國外礦山環境治理管理制度研究及對我國的啟示

胡 煒,魏本寧,趙江濤

(1.中國地質大學 (北京)人文經濟管理學院,北京100083;2.中國投資協會,北京100081;3.防災科技學院經濟管理系,燕郊101601)

由于礦產資源賦存的特殊性,礦產資源的開發利用不可避免地要占用和破壞一定面積的土地,造成礦山環境的破壞。隨著我國社會經濟發展對礦產品需求的日益增加,采礦活動對環境的破壞已成為人類對環境危害最大的經濟活動之一。眾多礦山企業,不但缺乏資源的保護意識,而且缺乏環境保護意識,加上開采開發技術和裝備落后,特別是一些人為了片面追求利潤,在開采過程中幾乎不采取任何防治措施,對環境造成的破壞與污染極為嚴重。隨著公眾環境意識的不斷增強與我國人口的增長,消除礦業活動帶來的環境破壞,

合理利用有限的土地資源實現可持續發展,已成為擺在我們面前的迫切問題。

1 國外經驗

1.1 澳大利亞礦山環境管理體制與制度

1.1.1 礦山環境管理體制

澳大利亞礦產資源極為豐富,礦山環境管理實行聯邦政府與各州共管的體制,聯邦政府確定立法框架并制定各種管理制度,各州根據各自不同的情況設立專業的管理部門,獨立制定執法條例。澳大利亞礦業部門與環保部門制定了相關的法律條例,并將有關生態系統保護問題列入到其他法律條例中。

1.1.2 管理制度

1.1.2.1 對礦業公司申請采礦活動在環境方面提出要求

礦業公司申請采礦活動,管理部門要對其生產能力、資金、生產規模、礦產品的銷售、職業衛生及采礦活動對當地生態環境的影響進行嚴格的審查。在與土地所有者達成土地經濟損失補償與開采后土地的復墾協議,并且經當地政府批準后才可以確定礦區范圍。1.1.2.2 抵押金制度

為了促進被礦山開采破壞地區的生態環境恢復,礦業公司進行采礦必須交納礦區復墾抵押金。抵押金的數量必須足以保證礦山復墾。如礦業公司對開采的礦區不治理,則政府可動用抵押金請其他工程部門來實施復墾工作。如礦業公司不交復墾抵押金,也不實施礦區的復墾工作,則政府礦業主管部門將終止礦業公司的開采。

1.1.2.3 年度環境執行報告書

依據《澳大利亞礦山環境管理規范》,礦業公司必須在每年規定的時間向礦業主管部門提交《年度環境執行報告書》,進行年度工作的回顧。礦業公司所做的復墾工作必須以文件的形式記載、計算機管理,到時由計算機系統通知提交報告。如不提交“年度環境執行報告書”,礦業主管部門會再次通知。倘若再不提交,礦業主管部門就將考慮告知礦業權授權部門收回采礦權[1]。

1.1.2.4 礦山監察員巡回檢查制度

政府的礦業主管部門對“年度環境執行報告書”審查后就由分管監察員去礦業公司進行現場抽查。發現礦山環境未治理好,當地居民不滿的,影響較小則口頭或者信件通知整改;如拒絕接受且環境影響嚴重的,可書面指導,監察員現場直接書面通知,不用請示上級;如問題嚴重可向上級反映,勒令礦業公司停止工作,并可罰款并收回礦權。

1.2 美國礦山環境管理體制與制度

1.2.1 美國礦山環境治理的管理機構及職能

美國礦山環境治理主要由露天采礦復墾執法辦公室負責執行,而土地管理局、礦業管理局和環境保護局在各自的業務范圍內涉及到礦山地質環境治理問題時協助管理[2]。

1.2.2 美國礦山環境保護的制度

1.2.2.1 礦山環境影響評價制度

礦山環境的影響評價是礦產資源開發的前提條件,對礦山環境的客觀評價資料,是政府審批礦山申請的基本依據。礦山環境評價包括兩個方面:一方面是對礦山開發前的環境狀況進行評價;另一方面是對采礦可能造成的環境影響進行預測,并制定防治的方法、措施,列出進行防治的技術方法。

1.2.2.2 礦山環境恢復許可證制度

環境許可證是礦山開采前必經的法律程序,如果沒有內政部或州政府管理機構頒發的許可證,任何礦山都不得進行開發活動。環境許可證主要是明確礦業主在礦山環境保護中的主要職責,并對其在礦山開發中的相關活動提出明確的要求,例如,對廢棄物的排放、堆放,建筑物的布局,土地復墾等都提出了具體要求。

1.2.2.3 礦山環境恢復保證金制度

保證金制度是確保礦業主對被破壞的礦山環境進行恢復治理的基本制度。礦業主必須按規定的時間和數量向政府交納一定的保證金,以確保礦山環境的恢復治理。交納金額采用全成本計算法,可因各采礦區的具體情況而不同,最終數額由管理機構決定。

1.2.2.4 礦山環境監督制度

礦山環境監督檢查工作具體由露天采礦辦公室和各州自然資源局礦產地質處實施,這兩個機構設有專門的監督檢查員,每隔4個月進行一次全面的突擊檢查,檢查礦山企業遵循環境保護及執行環境恢復情況,檢查結束后將檢查報告的復印件交給被檢查者,在必要時可對違規的礦山企業采取強制措施直至刑事處罰。

1.2.2.5 礦山環境保護的激勵制度

美國礦業管理局從1986年開始設立礦山環境恢復模范煤礦獎,1992年設立杰出成就礦業公司獎。這兩個獎項的設立,是為了鼓勵礦業公司進行積極的礦山環境保護及成功復墾技術的交流與轉讓。

1.2.2.6 公眾全面參與機制

美國的礦山環境保護積極地吸引公眾參與。公眾不但對環境政策的制定、環境影響評價的審批,而且對礦山環境治理的監督及促進礦業公司保持文明形象,促使礦業公司不斷進行自我行為約束都起到了積極的作用。

1.3 加拿大礦山環境管理體制與制度

1.3.1 加拿大礦山環境管理體制

加拿大礦業管理部門分聯邦和省兩級,聯邦和省級間是分工、協作關系,除環境和礦山復墾等涉及社會公眾利益或省間協調的問題外,分別按各自的立法管理權限履行職責。

1.3.2 加拿大礦山環境的制度

1.3.2.1 立法保護制度

聯邦政府通過《有毒物質管理政策》,加強了礦業生產中有毒有害物質的管理;通過礦山酸性排水規劃,減輕礦山酸性廢水對環境的危害;在國有土地上開發的礦區,要求必須對動用的土地有一個全面的復墾規劃,其中包括提供足夠的資金擔保作為復墾及必要的長期管理之所用。

1.3.2.2 環境評估制度

根據加拿大環境評估條例,礦業的環境評估大致有如下幾個途徑:①調解:由環境部指定公正的調解人,幫助當事人解決與項目相關的問題。這種辦法適用于項目涉及的當事人不多且有可能達成一致意見的。②綜合審查:適用于須經聯邦審查的較大的項目,審查程序中應包括公眾對所有文件的審查內容。③特別小組審查:適用于根據政府機構和公眾的意見、要求,對某一具體的內容成立獨立小組進行公眾審查的項目。

1.4 巴西礦山環境管理體制與制度

1.4.1 巴西礦業管理體制

按巴西憲法規定,礦產資源屬于聯邦政府所有,進行礦業活動必須經政府的授權批準,并實行土地所有權與礦產資源所有權分離的原則。礦業權由政府的國家礦產管理局負責管理,國家礦產管理局和由其派駐各州的辦事機構負責勘探許可證和采礦許可證的受理申請、登記、收費、發證等工作。

1.4.2 巴西礦山環境管理制度

1.4.2.1 勘探許可報告制度

在巴西,勘探礦產資源必須要持有國家礦產管理局頒發的勘探許可證,開采礦產資源必須要有國家礦產管理局授予的特許證。如果假使勘探人未能及時提交該報告,國家礦產管理局對勘探人處以罰金。

1.4.2.2 巴西采礦許可制度

根據巴西《礦業法》的規定,礦產開采申請必須要有開采計劃和經濟可行性研究報告。和礦產勘探許可權一樣,開采特許權也是首先由國家礦產管理局受理,并頒發開采特許證。采礦特許證是賦予相關的礦業公司按照國家礦產管理局批準的計劃,采掘、利用、加工蘊藏在礦床內礦產的權利。

1.4.2.3 巴西礦山復墾政策

對于資源枯竭礦山的關閉,巴西采取“誰辦礦誰關閉”的原則。國家環保部門會從環境保護的角度,開礦前要求采礦權申請人提供礦區的衛星照片,制定詳細的分階段復墾計劃,并督促礦山企業實施,還定期對礦山企業的關閉礦區進行檢查,如發現環境治理存在問題,會給企業下達整改通知書,如果整改后仍不符合要求,會對企業進行相應的罰款。

1.5 秘魯礦山環境管理體制與制度

1.5.1 礦業權管理體制

秘魯實行的是國家統一管理礦產資源的制度,國家設置能源礦產部,下設一個環境委員會,無論是向礦山局提交的環境影響報告,還是向能源局提交的環境影響報告,均由該環境委員會進行審查。同時,還設有一個獨立的機構,對各礦山企業的環境保護工作進行監督檢查。

1.5.2 能源礦產管理制度

1.5.2.1 礦業權的申請制度

礦業權申請人必須先向能礦部提出申請,并按規定提交相應的申請報告,經過能礦部審批后,由該部授權下屬的礦山冶金研究院和石油公司兩個事業單位具體辦理探礦權采礦權。

1.5.2.2 采礦權報告取得制度。

進入開發程序申請采礦權,采礦權申請人要向能礦部提供礦山開發的總體可行性報告和環境影響報告,通過能礦部的相關機構審查后,取得采礦權。

2 對我國的啟示及建議

2.1 完善礦山環境保護法規體系

我國的礦山土地復墾雖然也取得了一定的成效,但是企業基于盈利性的考慮,保護生態環境的意識又比較薄弱,不愿意投入過多的資金和精力進行礦山環境的治理恢復。所以,礦山環境治理恢復的工作量比較大。對此,我國應該進一步完善這方面的法律法規體系,嚴格礦山開采準入,增加礦山土地復墾方面的相關內容,明確界定好中央和地方以及礦山企業的責任和義務。從法律的高度和嚴肅性上要求企業必須對礦山環境造成的影響負責,樹立起“開發必須恢復環境”的意識。此外,建立并完善礦山環境保護法律法規體系,也是保護我國的生態環境,實現我國礦業可持續發展的必然要求。

2.2 提高技術水平和方法

由于礦山大面積的開采,勢必對原始的生態環境帶來嚴重的破壞。為了恢復和治理礦山的生態環境,必須采用科學有效的技術和方法。我國在礦山土地生態復墾方面有了一定的進步,目前全國各地積極開展礦山環境恢復工作,取得了一定的成效。然而,從項目的規劃與工程技術的角度而言,目前開展這些恢復治理工作還很不規范,缺少專門的規劃與設計,治理技術水平還有待提高。所得到的技術方法只具有局部性特點,沒有很好地進行推廣。我們國家應該盡快研究制定一個全國的礦山環境治理操作規范用以指導全國的礦山治理恢復工作,同時加強技術攻關,研究推廣實用而先進的技術工藝。

2.3 實行礦山環境監督監管制度

監督檢查是政府加強礦山環境管理的重要環節,其目的在于查明礦山企業遵守各項環境保護規定的情況,并在必要時采取強制措施。每隔一段時間對礦業遵守許可證的所有方面進行一次突擊檢查。對違反的礦業企業采取強制執行措施處罰等。

礦產資源開采活動關乎大眾的切身利益,國家應該不斷地鼓勵與促進公眾參與環保事業,通過立法的形式,鼓勵公眾參與礦山環境項目、計劃、環境恢復等執行情況。公眾可以通過包括聽證會、公民訴訟、建議委員會議等參與環境監督工作。公眾有權對發現的問題和情況報告有關部門,還可以酌情給予獎勵。

2.4 建立礦山環境影響評價制度

解決礦山環境問題不能單純依賴治理,而應該防治結合。環境影響評價或報告書制度作為預防和減輕環境污染的基本手段得到了廣泛采用,并作為政府部門批準項目上馬的基本依據。許多國家或地區的立法規定,所有可能給環境帶來重要影響的項目,在獲得審批前均應開展環境背景研究,提交環境影響評價報告書,供有關政府部門審查批準,據此提出避免或最大限度減輕其不利影響的措施。

2.5 執行礦山環境恢復治理計劃

國家應當將礦山環境恢復納入有關法規和計劃,要求各種新老礦業項目采取礦地恢復措施,礦業項目申請者提交礦地恢復計劃,報有關政府部門審批后執行。恢復計劃中通常包含恢復的內容、目標、措施、時間表和詳細的成本估計。

對于新開礦,可將閉坑計劃、繳納復墾保證金與獲得采礦權掛鉤,并與環境影響評價報告結合起來。對于無業主的廢棄礦山,政府要發揮主導作用,帶動和鼓勵企業參與礦山土地復墾。礦山環境治理的驗收可由政府組織有關部門和專家分階段進行驗收。

2.6 實施礦山環境許可證制度

環境許可證是礦山開采前必經的法律程序,可以明確礦業主在礦山環境保護和環境恢復方面的主要責任和特殊要求。申請環境許可證,要具備資源評價、環境影響評價、環境計劃、開采方式和復墾計劃登記等資料,在充分考慮各個方面的情況后,通過政府有關部門的審核,取得具有確定時限的環境許可證。

2.7 建立廢棄礦山信息數據庫

我國礦業開采的歷史悠久,但是礦山土地復墾的政策出臺較晚,留下了較多歷史欠賬。基于歷史原因產生的待恢復礦山環境需要各級政府和社會資源的支持,通過建立礦山信息數據庫,方便國家及有關部門及時知悉廢棄礦山的最新環境恢復情況,便于我國有計劃、有步驟的對廢棄礦山分期治理。也方便大眾及各相關企事業單位了解環境保護資金的投入及使用情況,增加環保投入的透明度,這在一定程度上也有利于吸引社會資本進入礦山環境恢復領域。

3 結論

2001～2008年,中央財政共投入資金50億元,下達礦山地質環境治理項目1418個,用于歷史遺留的礦山地質環境問題的治理,項目涉及31個省 (區、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山,其中投入煤炭礦山最多。與此同時,各級地方財政治理礦山地質環境投入力度也呈現逐年增加趨勢,自2001年以來,全國用于礦山地質環境治理的地方財政資金累計達62億元,企業自籌資金累計達47億元[3]。這些項目的實施在很大程度上改善了礦山環境,增加了耕地,預防了礦山地質環境災害,保護了人民財產安全,取得了很好的經濟、環境和社會成效。我們堅信,在引進國外先進方法并結合我國國情的基礎上,我們一定可以在礦山環境治理方面取得長足的發展和進步。

[1] 王永生,黃潔,李虹.澳大利亞礦山環境治理管理、規范與啟示 [J].中國國土資源經濟,2006(11),36-42.

[2] 金丹,卞正富.國內外土地復墾政策法規比較與借鑒 [J].中國土地科學,2009(10),66-73.

[3] 中央投入50億治理礦山環境 [J].環境工程,2010(02),117.