我國礦山環境問題及法制建設探討：以尾礦和采礦廢石為例

金靈靈

(中國地質大學(北京)人文經管學院，北京 100083)

礦業是國民經濟的基礎產業，我國95%的一次性能源，80%基本原材料來自于礦產資源開發所提供的礦物原料。同時，礦產資源開發又是一項對生態環境具有重大影響的社會生產活動，在人類社會的各項社會生產活動中，以礦業對生態環境的影響最為深遠且不易恢復。

1 我國的尾礦及采礦廢石問題現狀

隨著我國經濟的迅速發展，對礦物原料的需求持續增長，與此相伴的是每年排放的尾礦和采礦廢石持續居高不下。據中國礦業聯合會綠色礦業辦公室提供的統計數據，近年來我國每年礦山尾礦及采礦廢石排放量一直在10億t以上，約占當年工業固體廢物的50%左右，全國礦山累計尾礦及采礦廢石存量已達110億t。另據國土資源主管部門測算，全國礦山開發損毀土地面積存量達9600萬畝(包括壓占、塌陷、挖毀)，其中尾礦及采礦廢石損毀占用土地超過3000萬畝。與此同時，這些尾礦及采礦廢石還對大氣、水源、土壤等生態環境造成了很大的負面影響。在一些礦區因礦產資源開發造成地下水位下降、水質下降，甚至因雨水對尾礦和采礦廢石的長期淋濾、滲瀝作用，造成浸出的含重金屬的酸性廢水積聚在土壤中，明顯改變了土壤的理化性狀，特別是逐漸富集的有害金屬，改變了土壤正常的地化背景值，破壞了農業生態，對環境和礦區群眾的健康造成深遠的危害。

尾礦及采礦廢石也是引發礦山次生地質災害(塌陷、泥石流、滑坡、尾礦庫垮塌等)重要誘因。據中國礦業聯合會提供的統計資料，目前全國約有尾礦庫1500余座，其中病危庫、險庫約占30%。這些病危、險庫在一些地方已成為危害人民的生命財產安全的嚴重社會問題。2008年，在山西襄汾就曾發生了因尾礦庫垮塌而造成一次死亡二百多人的惡性事故。

近年來我國在尾礦和采礦廢石的治理及綜合利用方面做了許多工作，取得了不少成績。但由于巨大的歷史存量和居高不下的增量，造成尾礦和采礦廢石問題依舊十分突出。這些問題主要表現為：地域不平衡，總體上呈“東、南較好，西、北較差”格局；相應的政策、技術體系尚待完善；因此就全國總體而言，礦山環境問題并沒有得到根本的改變。

2 原因分析

造成我國尾礦和采礦廢石問題的原因主要有以下方面：

一是法律制度不完善，我國還沒有針對礦山環境保護的專門法規，特別是對一些老礦區，生態環境恢復治理的責任不清，難以實施有效的監管。

二是認識不足，發展思想存在偏差。長期以來，在許多地區的礦產資源開發中，重開發、重效益、輕環境保護和恢復治理，不惜以犧牲環境為代價來換取短期的經濟效益。

三是一部分礦山，特別是一些二十世紀八、九十年代建成的小型礦山經營粗放，技術落后。

四是執法監管力量嚴重不足。礦山企業大部分地處偏遠，這在客觀上造成了對礦山企業的生態環境保護及法定義務的履行情況難以實行持續有效的監管。

五是礦山環境保護的經濟補償機制不健全，相關的配套政策措施有待于進一步完善。

3 治理對策探討

世界環境與發展委員會發表的《我們共同的未來》，提出了“今后人類發展的方向應當是可持續發展的方向”的發展理念。所謂可持續發展，是指“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。”具體地講，就是在經濟和社會發展的同時，采取保護環境和合理開發與利用資源的方針，實現經濟、社會、環境的和諧發展。

辯證法告訴我們，任何事物都有它的兩面性，礦產資源開發中所產生的尾礦廢石，既是一種對生態環境具有重大負面影響的物質載體，但只要我們能加以利用，往往就可以成為一種寶貴的資源。近年來，不少省區特別是在一些沿海地區，已經對采礦廢石利用方面取得了十分可喜的成績，如一些地方將一些物理化學性質相對穩定的硬質采礦廢石，在進行了適當的破碎加工后，成為了優質的建筑骨料，有的成為相當不錯的人工砂，這正好填補了當前城市化建設中對砂石的巨大市場需求，企業也取得了十分可觀的經濟效益；對于那些不具備成為建筑砂石的軟質采礦廢石，一些地方在將其進行破碎風化后，往往成為土地復墾中一種很好的基礎填料。即使是那些被大家所公認的含有有害組分的廢石，如果能對其進行妥善存放，往往到了一定的技術經濟條件下可以成為能夠再次利用的資源。

隨著礦產資源開發強度的不斷加大，加大對采礦廢石和尾礦的治理，已經越來越成為我國資源利用和環境保護一個迫切問題。從各地的管理實踐的經驗教訓來看，當前我們需要致力于抓好以下方面的工作。

1)進一步完善法制，強化對采礦權人履行生態環境恢復的法律責任。縱觀世界各國的礦業法律文件，政府對采礦權人的監管一般主要限于安全、環保、生態、稅收等涉及公共利益的領域，一般很少涉及到資源回收率等企業內部微觀管理方面的內容。而我國由于歷史原因，在法律層面上，對采礦權人在諸如生態環境恢復情況的監管、礦山企業的閉坑管理等重要內容規定得過于原則，缺乏可操作性，一些規范性文件往往因為不具有強制性的保證措施而缺乏約束力。新制定的采礦權人的環保法律制度應對包括：

①與我國經濟社會發展水平相適應的管理體系和技術要求；②礦山環評報告的編制及審查人員的終生負責制；③三廢(廢石、廢水、廢氣)的有償排放制；④生態恢復的保證金制度；⑤與政府官員政績評價相聯系的考核制度；⑥管理機關、民眾和專業技術人員全方位介入的監管制度；⑦相關的技術、經濟、信息服務體系；⑧以稅費及專項基金為主的獎懲制度，等等。

2)建立國家級尾礦及采礦廢石排放及治理的技術標準體系。這些標準包括：按照當前采礦和環保最新技術動向，編制科學合理的生產開采工藝標準、符合環保要求的礦山設備選型標準、尾礦和參考廢石排放標準，相關的環境治理恢復標準、土地復墾標準。并按此調整完善相關的設計規范，對企業的初步設計(礦產資源開發利用方案)嚴格審查把關，實行新建礦山嚴格的環保及生態恢復準入制度，凡達不到標準的，一律不予發放采礦許可證等相關證照。有關的尾礦，結合采礦廢石治理措施，在礦山建設中必須同時設計、同時建設、同時投產作業。

3)產業銜接，協調發展。一方面，應當采取各項措施，從源頭上減少尾礦和采礦廢石的排放；另一方面，在產業配套、供銷渠道、產品適用等方面，促進銜接配套，促進尾礦和采礦廢石綜合利用與其他相關產業對相關原材料需求的平衡協調發展。

4)加強監管，確保礦山企業生態恢復法定義務的履行。我國各地的管理實踐表明，法律制度建立以后，為了確保落實，強有力的監管是不可缺少的。實踐還表明，僅僅靠某個部門管理往往是不夠的，必須靠各部門協同配合；僅靠政府部門的監管也是不夠的，還必須將企業有關生態恢復的法定義務，包括具體的恢復標準和完成時限向社會公開，接受社會監督，發揮礦山所在地民眾的無處不在、無時不在的監管作用。此外，還應該建立和完善礦山企業生態恢復保證金制度，建立向全社會公開的企業誠信記錄制度，只有這樣，才能將企業法定義務的履行落到實處。

5)加大政策支持力度。在礦產資源稅費政策及排污費方面，對利用尾礦、采礦廢石的礦山企業應給予有力度的政策傾斜，對于利用尾礦及采礦廢石生產的相關產品給予稅收優惠。同時，應加大這樣和地方財政資金的支持力度，建立專項基金，鼓勵相關的企業開展尾礦、采礦廢石進行綜合利用和技術改造，通過建立信息服務平臺、示范基地等措施，搞好社會服務。

6)逐步解決歷史上礦山的尾礦和采礦廢石治理欠帳問題。對于尾礦和采礦廢石排放不符合規定和嚴重破壞生態環境的生產礦山，必須依法限期整改達標；對確屬解決無望的企業，可通過資源整合、企業兼并乃至責令關閉。對于歷史上形成的尾礦和采礦廢石歷史欠帳問題，既然要靠政府出資，也要充分發揮社會的積極性。并可考慮采取以下措施：將一些歷史欠帳較多的重點地區，應將治理情況納入當地政府主要領導政績考核的一項內容；對于因尾礦和采礦廢石治理而恢復的農地，特別是符合耕作條件的農地，可以用于農田的占補平衡；對于社會資金而恢復的農地，可予以在足夠長的時間內免收承包費用的優惠。在具體操作上，應首先選取那些堆存量大、環境影響大、綜合利用潛力大的尾礦和采礦廢石為重點，統籌兼顧，有序推進。

綜上所述，搞好尾礦和采礦廢石的治理，已經是一項落實環境資源基本國策，實現我國經濟社會可持續發展的一項刻不容緩的任務。可以相信，隨著全社會對環保意識的不斷上升，隨著礦山環境法制的不斷完善，隨著政府監管的不斷強化，我國的礦山環境問題必將得到根本性的改變，將出現越來越多的礦產資源有序開發、生態環境有效保護、資源所在地的經濟社會協調發展的和諧礦區，我國的采礦業必將迎來一個嶄新的發展階段。

[1] 祝光耀. 通力合作 加強監管 努力開創礦山環境保護工作新局面[M].北京：地震出版社,2001:24-29.

[2] 曾紹金.礦產·土地與環境[M].北京：地震出版社，2001.