內蒙古牧區節水灌溉項目建設模式和運行管理機制研究

鄭和祥，李和平，郭克貞，佟長福

（水利部牧區水利科學研究所，010020，呼和浩特）

一、內蒙古牧區節水灌溉項目建設情況

1.項目前期準備工作和管理措施

內蒙古自治區各級水利部門從規范立項程序、嚴格可研報告、實施方案審查批復等各個環節入手，不斷提高前期工作深度和質量。牧區試點項目依照自下而上逐級申報的程序進行審查立項。完成審批程序后，方進入實施階段，由旗（縣）水利局組織實施。在前期工作中，堅持“以水定發展，以水定規模”的原則，不斷強化水資源評價和水—草—畜平衡分析，始終強調將節水灌溉飼草料地面積控制在 5000畝（333.33 hm2）之內并嚴格執行，有效避免了因水資源集中開發引發生態負效應。牧區節水灌溉工程批復后，各旗區專門成立領導小組，旗（縣）水利局作為項目法人單位全面負責工程實施。

2.項目建設完成情況

2001年以來，內蒙古自治區在47個牧業旗（縣）組織實施了197項牧區節水灌溉項目，完成投資2.40億元，其中國家投資1.67億元，地方配套0.73億元；建成節水灌溉飼草料地34.91 萬畝（2.33 萬 hm2）。

二、內蒙古牧區節水灌溉項目建設模式

1.家庭灌溉飼草料地建設模式

家庭灌溉飼草料地建設模式是以牧戶為單元，一戶牧民在自己承包的草場上建設一處草庫倫，打一眼井，配一套節水灌溉設備，種植優質飼草料，建設規模一般為10～100畝（0.67～6.67 hm2）。 產權多歸牧戶所有，實行“戶建、戶有、戶管、戶用”，工程運行維護費用由牧戶自己承擔。這種形式投資主體、受益主體、管理主體都很明確，牧民建設管理的積極性可得到充分發揮。

2.集體開發建設模式

集體開發建設管理模式是由項目區所在地蘇木或嘎查組織，統一規劃，統一建設，集中開發灌溉飼草料地。產權歸集體所有，由集體統一管理或承包、出租給責任心強、懂經營、善管理的個體經營者進行管理，分戶受益。工程運行維護費用從受益牧戶用水費用中提取，由受益牧戶共同承擔。這種形式有效地解決了草場承包到戶以后，因水土資源條件、經濟承受能力、管理水平等因素限制，一家一戶無力或無法開發建設的問題。內蒙古牧區生態移民點配套建設的灌溉飼草料地大都采用這種模式。牧民過去的飲水困難問題、草畜矛盾問題都得到了妥善解決，養殖戶飼草料達到了供需平衡。牧民群眾徹底改變了過去靠天養畜的落后生產方式，從傳統繁重的牧業生產中解放出來，融入到了現代畜牧業產業化發展中。

3.飼草料基地集約開發模式

飼草料基地集約開發模式是在水資源有保障、土地較平整的重要畜產品生產區域，由奶業企業或公司開發建設集生產經營、科研實驗、示范推廣為一體的集約化灌溉飼草料基地。建設規模一般為2000～5000畝（133.33～333.33 hm2）。 產權歸企業所有，由建設單位、企業統一管理經營并承擔工程運行維護費用。按照“保本微利”的原則，為周邊牧民有償提供飼草料。

從總體情況來看，內蒙古牧區所建灌溉飼草料地工程總體運行狀態良好，技術參數基本能夠達到設計要求，節水灌溉設施管理較好，完好率達到98%，平均每年使用2～6次，利用率較高。牧區節水灌溉項目區年實際灌溉面積占工程控制面積的99%。

三、項目運行管理機制研究

1.工程產權歸屬及產權歸屬結構

內蒙古牧區節水灌溉項目完工后，形成的水源工程及配套設備、固定及移動管道、灌溉設備等固定資產產權歸國家、集體、合作社或公司法人所有，使用權歸牧民或用水合作組織。項目驗收合格后全部移交給受益主體進行使用管理，本著“誰收益、誰管護”的原則由牧戶或用水合作組織進行具體管理。各項目旗（縣）水利部門抽調專人對受益牧戶進行節水灌溉知識和節水灌溉設施的使用維護，以及配套實施的農技措施、草業栽培技術進行技術培訓，培訓結束經考核合格后，允許其使用管理節水灌溉設施。

為了保證草原生態受益，牧民群眾受益，嚴格控制資金流向。在產權落實和使用權歸屬的落實過程中，保障受益主體為牧民群眾。2001—2009年內蒙古自治區實施的197項牧區節水灌溉項目中，產權有45項屬國家所有，71項屬村集體所有，18項屬用水合作社所有，5項屬公司加牧戶所有，其他58項屬分散牧戶等所有。

2.運行管理模式

內蒙古牧區節水灌溉項目經過近10年的探索，工程管理模式實現了多元化，依據工程規模的大小，主要采取了國營或灌溉服務組織、聯戶集體經營、用水合作社、公司加牧戶聯合經營和單戶經營或企業承包經營的管理模式。其中，國營或灌溉服務組織45個，聯戶集體經營組織管理71個，用水合作社18個，公司加牧戶聯合經營5個，單戶經營或企業承包經營管理58個。工程多元化的運行管理形式與工程產權直接聯系，有利于工程的后期管理和運行，適合于牧區的生產現狀。

3.項目工程水費核定及用水繳費情況

節水灌溉工程建成后，運行維護費用由牧民負擔，牧民承擔的費用主要為灌溉提水成本，給供電部門繳納電費，一些聯合或集體管理的飼草料地還包括管理人員工資。維修費用直接由受益牧戶分攤，水資源費及工程折舊費并未計入水費成本，牧戶未承擔。

四、存在的問題

1.項目前期工作和建設過程存在的問題

（1）邊遠牧區節水灌溉工程建設難度較大

內蒙古牧區地處祖國北疆，橫貫內蒙古自治區東西，包括7盟3市，轄33個牧業旗、21個半農半牧業旗（市），區域內總人口1130.26萬人；土地面積82.7萬km2，占內蒙古自治區總面積的70.1%。近年建設的牧區灌溉工程點多、面廣、地處偏僻，增加了工程建設的難度，材料采購、運輸、勞動力、技術、設備等方面均存在諸多問題，一些優良的施工單位不愿參加招標投標，如何做好邊遠牧區灌溉工程的建設值得探討。

（2）項目建設管理成本相對較高

牧區節水灌溉工程前期工作及實施過程是單獨立項建設，而牧區節水灌溉項目的工程投資規模均較小，按照《牧區水利試點項目建設管理辦法》進行立項、建設和竣工驗收程序，導致項目前期工作和項目建設管理成本相對較高。

（3）配套資金制約工程建設標準

投入不足一直是制約內蒙古牧區水利發展的重要因素。國家投入不足、地方財力有限、群眾自籌困難等多方面原因造成內蒙古牧區水利投入不夠，不能適應牧區經濟發展和生態建設的需要。牧區經濟欠發達，項目要求的地方配套資金比例高，資金配套壓力大，如以物折資和牧民投勞折資方式配套，難以反映項目實際完成的工程量。自籌資金以牧民投勞折資形式計入項目配套資金，部分地區項目投勞折資標準不規范，導致配套資金到位不清。

2.運行和管理中存在的問題

（1）運行管理機制不健全

在牧區節水灌溉工程不斷推進過程中，灌溉工程運行和管理存在的問題越來越突出，已成為提高牧區綜合生產能力的主要制約因素。運行管理機制不健全，管理人員專業素質需要提高，牧區節水灌溉項目建設缺少對運行管理人員進行較為系統的技術培訓，部分地區草場未承包到戶，國家有關草畜平衡管理制度和規定執行不到位，加之牧民群眾種植管理技術水平低，節水意識不強，致使少數項目綜合效益難以發揮。

（2）存在重建輕管現象

由于過去多注重水利工程固定資產投資量的增加而忽視對已建灌溉工程的管理，形成了對灌溉設施只建不管、重建輕管的現象，使得工程缺乏有效維護，管理效率不高。

（3）牧區水利社會化服務體系不完善

受傳統天然放牧、游牧生活和生產方式的影響，工程管理中又缺少對牧民進行較為系統的技術培訓，部分牧民還未完全掌握科學灌溉、飼草料作物種植、集約化養殖和農牧業機具使用等技術，牧民參與工程管理的積極性不高，在一定程度上也影響了工程效益的發揮。

五、結論和建議

1.結論

①家庭灌溉飼草料地建設模式、集體開發建設模式和飼草料基地集約開發模式是適合于內蒙古牧區的三種比較成功的建設模式，對于牧區節水灌溉項目的推廣具有重要現實意義。

②內蒙古牧區節水灌溉項目產權歸國家、集體、合作社或公司法人所有，產權實現了多元化，產權結構合理；與此相對應的工程管理模式也實現了多元化，主要采取了國有管理或灌溉服務組織管理、聯戶集體經營管理、用水合作社經營管理、單戶經營管理、公司和牧戶聯合經營管理、單戶或企業承包經營管理的模式。多元化的運行管理模式與工程產權直接聯系，有利于工程的后期管理和運行，適合于內蒙古牧區的生產現狀。

③內蒙古牧區節水灌溉項目既存在著建設難度較大、項目建設管理成本相對較高、配套資金制約著工程建設標準的現實問題，也存在著運行管理機制不健全、牧區水利社會化服務體系不完善和重建輕管的運行管理問題。

2.建議

（1）建立牧區水利投入保障機制

針對內蒙古牧區水利發展現狀，建議：第一，建立固定的牧區水利專項投資渠道、合理的投資分擔機制和財政配比機制，以提高地方和群眾的投資和參與信心；第二，地方政府要調整公共支出結構，加大對牧區水利等基礎設施建設的投資額度，保證地方配套資金落實到位；第三，引導群眾放棄“等、靠、要”的思想，力所能及地籌資投勞；第四，要進行水利工程產權制度改革，培育發展牧民用水合作組織，吸納社會資金，拓寬投資渠道。

（2）健全和完善運行管理機制

現階段研究的重點是把灌溉工程的中心真正轉移到管理上來，向管理要效益。這需要調動各個階層管理主體的投入積極性，建立多渠道、多元化的投融資體系，通過產權劃分和水權分配來確定工程管理主體，并明確其責權利關系。在明確管理主體的前提下，可廣泛采取租賃、承包、股份合作、拍賣經營權等方式，前提是有利于工程效益發揮，有利于工程資產的保值增值，有利于牧民增收。

（3）完善基層科技服務體系

針對大部分牧民節水灌溉、飼草種植和集約化養殖等技術的缺乏，建議健全基層科技服務組織，充實水利等方面的專業技術人才，加強基層水利管理技術人員培訓，豐富技術服務手段，制定優惠政策，激勵科技人才下基層服務牧民。定期對牧民進行培訓，使牧民掌握節水灌溉設備的操作和維護，提高牧民的管理能力、技術水平和綜合素質。

[1]劉麗艷，吳玉芹，郭振苗.淺談節水灌溉項目后評價[J].中國水利，2004（9）.

[2]李和平，包小慶，史海濱，等.我國牧區水利發展模式與對策研究 [J].灌溉排水學報，2005，24（4）.

[3]陳巖，鄭垂勇.我國水利建設項目后評價現狀及進展研究[J].水利經濟，2007，25（1）.

[4]馮廣志.用水戶參與灌溉管理與灌區改革[J].中國農村水利水電，2002（12）.

[5]劉佳莉，李元紅，張新民，等.甘肅省節水增效灌溉示范項目后評價及節水灌溉發展模式研究[R].蘭州：甘肅省水利科學研究院，2006.