小型農田水利工程運行管護中的主要問題和建議

徐成波，王 薇，溫立萍

（1.中國灌溉排水發展中心，100054，北京；2.新疆維吾爾自治區水利廳水管總站，830000，烏魯木齊）

當前我國小型農田水利存在兩大主要問題，一是工程問題，二是管理問題，后者影響前者。工程上的問題主要是，小型農田水利工程建設標準低，工程不配套，老化失修嚴重；管理上的問題主要表現在各相關利益主體在工程建設投入、建設管理、建后管護等方面責任不夠明確，特別是沒有形成穩定投入機制和建后管護機制，產生工程建設投入不足、管護主體缺位、管護經費缺乏等問題。

一、小型農田水利工程運行管護中存在的主要問題

1.管護主體責任不到位

農村基本經營制度改革后，農村土地由集體經營轉變為農民分散經營，已建成的農村小型水利工程管理體制沒有理順，產權歸屬不明確，國家、集體、受益戶三者的職責和義務沒有明確的界定，工程建、管、用三者脫節，大部分農村小型水利工程基本上是有人用、無人管。加之各地長期存在重建輕管、重大輕小、重骨干輕配套的意識，造成農村小型水利工程“國家管不到，集體管不好，農民管不了”。管理不善的另外一個原因是由于缺乏管護資金，工程損壞、失效時管理者往往無能力履行維修和更新責任。

小型水利工程的水費計收權利與管護責任不對稱。水費是小型水利工程管護經費的最主要來源。目前，小型水利工程水費計收方式多樣。有的地方小型水利工程水價實行政府定價，有的實行政府指導價，有的由用水戶合作組織或村民組織自主定價。小型水利工程水費有的地方由國有供水單位代收代管，有的由用水戶合作組織自我管理，有的由村民組織或鄉鎮計收。小型水利工程的水費計收權利與管護責任的不對稱，造成群眾缺乏主人翁意識，認為小型水利工程水價既然由政府規定，水費既然由政府（或水管單位）收取，投入和管護也應該由政府負責。

2.管理維護經費無保障

（1）部分大中型灌區末級渠系水價政策缺失

農業水費一般由 “國有水費”和“群管水費”（在大中型灌區稱為末級渠系水費）兩部分組成，對于小型水源工程一般無國有水費。國有水費上繳國有水管單位，群管水費用于群管工程（小型農田水利工程）的管理與維護。群管水費是否充足，直接影響小型農田水利工程的良性運行。為了減少農民水費支出，有些大中型灌區沒有實施末級渠系水費政策，群管工程依賴國有水費返回維持運行。但由于水費返回量少且不確定，很難保證末級渠系維修養護費用，末級渠系運行維護狀況較差，田間供水秩序亂，甚至無人管理。

（2）部分地區農戶水費支出過高，擠壓了末級渠系水費計收空間

目前，在一些北方大中型灌區，為減少農戶承擔的水費，也為了保證末級渠系正常管護，政府價格管理逐漸延伸到群管工程，末級渠系水價實行政府定價或政府指導價，末級渠系水費由水管單位代收代管。但是，由于國有水費標準相對較高，擠壓了末級渠系水價空間。這種既想減少農戶水費支出，又想保證末級渠系正常管護的愿望很難實現。

（3）部分小型農田水利工程運行費用較高，農戶無力承擔維護和更新費用

為減少農戶水費支出，小型農田水利工程水費一般不計折舊費，農戶僅支付運行費用。但是有些工程，特別是一些大中型灌區受益范圍外的小型提水工程，由于不享受政府電費補貼，運行費用較高，有的超出了農戶承受能力。如新疆三屯河灌區某村，由于灌區不能保證供水，農戶使用機井灌溉水費達到80元/畝（1200 元/hm2），機井收益低，雖然機井設備老化、能耗高，但承包人也無力更新。減少農民水費支出和保證小型農田水利工程管護經費，很難兩全其美。

3.用水粗放，計量狀況差

小型農田水利工程普遍存在用水收費不計量的問題，絕大多數的大中型灌區末級渠系無計量設施，有的雖然按照一些項目要求設置了量水設施，但并未真正作為水費計收的依據。甚至有的大型灌區全灌區不設量水設施，按面積收費，吃大鍋水，缺乏節水激勵機制。大范圍內按面積收取水費，造成群眾節水意識薄弱，浪費水資源，另一方面也難以體現收費的公平性。

4.管護技術服務體系不完善

鄉鎮水管站、水利站直接服務于小型農田水利工程的建設和管理，是承擔技術推廣和管理服務的農田水利基層組織。多年來，形成了鄉鎮水利站編制少、人員多、撥款少、支出多的狀況。受鄉鎮機構改革影響，撤并鄉鎮水管站、水利站現象較普遍，嚴重影響到小型農田水利事業的鞏固和進一步發展。有的鄉鎮基層水利單位依靠出租、變賣鄉鎮管理的水利資產維持人員開支，卻無力承擔服務職能。小型農田水利受到管理經費無保障、人員素質低、責任不明確、制度不健全等因素的影響，難以建立完善的技術服務體系。

二、建立小型農田水利工程管護長效機制的建議

1.落實建設與管護主體，充分發揮農民用水合作組織建設主體、產權主體和管護主體的作用

遵照小型農田水利工程“民辦公助”的原則，落實建設與管護主體為受益農戶或農戶組織（村民組織或農民用水合作組織）。對于集中連片、使用共同水源的工程受益農戶，組建用水合作組織，作為項目申報主體和建設主體。地方政府和水利部門應加強對群眾的引導和技術指導，而不是一手包辦或“公辦民助”。建議進一步支持農民用水合作組織能力建設，將管理運行費用列入灌溉用水成本，集體受益的小型農田水利工程產權可移交農民用水合作組織。

小型農田水利工程應遵循“誰投資、誰所有、誰受益、誰管理”的原則，“管理”并不是指直接的經營，而是指對工程的處置和運行方式的決策。小型農田水利工程應歸受益農戶共同所有，方式可以多種多樣，如歸集體經濟組織（村或村民小組）所有、用水合作組織所有、受益戶共有、按股份所有等。

小型農田水利工程的所有者同時應承擔管理職責，工程的經營和維護可以采取不同的方式。如可以采取承包、租賃等所有權與經營權分離的方式經營，也可以由所有者自己經營和維護。

2.推進基層農業水價改革，建立合理的水價形成機制和水費計收制度，確保小型農田水利工程管護經費

小型農田水利工程水費應涵蓋工程運行維護費用。小型農田水利工程可以不計提折舊費，工程建設可以申請國家補助或農民“一事一議”，但這要以國家有穩定的投入機制為前提。對于改制后由私人投資經營的工程，私人投資部分應計提折舊費，以保證投資回收，保護投資人利益，調動民間投資積極性。

小型農田水利工程水費應根據工程運行維護成本，由受益農戶共同自主協商決定，并充分發揮用水合作組織的作用，水費由用水合作組織計收和管理。大中型灌區中，農戶承擔的水費包括國有水費和末級渠系水費。目前，由于基層組織和農民用水合作組織不完善，農戶水費負擔高，搭車收費現象時有發生，很多灌區末級渠系水費標準實行政府指令價或政府指導價，末級渠系水費由灌區管理單位代收代管。隨著農民自我保護意識、民主意識的增強，以及農民用水合作組織的逐漸完善，末級渠系水費標準的制定、計收和管理應由農民用水合作組織自主決定，逐步實現農民用水自治。如果末級渠系水費標準完全由政府規定，農戶就會認為是政府在上漲水價。因此，建議遵循群管工程群眾定水價的原則，政府發揮監督和指導作用。

另外，在有條件的地方，應逐步建立灌區管理單位和農民用水合作組織的供用水合同關系，將國有水費納入農民用水合作組織運行成本，統一核算成面向農戶的綜合水價，逐步實現“農戶+用水合作組織+國有供水單位”的供水和繳費模式，充分發揮農民用水合作組織在農戶和國有供水單位之間的橋梁作用。

對于改制后由私人經營的工程，水費標準應根據成本加行業平均利潤制定，由政府按《水利工程供水定價成本監審辦法（試行）》的通知（發改價格〔2006〕310號）對其成本進行監審。

對于國有水費較高的地區，政府應研究國有水費補助政策，使農戶可有更多的投入用于末級渠系等小型水利工程管護。另外，政府應對運行費用較高的小型農田水利工程如小型提水泵站等的運行費用給予補助。

3.因地制宜實施用水計量

北方干旱地區應加大力度推廣“供水到戶、計量到戶、定價到戶”的終端水價制度。山西夾馬口灌區采用“國有水費+末級渠系水費（斗管費）”的模式，基本實現了供水到戶、定價到戶、計量到戶、收費到戶、開票到戶，實行了水量、水價、水費三公開。目前，這項制度的實施主要以國有供水單位為主，今后應更好地發揮農民用水合作組織的作用，如果沒有農民用水合作組織的合作，在一些灌區管理單位僅管理骨干渠系的灌區是很難實現供水到戶或計量到戶的。

南方濕潤多雨地區，應推廣兩部制水價，建議將基本水費納入財政補貼，只向農戶收計量水費。應加強國有供水單位與用水單位 （農民用水合作組織或村民組織）之間的計量，用水單位內部可小范圍按面積分攤水費。

按水量收取水費，必須要做到計量公平，兼顧上下游的利益。是否按水量收費，必須要考慮工程條件。如果工程條件較差，輸水過程又長，計量口以下至下游用水戶的水損過大，按水量收費對下游用水戶不利，這種情況下按面積收費更能被群眾接受。無論采用何種計量方式，首先應能被大多數用水戶接受。

實施用水定額管理制度，超定額累進加價。定額管理一要注意定額的科學性，二要注意超定額水費的管理和使用。有些灌區實行超定額累進加價，雖然起到了節約水資源的作用，但是定額標準單一，不分灌溉工程條件，不分土壤情況。對于工程配套不完善的地區，超灌溉定額的現象比較普遍，增加了農戶水費負擔。超定額累進加價，本來是為了節水，但是超額費用變成了管理單位的收入，而管理單位并沒有額外提供服務。建議超定額水費應統一管理，作為節水基金，取之于民，用之于民，用于促進節水目的的支出。

4.以基層水利管理單位及農民用水合作組織為載體，完善基層水利技術服務體系

建議進一步明確鄉鎮水管站的行政事業性質，并作為縣水利局的派出機構，配備必要人員和設施，落實事業經費。加強農民用水合作組織的能力建設，提升其管理與服務的能力。與鄉鎮水利機構一起構筑起基層水利服務體系。

鄉鎮水利機構應承擔更多的公益性事業，如防洪、水土保持等，并向農民用水合作組織提供必要的技術指導。鄉鎮水利機構可以將小型水利工程移交農民用水合作組織或私人進行管理和經營。

5.因地制宜開展小型農田水利工程產權制度改革

產權包括所有權、占有權、支配權、經營權、收益權以及處置權等。對產權中的任何一項或幾項進行變革，都可被認為是產權制度改革。產權中的這些權利又是可分的，而所有權是產權的核心內容，明晰所有權是產權制度改革的基礎。針對某項工程的產權制度改革，所有權者應發揮主導者和發包人的作用，政府發揮指導作用，而不應大包大攬。

實施農村小型水利產權制度改革必須因地制宜，分類指導，不搞“一刀切”。應根據產權歸屬、公益性成分、設施規模、受益范圍等情況進行分類，確定具體的經營方式。對于以公益性（防洪和農田灌溉）為主、受益范圍較廣的，特別是跨村的小型水利工程（如灌排渠系、小型水庫、較大的堰塘、小型泵站等），宜組建用水合作組織，由用水合作組織管理和經營。用水合作組織管轄范圍內的某些水利工程也可以由用水合作組織確定具體的經營方式。對村組集體范圍內、受益范圍較小、公益性較弱的小型水利工程，可以選擇拍賣（買斷經營）等方式；對具有防汛抗旱等公益性任務的小型水庫和塘壩等工程，以承包或租賃經營為主，不宜拍賣。

對經營方式的選擇應該充分考慮水利設施的可持續利用，應建立一套制度避免經營者的短期行為。基層政府或水利部門也應避免為了改變自身經濟條件而簡單變賣國有資產或集體資產。

另外，還應處理好經營者和受益戶的關系，讓這些水利工程既發揮經濟效益，又兼顧社會效益。如用水戶的用水權利、承包戶供水責任、水質保護責任等都應明確，避免改制后引起群眾矛盾。

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