水電項目采用工程總承包模式實施水土保持工程的探討

杜運領，李海林

(中國水電顧問集團華東勘測設計研究院，浙江杭州310014)

水電作為可再生能源，具有清潔、可持續等優勢，其對國家能源戰略的貢獻是巨大和顯而易見的，可以預見，國內后續對水電的開發力度仍將不斷加大。而隨著國際社會和我國對生態環境保護工作的日益重視，水電建設項目的水土保持工作也越來越得到各級政府部門、項目業主及各參建單位和各類組織的關注，各類法律法規、技術規范相繼頒布實施，對水電項目的水土保持工作提出了更新、更高、更細的要求。水電項目的水土保持工程具有建設周期長、參建單位多、水土流失成因復雜、建設擾動范圍大等特點，目前水電站的水土保持措施實施模式不盡相同，在工程管理水平、參建單位認識程度、措施實施時效等方面存在一定差異，導致各項目科學、合理地實施水土保持措施、建設水土保持工程、落實水土保持“三同時”制度也存在差異。下面，根據水電項目水土保持工程的實施現狀，探討工程總承包模式在水電項目水土保持工程建設中推行的必要性和實踐意義，及其在保障各項水土保持工程按照“三同時”制度、生態環境保護和水土保持的要求，保質、保量完成并發揮效益方面所能發揮的作用。

1 水電建設項目水土保持工作現狀

近年來，隨著國家對水電開發的重視，水電建設裝機規模不斷增加，目前我國已投產水電裝機總量約1.50億kW，正在建設的水電項目裝機約0.90億kW、正在開展前期工作的水電項目裝機約1.60億kW。隨著水電建設規模的不斷擴大和水土保持法律法規的日益完善，項目建設業主對水土保持工程重視程度越來越高，對水土保持措施的投入越來越大，各類水土保持工程呈現出規模大型化、技術復雜化、效益綜合化等特點，工程實施難度逐漸加大，工程建設管理難度加大，對工程設計、施工、管理等配套技術的要求以及人員、資金的要求越來越高。

1.1 水電建設項目水土保持工作特點

(1)工程所處區域環境特殊，水土流失形式復雜多樣。水電建設項目大部分集中于我國四川、云南等西南部水能資源蘊藏豐富的區域，所在區域環境的共性為降水豐沛，地形起伏較大，山高谷深坡陡，溝谷深切，峭壁林立，局部區域高陡邊坡直達江(河)邊，形成“平緩區域，植被發育較好，覆蓋層相對較厚;陡坡地段，植被稀疏，甚至無植被，覆蓋層淺薄”的地理特征。所在區域土壤侵蝕類型有水力侵蝕、重力侵蝕和混合侵蝕等多種形式，有的區域還存在風力侵蝕，侵蝕類型復雜多樣。

(2)水土保持工作類型多、周期長、涉及的單位多。水土保持工作從三通一平至工程竣工，貫穿水電工程建設的整個施工過程，并且幾乎涉及所有土建工程作業面，具有周期長、涉及范圍廣、交叉影響等特點。如錦屏二級水電站從2007年正式開工建設，計劃2015年全部投產發電，包括壩區、廠區、交通道路、營地、棄渣場、施工臨時場區等不同類型的施工區域，涉及的設計、監理、施工單位近20家，涉及的水土保持工作包括工程措施、植物措施、臨時措施等措施的實施以及水土保持專項設計、監理、監測、管理等，工作類型豐富多樣。

(3)水土保持工程復雜程度高，實施難度大，管理成本高。隨著水電開發規模的不斷加大，水土保持工程類型不斷增多，其復雜程度也越來越高，棄渣場規模目前已接近1億m3，施工場地面積可達數平方公里，需實施植被恢復等生態修復措施的區域面積可達10多km2。水土保持工程已經從簡單的擋渣墻、排水溝到復雜的攔渣壩、擋水壩、泄洪洞等綜合性工程，實施難度越來越大，管理成本成倍增加。

(4)水土保持工程投入大，建設單位重視程度高。隨著國家對水土保持工作管理的日益規范化，各項目建設單位對水土保持工作的重視程度越來越高，水土保持資金投入從幾百萬、幾千萬增加到目前的幾億、十幾億，個別項目水土保持投資占總投資的比例已達到5%以上。同時，建設單位內部成立專門的水土保持管理機構，配備水土保持專職或兼職人員，從水土保持設計、監理、監測到水土保持設施驗收均委托具有相應資質的單位承擔，管理投入不斷增加。

1.2 水電建設項目水土保持工程建設模式及存在的不足

1.2.1 工程建設模式

目前，水電建設項目的水土保持工程建設模式主要有以下幾種:

(1)平行發包模式。建設單位將水土保持工程的設計、施工分別發包給不同的承包商，不同的單位分別承擔工程設計和施工任務。根據施工招投標方式的不同，可再細分為兩種類型:①根據水土保持工程的特點，將其納入主體工程標中統一發包，結合主體工程一并實施;②將水土保持工程單獨進行招投標，由中標施工單位負責實施，建設單位負責管理。

(2)工程總承包模式。建設單位采用工程總承包模式，將水土保持工程的設計、施工，甚至包括管理，集中發包，委托一家或數家單位組成的聯合體，形成以設計單位為龍頭的承包商，承擔水土保持工程全過程的實施，負責向業主移交符合國家驗收標準的水土保持工程，如龍灘水電站庫區水土保持工程。

1.2.2 平行發包模式存在的不足

目前，水電建設項目的水土保持工程建設，除極少數采取工程總承包模式外，絕大多數仍采取設計、施工、管理相分離的平行發包模式，在水土保持新要求、新形勢下，此種模式的不足之處正在逐步突顯出來，主要有以下幾個方面:

(1)水土保持工程實施后不能滿足國家要求的現象時有發生。由于傳統模式下的水土保持工程設計、施工、管理等單位不同，致使設計單位的水土保持設計意圖不能很好地貫徹落實，加之施工人員缺乏水土保持專業背景，對水土保持法律法規的理解不透徹，采用的施工方法、施工工序、進度安排等與水土保持工程的要求不一致，在水土保持執法日趨嚴格的背景下，造成水土保持工程實施后不能滿足國家要求的現象時有發生，在水土保持執法檢查中較為被動。

(2)對水土保持認識不足，工程實施不到位，易發生水土流失危害事件。如水土保持工程附屬于主體工程一并實施，承擔水土保持工程建設的施工單位往往不具備水土保持專業背景，甚至沒有相關的水土保持技術人員，對水土保持的認識不足，使水土保持理念得不到貫徹，水土保持新方法、新技術得不到應用，在趕工程進度的情況下，存在簡單實施水土保持工程或滯后實施的現象，不能與水土保持工程的“時效性”相結合，在施工期間易造成水土流失，甚至發生水土流失危害事件。

(3)水土保持工程效益不能得到充分發揮，投資效益比較差。水土保持工程包含在主體工程中一并實施，施工單位往往將自己的主觀想法和要求強行加進水土保持工程，在施工期間滯后實施或不實施水土保持工程，且一些臨時措施也往往簡化或不實施，只是在工程后期再補充實施相關的水土保持工程，不僅使水土保持工程不能發揮應有的效益，而且可能造成浪費，造價升高。

(4)水土保持設計與施工脫節，設計變更多，施工索賠多。在水土保持工程實施過程中，水土保持設計往往會與施工脫節，由于沒有專門的水土保持設計部門參與水土保持專項設計，相關水土保持措施沒有后續招標、技施設計，而施工單位又拿不到水土保持工程的設計圖紙，在水土保持專項工程驗收時發現變更較大，又需要再補充實施，造成水土保持工程變化大、變更多，從而影響專項驗收，還造成施工單位索賠多，造價升高。

2 引入工程總承包建設模式的優點及意義

2.1 工程總承包建設模式

工程總承包是指承包商受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的組織實施［1］。

在西方發達國家，工程總承包作為通行的建設項目組織實施方式已有上百年的發展史，我國工程總承包業務的開展也經歷了20多年的歷程。20世紀80年代初，國內的石化行業與國際接軌，大力推行工程總承包，取得了顯著效果，節省了投資，縮短了工期。隨著我國加入WTO和經濟建設的快速發展，工程總承包管理模式從石化行業逐步被推廣到冶金、電力、紡織、鐵道、機械、電子、石油天然氣、建材、市政、兵器、輕工、地鐵等行業，房屋建筑工程采用工程總承包管理模式的項目也在不斷增加，工程總承包市場取得了明顯的進展，涉及行業范圍和總承包合同額均取得了持續穩定的增長。

目前，國內工程總承包的具體模式有EPC(設計—采購—施工)、DB(設計—施工總承包)、EP(設計—采購總承包)、PC(采購—施工總承包)、BOT(建設—經營—轉讓)等承包方式。工程總承包建設模式具有以下優點:

(1)總承包商負責協調設計、采購與施工，大幅度減少了業主方在項目微觀層面的管理負擔，有助于業主集中管理力量解決項目執行的核心問題。

(2)工程總承包模式實現了工程設計、采購、施工、試運行的深度合理交叉，可有效縮短建設周期，對于工期緊的項目十分有利。

(3)工程總承包大多采用固定總價合同，此種模式有助于激勵總承包商利用自己的先進技術和經驗，采用現代化管理方式，對工程實施過程進行優化，減少無效費用，更有利于項目造價的總體控制，投資效益比較高。

(4)工程質量由總承包商總負責，使工程質量責任清楚，避免在質量問題上的扯皮，在工程出現質量事故后，責任方清楚易辨，避免了設計與施工單位的相互推諉，業主的利益能得到充分保障。

(5)在工程總承包模式下，設計、采購、施工的一體化，減少了外部管理接口，避免了業主與總承包商之間在設計、采購、施工銜接方面的爭端，有助于工作效率的提高，減少索賠的發生。

目前，國內工程總承包主要有3種形式:一是以設計院/工程公司為主導的工程總承包，主要以設計單位為龍頭進行總承包，從實施效果來看，由于設計的控制作用，效益較高，所以采取此種形式的較為普遍;二是以施工承包商為主導的工程總承包，主要以施工單位為龍頭進行總承包，從實施效果來看，由于施工單位缺乏設計功底，效益相對較差，所以采用此種形式的相對較少;三是以設備成套為主導的工程總承包，主要以設備采購為龍頭進行總承包，由于其局限性較大，所以采用此種形式的也相對較少。

2.2 在水電建設項目水土保持工作中引入工程總承包建設模式的意義

(1)有利于落實國家水土保持法律法規。水土保持工程行業性、專業性強，社會關注度高，且有獨立的法律法規體系，與水電建設中的大多數建筑工程、設備安裝工程不太相同，應更加注重專業化管理。采用工程總承包模式，讓具有資質的承包商承擔工程的設計、施工或管理，作為專業化的項目執行單位，可更有效地貫徹落實水土保持法律法規要求。

(2)有利于完善水土保持工程建設程序，推進工程進展。目前，項目建設單位不可能配置大量的水土保持管理人員，加之部分施工單位水土保持管理理念不到位，在建設過程中可能出現水土保持工程實施不及時或實施效果不佳等問題。采用工程總承包模式，在建設全過程，工程總承包商是唯一的對應于項目業主的責任單位，必須對水土保持工程的設計、施工、管理等每一個環節予以系統全面的關注，根據總承包合同確定的經濟技術指標，對項目建設進行充分的前期總體策劃，協調各參建分包單位，通過管理目標和責任分解，將技術指標層層細化，并落實到具體的單項工程和責任人，按經營管理組織系統，確定成本責任層次，回避了工程建設過程中各項控制責任不清，各環節協調不力造成工期拖延、投資增加、質量事故和合同糾紛等問題，有效地保障了對項目的綜合控制。業主將水土保持工程的全部建設內容和責任發包給總承包商，承包商將自發地加強與水行政主管部門的溝通、交流，既可有效執行水土保持法定程序，又可推進工程進展。業主能集中精力，處理工程建設的其他事項，從而可提高工程綜合管理的水平。

(3)促進水土保持工程創新和優化設計。設計是工程總承包管理模式的“龍頭”，加強技術創新，提高優化設計水平是工程總承包商的主要盈利點。在實現總承包管理效益目標的驅動下，總承包商在水土保持工程建設各環節，將始終抓住“技術創新和優化設計”這個關鍵環節，不斷優化設計成果、施工方案和材料選取，挑選并調整滿足專業要求的合作單位，聯合各分包商通過技術創新降低物化勞動，從而實現項目盈利。這種優勢，在對技術要求發展迅速的水土保持工程建設中將表現得尤為突出。

(4)有效控制水土保持工程投資。不論采用單價承包或總價承包方式，工程總承包商都要在工程投資、進度、效果等方面向業主作出承諾，使項目業主的風險得到有效轉移，從而可有效地控制水土保持工程的投資。

3 結語

改變水土保持工程的傳統建設模式，引入工程總承包，將有效地解決建設單位水土保持專業技術人員不足、各參建單位技術理念存有差異等方面問題，減少建設單位的管理成本，使水土保持工程管理、實施更為專業化和集成化，提高水土保持工程實施效果，確保國家法律法規得到有效執行，是水電建設經濟效益、社會效益、生態效益最大化的需要。

［1］張水波，賈建攏，仉樂.工程總承包模式在鐵路工程建設中的應用［J］.中國鐵路，2006(1):53－55.