能直接參與工程投標(biāo)，無法平等參與市場競爭，只能通過其他方式參與，中標(biāo)后利潤收入也低了很多。以東海縣為例，全縣現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)22個，獨(dú)立設(shè)站的水務(wù)站22個 （含李埝林場水務(wù)站），收支缺口180.3萬元,致使有些職工只發(fā)部分工資，養(yǎng)老金、醫(yī)療保險不能按時交納，全縣水務(wù)站職工住房公積金至今還是空白。

3.人才普遍缺乏

全市水利（水務(wù)）站人員總數(shù)不少，但水利專業(yè)人才缺乏，在很大程度上形成了“有人無事干，有事無人干”的現(xiàn)象。一是技術(shù)結(jié)構(gòu)不合理。主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站人員學(xué)歷低，專業(yè)技術(shù)人員少，技術(shù)力量薄弱。特別是近年來，農(nóng)村水利建設(shè)投入成倍增長，工程建設(shè)任務(wù)繁重，專業(yè)技術(shù)人員不足問題更為突出，給工程建設(shè)和管理帶來很大影響。另外，一些縣區(qū)把退伍軍人等非水利專業(yè)人員安置在水利（水務(wù)）站，無法有效開展業(yè)務(wù)工作。二是年齡結(jié)構(gòu)不合理。由于經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，職工收入較低，工作條件極為艱苦，造成了基層水利（水務(wù)）隊伍的人員“出不來、用不上、引不進(jìn)、留不住”，特別是年輕人在基層待不住。目前，全市大部分水利 （水務(wù)）站以50歲以上人員為主。贛榆縣黑林鎮(zhèn)水利站現(xiàn)在共有在編在崗職工13人，退休職工就達(dá)5人。這一狀況如不改變，再過三五年，基層水利管理將后繼無人。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站目前的狀況，與新時期水利發(fā)展要求相比，存在很大差距，情況令人擔(dān)憂，必須引起高度重視。

四、對策措施

1.走資源整合的發(fā)展路子

（1）優(yōu)化空間布局

目前，水利（水務(wù)）站基本是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行設(shè)置。由于可依托的資源不一樣，造成水利（水務(wù)）站經(jīng)營狀況兩極分化。應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，以效益為中心，以規(guī)劃為指導(dǎo)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)整合。本著“減少數(shù)量、注重質(zhì)量、提升效能”的原則，以縣區(qū)為單位，積極開展新一輪水利（水務(wù)）站建設(shè)規(guī)劃，切實(shí)優(yōu)化空間布局。第一，以縣為單位，根據(jù)水利工程狀況、水土資源狀況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）進(jìn)行重新整合，優(yōu)化設(shè)置；第二，以區(qū)域為單位，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站與水庫、堤防、灌區(qū)、水閘、泵站管理所合并重組，真正變分散布局為集中布局，集中優(yōu)勢，握緊“拳頭”，更好地發(fā)揮水利（水務(wù)）站功能。

（2）推動資源共享

以縣域為單位，加強(qiáng)技術(shù)人員、機(jī)械設(shè)備整合，做到資源共享，優(yōu)勢互補(bǔ)，互通有無，積極參與各類工程項目投標(biāo)，通過承接大量的工程靠創(chuàng)收來發(fā)展壯大水利站的經(jīng)濟(jì)。

（3）加強(qiáng)資金渠道整合

考慮從市縣兩級入手，自上而下地將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、國土整治資金、扶貧資金、農(nóng)林水專項資金等涉農(nóng)資金整合使用，按水利總體規(guī)劃布局，集中連片進(jìn)行山水田林路綜合治理。鼓勵和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站立足自身條件和優(yōu)勢，積極參與項目的爭取，拓寬增收渠道。

2.走以人為本的發(fā)展路子

（1）加強(qiáng)人員培訓(xùn)

改變一般的學(xué)歷提升式的培訓(xùn)方式，把著眼點(diǎn)放在增強(qiáng)基層工作能力上。從實(shí)際需要出發(fā)，健全培訓(xùn)機(jī)制，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，做到以封閉培訓(xùn)為手段，以業(yè)務(wù)知識為重點(diǎn)，進(jìn)一步加大水利（水務(wù)）站工作人員的培訓(xùn)力度，并輔以考試，做到持證上崗。同時，堅持注重實(shí)踐，結(jié)合各類水利工程建設(shè)，著力增強(qiáng)基層人員實(shí)際工作能力。從2011年起，計劃用兩年左右時間，與河海大學(xué)合作，將所有的水利（水務(wù)）站長輪訓(xùn)一遍。

（2）加強(qiáng)人才引進(jìn)

針對基層水利專業(yè)人員缺乏的實(shí)情，進(jìn)一步研究制定政策措施，吸引、鼓勵大中專院校畢業(yè)生到基層水利（水務(wù)）站工作，逐步優(yōu)化基層水利隊伍人員結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)，逐步建立起一支技能型、管理型、服務(wù)型的基層水利職工隊伍。根據(jù)全市水利發(fā)展需要，積極搭建適宜基層水利人才成長發(fā)展環(huán)境、工作環(huán)境、生活環(huán)境和文化環(huán)境，努力留住人才。

（3）加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)

深入開展“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動，推進(jìn)學(xué)習(xí)型組織、黨建示范點(diǎn)建設(shè)，改進(jìn)基層黨組織的思想政治工作，積極健全黨建工作長效機(jī)制，做到內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象。

3.走多元推動的發(fā)展路子

（1）明確機(jī)構(gòu)職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站，是水利行業(yè)最基層的單位。各項水利事務(wù)的落腳點(diǎn)就在基層水利（水務(wù)）站上。因此，應(yīng)按照水利工作的特性，明確其公共管理的職能為：防汛防旱，水資源管理，鄉(xiāng)以下村莊河塘整治，飲用水水源地保護(hù)，農(nóng)村新建水廠管理，水行政執(zhí)法，水費(fèi)、水資源費(fèi)、河道堤防占用費(fèi)的收繳，小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)與維修，小型水庫、塘壩的管理等12項職能。鼓勵基層水利（水務(wù)）加強(qiáng)聯(lián)合，成立維修養(yǎng)護(hù)隊伍，施工隊伍，承接農(nóng)業(yè)開發(fā)、飲水安全、河道疏浚等小型水利工程。

（2）理順體制機(jī)制

抓住新一輪水利發(fā)展改革契機(jī)，促進(jìn)縣區(qū)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站體制改革。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站公益性性質(zhì)，將其作為縣級水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。核定人員編制，推動在編人員的工資全額納入縣級財政預(yù)算，加強(qiáng)財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務(wù)）站的經(jīng)費(fèi)保障力度。同時，強(qiáng)化水利（水務(wù)）站內(nèi)部管理，實(shí)行崗位責(zé)任制和全員聘用制，調(diào)動人員工作積極性，更好地履行各項工作職責(zé)。

（3）制定建設(shè)方案

針對全市水利（水務(wù)）站的現(xiàn)狀，編制水利（水務(wù)）站達(dá)標(biāo)建設(shè)方案，促其努力做到“五有五化”。五有：有辦公場所，有機(jī)構(gòu)編制，有專業(yè)技術(shù)人員，有交通工具，有經(jīng)費(fèi)保障；五化：各項收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化，工程管理規(guī)范化，執(zhí)法行為合法化，考核培訓(xùn)制度化，檢查監(jiān)督經(jīng)?；?。

（4）加大考核力度

2011年，連云港市將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（水務(wù)）水利站建設(shè)納入市對縣的目標(biāo)考核內(nèi)容，制定出臺了專門考核辦法，加大考核力度，依據(jù)考核情況，確定優(yōu)秀水利（水務(wù)）站，實(shí)行以獎代補(bǔ)，真正調(diào)動基層的積極性。