論中國煤炭資源管理的立法完善

江柄成

(浙江財經學院東方學院,浙江杭州314408)

煤炭資源管理是指國家政府機關以煤炭資源所有者和國家行政管理者身份依法對煤炭資源的勘查、開采、積累、儲備、使用、配置的全過程進行管理,以保障取得最佳經濟效益、社會效益和環境效益,實現煤炭資源的可持續利用。煤炭資源作為不可再生資源,其在當今世界的供求關系越來越緊張,各國也紛紛出臺法律法規、政策措施來保護本國的煤炭資源,以及合理有效的開展利用。本文將在現有中國體制框架下,探討煤炭資源管理的法律制度方面存在的不足和缺陷,提出相應的完善建議,希冀能幫助加強煤炭資源的管理、綜合利用及可持續發展。

1 我國煤炭資源管理的立法概況

1.1 我國煤炭資源管理的立法體系

當前,我國關于煤炭資源管理的立法體系主要由以下五個方面構成。

1)憲法。我國的現行憲法對煤炭資源只是做了原則性的規定,具有高度的概括性。但對下位法的制定有很強的指導和框定作用,具體包括第9條的煤炭資源權屬規定和第26條的環境保護的規定。

2)法律。煤炭資源管理的法律主要是指1986年實施的 《中華人民共和國礦產資源法》和1996年實施的 《煤炭法》,專門用來調整與煤炭資源管理相關的社會經濟關系

3)行政法規和部門規章。我國煤炭資源保護和開發利用主要依賴大量的煤炭行政法規和行政規章進行調整。目前國務院及其所屬的國家行政部門己制定了許多有關管理和保護煤炭資源,防治生態環境污染和破壞以及確保煤礦安全生產的行政法規和部門規章。比如 《礦產資源法實施細則》、《煤炭生產許可證管理辦法》、《煤礦安全監察條例》等。

4)地方性法規和地方政府規章。各省 (自治區、直轄市)人大常委會,各省 (區、市)人民政府結合本地實際情況,制定了有關煤炭資源管理辦法。如浙江省就出臺了 《浙江省礦產資源管理條例》、《浙江省礦產資源補償費征收管理實施辦法》,這些地方性法規和規章的出臺,對加強本地區礦產資源管理發揮了重要作用。

5)涉及煤炭資源管理的其他規范性文件,主要是指國務院部委的通知、指示、批復和煤炭資源法律解釋。

1.2 我國煤炭資源管理的主要法律制度

目前,我國有很多法律制度用來調整煤炭資源管理的法律關系,主要規定在 《礦產資源法》、《環境法》、《煤炭法》等中,歸納起來主要關于五方面內容[1]。

1)煤炭資源權屬制度。煤炭資源權屬制度是指規定煤炭資源上所設置的各類權利歸屬及相關問題的法律規范的總和。據礦產資源的自然屬性,我國法律規定礦產資源屬于國家所有。 《憲法》、《民法通則》、《礦產資源法》等法律都規定,煤炭資源屬于國家所有。國家通過設立礦業權制度,把礦產資源的占有、使用和收益權讓渡給礦業權人,國家從礦產資源開發的收益中實現礦產資源國家所有權。

2)煤炭資源開采許可制度。煤炭資源開采許可制度是指煤炭資源安全行政監管部門根據自然人、法人或其他組織的申請,經依法審查,準許其從事特定活動的法律制度。該制度同時又包含多項子制度,如采礦許可證制度、煤炭生產許可證制度、安全生產許可證制度、排污許可證制度等。

3)煤炭資源有償開采制度。按照礦產資源法規定,開采礦產資源,由采礦權人繳納資源稅和資源補償費。中央與省、直轄市的分成比例是5∶5,中央與自治區的分成比例是4∶6,主要用于礦產資源勘查。此外還有探礦權、采礦權使用費和探礦權、采礦權價款。

4)“三同時”制度。在煤炭資源開發、利用領域,“三同時”制度是指建設項目中環境保護設施必須與主體工程同步設計、同時施工、同時投產使用的法律制度。其適用范圍包括：新、改、擴建項目;技術改造項目;可能對環境造成污染和破壞的工程項目。《煤炭法》、《環境保護法》等都是對該制度的規定。

5)煤礦安全法律責任追究制度。我國一向秉持 “違法必究”的原則,《煤炭法》第七章,《環境保護法》第五章,《安全生產法》第六章等都對此做了規定。

1.3 中國煤炭資源管理法治存在的問題

1.3.1 現行煤炭資源管理相關立法缺失

自 “九五”以來,我國己先后頒布了多部能源專項法律,初步形成了我國的能源法律體系,但缺少一部可以統領大局的能源基本法,使得我國現行的能源法律體系存在結構性缺陷、內容性缺陷、配套性缺陷、協調性缺陷等諸多問題,制約了己有法律對能源法律關系的調控力度[2]。目前實施的兩部主要調整煤炭資源管理的 《礦產資源法》和 《煤炭法》也因部分內容己不能滿足形勢發展的需要,導致現實中出現的礦產資源開采秩序混亂、污染浪費嚴重、行政管理體制混亂等問題,迫切需要加快相關法律法規的清除和修改步伐。

1.3.2 煤炭資源管理行政立法體制不科學

1)煤炭資源管理部門設置不合理。現有的煤炭管理部門涉及國土資源管理部門、安全生產監督部門、煤礦安全監察部門、煤炭管理部門、國有資產管理部門、環境保護行政主管部門,還有工商、財政、稅務、勞動和社會保障等部門,在運行過程中極易造成多頭管理,使證照管理和監督執法等方面統籌協調不夠,不同部門間因管理職權在法律上界定不清所產生的職權交叉或管理真空現象比較多。

2)煤炭資源管理機制不完善。長期以來,國有企業依賴國家無償劃撥煤炭資源,缺乏節約利用資源的意識和運行機制。《礦產資源法》修改實施以來,一些省份對于新批準的煤礦和轉讓、增層擴界的煤礦征收了采礦權價款,使部分老礦山也納入了采礦權有償取得軌道,但大部分煤礦采礦權是過去通過行政審批方式無償獲得的,一直未征收采礦權價款,這就出現了采礦權有償取得上的 “雙軌制”問題,體現在資源配置不公、國家利益的巨大流失、轉包問題十分突出。

3)煤炭資源管理方式僵化。一是行政許可規定不明。當前我國關于煤炭資源的許多設定行政許可的法律、行政法規跟不上 《行政許可法》的步伐,對資源行政許可的標準、條件、范圍和程序規定得不夠明確,煤炭資源行政機關實施行政許可的隨意性很大,同時也制約了煤炭資源的資產化運作,導致資源價值嚴重偏離于市場價格,不利于煤炭資源的可持續利用。二是獎懲措施不均。我國現行煤炭資源立法對法律責任的設計比較具體,而對煤炭資源綜合利用、回采率、礦區土地復墾和環境恢復的激勵措施明顯不足。

1.3.3 煤炭資源市場化機制不健全

1)煤炭資源市場準入制度不合理。我國雖然對煤炭企業的設立實行許可原則,但是開辦煤炭企業的條件低,不細化,使許多生產技術條件比較差的小煤礦也能夠通過審批成立,從而造成資源浪費和環境污染,也為煤礦事故的頻發埋下了隱患。

2)煤炭資源稅費征收不科學。制定一個科學的煤炭資源稅費對于調整煤炭資源結構,合理利用煤炭資源有著不可忽視的作用,但顯然當前的稅費征收存在不少問題。

①煤炭資源稅征收存在的問題：一是現行煤炭資源稅稅額偏低,長期固定不變,不能隨市場煤價的變化而變化,達不到調節收益差別的目的,致使一些煤礦尤其是大量的小煤礦可以在付出較低成本的情況下獲取超量的煤炭資源,加劇了煤炭采掘業的無序生產和惡性競爭;二是現行煤炭資源稅沒有將回采率考慮其中,回采率越低煤炭資源浪費程度就越嚴重,所以在現實中就出現了各方面投入較少,回采率低[3],資源浪費大的煤礦企業獲得較多的利益的不合理現象。②煤炭資源補償費存在的問題：一是資源補償費費率偏低。目前,礦產資源補償費只占銷售收入的1.18%,不僅遠遠低于發達國家,甚至低于眾多發展中國家。二是資源補償費征收依據不合理。目前資源補償費征收是按銷售收入征收,不利于激勵生產企業珍惜和節約資源,甚至在一定程度上縱容了資源的浪費。

1.3.4 中國煤炭資源管理的立法完善

針對目前存在的問題,我們應當從科學發展的高度出發,對煤炭資源管理的相關制度進行完善,實現國家整體戰略布局和可持續發展戰略對能源開發利用和保護的要求。

1.3.4.1 加快相關法律法規的清理和修訂工作

1)加快清理過時法規。當前急需對 《礦產資源法實施細則》、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》等十余部有關礦業權取得、流轉的配套規定加以清理,盡量在更高級別的 《礦產資源法》中做出具體規定。

2)加快修訂法律法規。《礦產資源法》和《煤炭法》是我國保護礦產資源合理開發利用的主要法律,在修訂過程中除對礦產資源權屬制度、資源稅費制度、礦區環境保護制度和資源行政管理制度完善之外,還要考慮煤炭開發利用的環境保護、探礦權與采礦權出讓、煤礦建設安全生產,礦業用地管理制度、礦產資源法律責任制度等問題[4],并在條件成熟時,制定一部 《能源法》。

1.3.4.2 完善煤炭資源行政管理立法體制

1)整合煤炭資源管理機構。我國需建立統一的煤炭資源行業管理機構,對煤炭資源行政管轄事務以一個專門機關為主,有關行政機關協助、補充為輔。但從2008年政府機構改革來看,組建更高級別的綜合管理機構的時機還不成熟,希望在修訂 《礦產資源法》、《煤炭法》和頒布 《能源法》時,能將機構改革的最新成果納入法律規范。

2)改進煤炭資源管理方式。一方面需放松經濟性管制,強調企業的微觀主體地位,突出政府宏觀調控的職能[5]。另一方面要強化社會性管制,重視安全生產和環境保護等公共職能。

1.3.4.3 健全煤炭資源市場化機制

1)嚴格實行煤炭行業的市場準入制度。立法應明確規定資源審批管理制度和煤炭勘探企業和煤炭開采企業市場準入制度,提高對煤炭資源勘探和開發申請進行行政審批的等級,提高煤炭行業的市場準入門檻,促進煤炭資源的規模化、集約化開發利用,減少和消除對煤炭資源的浪費和破壞。

2)完善煤炭資源稅費征收制度。目前煤炭資源稅費征收制度的主要問題在于煤炭資源的價格未能反映其稀缺程度,因此,需通過環境資源的合理定價和有償使用,實現環境資源的價值補償,具體包括：

①改革現行稅制,將資源稅的稅率和開采企業回采率高低結合起來[6],通過立法健全煤礦企業回采率評價機制,并和該企業的稅率相掛鉤,以此鼓勵煤礦企業提高回采率,促進資源的充分開采和利用。②通過立法改革國家對煤炭資源補償費的征收方法,將過去按產量征收的作法改為按劃分給煤礦企業的資源儲量進行計算和征收,防止企業采富棄貧、采肥丟瘦。

[1] 李顯冬,主編.中國礦業立法研究[M].北京：中國人民公安大學出版社,2006：21-23.

[2] 吳吟.加強煤炭資源管理刻不容緩[J].宏觀經濟管理,2005(4)：11-13.

[3] 岳福斌.煤炭企業稅收存在問題及解決思路[J].宏觀經濟研究,2006(5)：9-10.

[4] 孫耀霖.對煤炭立法中若干問題的探討[J].煤炭經濟研究,2007(1)：15.

[5] 孫耀霖.煤炭法制建設中應解決的幾個問題[J].鄭州經濟管理干部學院學報,2007(2)：22.

[6] 李偉.對我國上調煤炭資源稅的分析與思考[J].煤炭經濟研究,2006(1)：3-5.