促進煤炭清潔化技術的政策研究

李世祥，張菲菲，王來峰

(1.中國地質大學(武漢)國土資源法律評價工程實驗室，湖北 武漢 430074； 2.中國地質大學(武漢)政法學院，湖北 武漢 430074)

1 概 述

作為世界上最大的煤炭生產國和消費國，煤炭一直是我國的主體能源，其約占一次能源消費總量的70%。然而，煤炭資源開發利用過程中，存在諸多問題與挑戰，如綜合利用效率低下、環境污染嚴重以及由此導致的酸雨和溫室效應加劇等問題。這些問題，最終將對國家能源安全和經濟社會可持續發展構成嚴峻挑戰。這可以說，是我國能源領域的一大難題。

要解決這一難題，根本上還是要靠煤炭清潔化利用技術(倪維斗，2010)。隨著現代科學技術的發展，煤炭完全可以通過環境友好型和提高利用效率的方式實現低碳排放。煤炭污染是現實問題，而這并非煤炭自身的問題，只是由于人們對它的開采、加工和利用方式粗放，才引起人們所不愿看到的污染問題。實際上，煤炭在開采、轉化、發電與終端消費等過程中，存在著巨大的清潔化空間，我們需要找到最清潔的方式來獲取并使用它。為了提升能源工業技術水平，我國將清潔煤技術列為優先發展的先進適用技術，其中包括煤炭加工、煤炭高效潔凈燃燒、煤炭轉化、污染排放控制與廢棄物處理等。

然而，由于煤炭清潔化利用技術推廣應用的相關政策不到位，國內煤炭的清潔化利用程度較低。例如，2009年，我國原煤入洗率為43%，動力煤入洗率為20%，分別比美國、南非、俄羅斯等煤炭行業發達的國家低12和20個百分點(劉炯天，2011)。在煤炭發電效率方面，目前國內火力發電煤耗為每千瓦時380kg標準煤，比國際先進水平312kg高出20%(楊拴昌，2010)。而且，煤炭低效利用所造成的負外部性和經濟損失居高不下，并影響到我國的能源安全(張玉卓，2008；朱成章，2009；李世祥，2011)。因此，加快推進我國煤炭資源清潔化利用十分緊迫，在全國范圍內實施促進煤炭清潔化利用技術推廣應用的政策，是解決此問題的關鍵。

2 我國煤炭清潔化利用技術政策發展現狀

在我國，目前促進煤炭資源清潔化利用的國家支持政策和引導措施還很不完善(李陽丹，2009)。雖早在20世紀90年代，政府就提出清潔煤技術的相關政策，但由于技術不成熟、財政支持不到位、企業面臨的成本和風險高等原因，清潔煤技術的推廣力度還遠遠不夠。直至現在，我國相關提升煤炭清潔化利用的指引和支持政策，仍舊處于一個探索階段。

自20世紀90年代起，我國已經認識到煤炭清潔化利用的重要性，對推進煤炭清潔化利用的技術愈發重視，并逐步完善促進煤炭清潔化利用的技術政策。尤其是近5年來，我國出臺煤炭清潔化利用技術政策的頻率逐漸提高。這表明，近些年來我國已將推進煤炭清潔化利用作為發展重點，各項政策正逐步完善。

我國煤炭清潔化利用技術政策的發展可以分為兩大階段。一是1994～2005年，我國開始并逐步重視煤炭工業體系健康發展和煤炭資源清潔化利用技術提升，此階段所提出的政策都具有戰略性、原則性、宏觀引導性的特征。二是2006年至今，我國將推廣煤炭清潔化利用技術提上主要議程，密切關注煤炭清潔化利用技術的發展，重視新技術的應用與推廣。例如，在這一時期，10大煤炭企業加入聯合國清潔煤技術示范和推廣項目，逐步建立起一大批示范工程等，國內個別技術甚至已達到世界領先水平。但成就與困擾兼存。第二階段的技術政策，雖一定程度上彌補了第一階段相關政策非具體的特點，一定程度上提高了政策的可操作性，但其實際應用仍舊存在諸多阻力。這表明，我國的煤炭清潔化利用技術已經發展到瓶頸階段，亟待突破。

3 我國煤炭清潔化利用技術實際應用的主要困擾

縱觀我國煤炭清潔化利用技術發展史，近幾年的發展十分迅速。但由于這些技術的快速發展與原有政策法規的不同步，再加上經濟水平地域差異、文化地域差異等原因，造成了技術發展與實際應用一定程度的脫節，也就造成了我國現階段煤炭清潔化利用技術發展的一些困擾。

歸納起來，現階段我國煤炭清潔化利用技術實際推廣存在的困擾，主要有三點：一是核心技術相對不成熟；二是成本與資金障礙；三是典型項目執行范圍窄。當然，除了這主要三點，還包括人們認知水平的限制和缺乏長遠戰略眼光等。

3.1 核心技術相對不成熟

煤炭清潔化利用技術，主要包括煤炭加工技術、煤炭高效潔凈燃燒技術和煤炭轉化技術等。相對于國外,我國煤炭清潔利用技術起步較晚，相關技術都是近年來才得到重視并迅速發展起來的。雖然部分新技術頗有成就，已與發達國家并列甚至有超前趨勢，但整體核心技術水平仍落后于國外。雖近幾年我國煤炭清潔化利用技術研發水平逐步提高，但實際應用技術和適合我國能源的具體化、本土化技術還不成熟，從而限制了煤炭清潔化利用技術在我國的應用速度。這種技術的相對不成熟，也使規模有限的企業從其風險意識考慮，不敢于嘗試新技術，阻礙了煤炭清潔化利用技術的推廣應用。

3.2 成本與資金障礙

成本與資金障礙是限制我國煤炭清潔化利用技術實際推廣的核心問題。一般而言，企業追求的是利潤最大化，成本與收益是其是否使用某項技術的首要考慮因素。而研發和建設煤炭清潔化利用技術項目，需要投入大量資金，而且風險高昂，企業往往沒有內在動力去執行此類項目。這就需要公共財政政策予以支持，而現實中缺乏明確具體的財政扶持政策，從而導致了成本與資金障礙。

以IGCC發電技術為例，雖然IGCC的供電效率可達43%～45%，比常規燃煤電站效率高5%～7%，并隨著技術的發展，IGCC凈效率可達50%或更高，并具有材料適應性廣、節水和調峰能力強等優點，并且污染物的排放量僅為常規燃煤電站的1/10。但由于IGCC造價和運行費用較高，其工程設計、開發成本加上設備成本是常規燃煤電站成本的好幾倍。因此，目前這種工程建設在國內只是“雷聲大、雨點小”，其前景雖好，但企業對此欠缺積極性。而我國現有政策對此類項目的支持還很少，支持力度不夠。

3.3 技術應用與推廣機制不健全

新技術歸根結底只有得到應用才會產生效益。我國缺乏對煤炭清潔利用技術應用與推廣的具體執行措施和機制。雖早在1997年國務院就批準了《中國潔凈煤技術“九五”計劃和2010年發展規劃》，但其具體實施方向并不明確，也未納入各行業、各省市(區)的發展計劃中。總體而言，煤炭清潔利用技術還缺乏一個具體的國家推廣過程，其執行范圍窄，應用輻射范圍小，現階段也只是應用于發達地區的大型企業，全國絕大部分地區和企業，還是以老方法加工、燃燒煤炭，并不關注新技術的發展。

3.4 其他困擾

如人們認知水平的限制，對環境質量惡化的漠然；缺乏發展的長遠眼光與領域合作，而只是閉門造車等。這些因素，也一定程度上阻礙了煤炭清潔化利用技術的發展。

4 促進煤炭清潔化利用技術實際應用的政策建議

目前，我國煤炭清潔化利用技術發展與應用到了瓶頸階段。這迫切需要政府發揮公共管理職能，利用各種政策工具，積極推進煤炭清潔化利用技術的發展與廣泛運用。

4.1 制定煤炭清潔化利用技術開發與應用的稅收優惠政策

制定稅收優惠政策，是指通過政策的傾斜，使各企業從傳統煤炭工業向新技術煤炭工業轉變。對于使用煤炭清潔化利用技術的企業，在稅收方面相應享有激勵和優惠措施，這才能提高企業應用新技術的積極性。具體稅收優惠政策，可以從企業所得稅的優惠、營業稅的優惠、房產稅的減免優惠等方面來具體制定。例如，對于應用煤炭清潔化利用技術的企業，可以免征兩至三年的企業所得稅，或者減少一定百分比的稅率；對于建設煤炭清潔化利用技術項目的房屋，免征一定期限的房產稅等。

4.2 提供煤炭清潔化利用技術開發與應用方面的財政補貼

提供財政補貼，可以使企業更有積極性的去完成煤炭清潔化利用技術的項目建設。煤炭清潔化利用技術中的財政補貼主要是指，在開發過程中政府給予財政補貼或承諾給予承擔示范項目的企業低息貸款等資金項目支持。除此之外，政府還可以給予技術支持，指政府對有意應用清潔煤技術的企業可以無償提供技術支持，并安排相關技術人員在新技術安裝和使用過程中進行技術指導。

4.3 設立基金，吸引投資

為了解決成本與資金障礙，可以通過設立基金的方式解決。設立基金能夠吸引投資者的目光，它是一個使人們從不了解到了解煤炭清潔化利用技術，快速增加企業對煤炭清潔化利用技術的積極性的過程，是一個有效的推廣途徑?；鹬饕糜谫Y助那些旨在建設煤炭清潔化利用技術項目和促進煤炭清潔化利用技術研發的投資計劃?；痦椖靠捎芍醒牒偷胤秸约跋挛奶峒暗膮^域煤炭清潔化利用技術發展部門進行聯合管理。經費來源主要由煤炭稅費、煤炭違法開采的罰金等組成。在設立基金過程中，要嚴格控制好制定基金資助的標準，并嚴格執行監督，確?；鸬轿唬迷谧钚枰捻椖可稀?/p>

4.4 煤炭清潔化利用技術自主研發與擇優引進同步推進

從根本上而言，煤炭資源的大規模清潔化利用，依賴于核心技術的進步。這就需要制定我國煤炭清潔化利用技術發展規劃，加大我國自主研發新技術的力度，研發具有我國自主知識產權的煤炭清潔化利用技術。尤其是要解決相對技術落后以及煤炭清潔化利用技術在市場應用上的矛盾的問題，高新技術和先進適用技術要結合。在自主研發的同時，還要加強國際技術溝通交流，引進國外先進清潔煤技術。多舉辦、多參與煤炭技術論壇活動，與美國、英國等發達國家進行新技術的溝通交流。對關鍵技術的引進、消化與吸收，可以縮短我國與國際先進水平的差距，迅速提升我國技術水平。

4.5 建立煤炭清潔化利用技術的應用與推廣機制

建議成立區域煤炭清潔化利用技術發展部門。該部門能夠使清潔煤技術更直接的面對社會和企業，從而使這些技術可以迅速輻射到全國各個地區。它可以根據地區特征推廣煤炭清潔化利用技術，并可以根據本地經濟水平和產業布局等，因地制宜發展本地重點技術。區域煤炭清潔化利用技術發展部門的主要職能有三：一是建立區域內煤炭產業發展目標；二是在區域內大力宣傳煤炭清潔化利用技術的作用、影響以及優惠政策；三是提供具體技術、研發資金和相關咨詢。這三項職能就是一個逐步引導的過程，先是整頓區域煤炭產業，其次是使企業了解煤炭清潔化利用技術的重要性，最后是協助企業完成技術體系建設。

[1] 倪維斗.煤清潔利用是中國式低碳的關鍵[N].科學時報, 2010-2-8.

[2] 劉炯天. 關于我國煤炭能源低碳發展的思考[J].中國礦業大學學報:社會科學版, 2011(1): 5-12.

[3] 張玉卓.從高碳能源到低碳能源——煤炭清潔轉化的前景[J].中國能源, 2008(4): 20-22.

[4] 朱成章.煤炭是我國電力安全的命脈[J].中外能源, 2009(7):15-18.

[5] 李世祥.基于能源安全的煤炭清潔化利用國際動向與中國行動[J].中國地質大學學報:社會科學版,2011(1):53-58.

[6] 李陽丹.清潔煤技術產業化尚缺政策護航[N].中國證券報, 2009-11-26.