我國地質工作體制機制研究

王 文，張潤麗，姚 震

(中國地質調查局發展研究中心，北京 100037)

1 我國計劃經濟時期地質工作體制機制及其變化趨勢

建國之初，為了迅速滿足大規模經濟建設的需要，我國建立了高度集中的地質工作管理體制。其主要特征為：第一，地勘業作為一個獨立的行業，與礦業和整個工業分離，地質工作是整個工業計劃體制中的一個重要的基礎環節。第二，地質工作機構由中央政府直屬的綜合地質工作機構和專業(工業部門)地質工作機構，以及向下延伸的地區地質工作機構和基層地質大隊構成。地勘行業內部自成體系，形成高度“小而全”的小社會。地質工作實行了一整套事業性質的管理體制。第三，地質工作任務由國家下達；地質工作生產要素全部由計劃配置；地質工作具體運作主要是通過地質項目管理；地質工作的完成情況，主要是通過政府規定的成果驗收和績效考核予以確認；完成的地質成果上交國家，由國家無償地向使用者提供。這種管理體制的建立，在當時歷史條件下，為我國社會主義建設做出了不可磨滅的貢獻。

由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉換時期，我國地質工作體制機制發生了深刻變化。明確提出地質工作要實行“三化”。在實踐中，具體探索了地質成果的兩次交換：即政府出資地勘費，換取地質成果，再通過地質成果有償使用，收回地勘費；探索了地勘單位的生產經營承包責任制，以及一業為主，多種經營，力圖通過產業結構調整，增強地勘單位企業化經營的實力；探索了地勘單位由事業向企業轉化的路徑，并成功實現了原地礦部石油局整體轉化為企業。

通過多年深化改革探索，初步建立了適應社會主義市場經濟的地質工作體制框架；實行了地勘單位屬地化管理和企業化經營，中央和地方兩級管理的體制框架初步建立，公益性與商業性地質工作分制運行態勢基本形成；公益性地質調查隊伍建設取得積極進展；地勘單位企業化改革取得了寶貴經驗；礦業權交易市場初步建立，勘查投入多元化格局初步形成，地質勘查投入顯著增加。

當前，計劃經濟體制下的地質工作體制機制已經打破，適應社會主義市場經濟的地質工作新體制尚未健全完善，主要表現在：①中央、地方財政資金和商業性勘查投入，缺乏統籌部署和協調，有序銜接不夠，投入分散，難以形成合力，不利于出大成果。②圈而不探、炒作礦權現象比較嚴重。③政府在地質工作中的職責有待進一步明確，政府缺位、越位并存。④公益性地質調查隊伍規模偏小，人才結構性短缺，油氣調查等專業隊伍缺失，野外一線地質調查人員和領軍人才嚴重缺乏，調查研究能力特別是野外調查能力薄弱。公益性地質工作缺乏穩定投入機制。⑤國有地勘單位改革艱難，企業化改革推進緩慢，市場主體建設還遠未到位。⑥我國風險勘查資本市場缺失，缺乏通過股市對風險勘查融資的渠道。由此可見，地質工作存在的問題，是新舊體制交替過程中表現出的系統問題。建立和完善適應社會主義市場經濟體制的地質工作新體制和新機制，是解決問題的治本之策。

2 我國地質工作體制機制改革的方向和內在動因分析

2.1 市場經濟國家的實踐具有重要的借鑒意義

市場經濟國家的地質工作體制的一些共性特征：一是地質調查和礦產勘查分體運行，政府、企業、市場作為一個有機的整體，協調運行。二是不論其處于什么樣的發展階段，都有一支專業化隊伍從事公益性地質工作，國際上通常叫做地質調查局(所)。其所從事的公益性地質工作，一般是指非盈利的地質調查研究工作，目的是為全社會提供公共產品，追求的是社會效益，因此，這類地質工作需要政府出資來完成。對于地質調查機構來說，政績要求不在于本身出多大成果，找到多少礦，而在于以地質調查為主要手段，為礦產勘查和經濟社會發展提供有效服務。三是商業性礦產勘查是地質工作的主體。現代市場經濟國家把礦產勘查作為大礦業的一個有機組成部分而加以高度重視。四是各國因國情不同、所處的發展階段不同，對礦產勘查的態度和要求也不同。在國內礦業不夠活躍的情況下，政府采取一系列措施，在本國公司活動極少的地區，推出礦產勘查計劃，進行初期階段的勘查工作，為企業礦產勘查提供新理論、新數據、新知識，促進國內礦產勘查市場的發展。

2.2 地質工作體制機制改革是由內在規律決定的，有其客觀必然性

2.2.1 政府、市場、企業各盡其責，協調運行

建立與社會主義市場經濟體制相適應的地質工作體制機制，首先需要明確政府、市場、企業的定位和職責，保證三者協調運行。政府主要是發揮宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務的職能。市場發揮配置勘查要素的基礎性作用。企業以盈利為目的，是市場經濟的基本單元，通過盈利活動，實現自我發展。當前，我國礦產勘查要素市場還遠沒有健全完善，尤其風險勘查資本市場缺失，導致風險勘查融資渠道單一，融資力度有限，一定程度上影響了勘查產業的發展。在市場體系不健全的情況下，政府一方面要通過法律、法規和政策等手段，規范和完善礦業權市場和勘查技術服務市場，加快建立風險勘查資本市場。另一方面，要通過宏觀調控，彌補市場的失靈。

2.2.2 公益性地質工作和商業性地質工作分開運行，有機銜接

公益性地質工作和商業性地質工作形成的產品特點不同，決定了二者必須分開運行。公共地質產品具有消費上的非競爭性和非排他性、收費困難，以及效益后續性、初始投資量大的特點，使得私人企業或市場不愿意提供、或提供難以收效，存在市場失靈，采用政府供給的方式具有高效率。準公共產品可以采取公共提供方式，也可以采取混合提供方式。非公共產品則可以通過市場有效率地配置。公益性地質工作，一般應當由政府財政出資，由公益性地質調查隊伍承擔，為社會提供公共產品(準公共產品)和服務。商業性地質工作，一般形成非公共產品，通過市場提供。由此可見，公益性地質工作和商業性地質工作需要分開運行。

2.2.3 必須建設一支中央、地方緊密聯系的公益性地質調查隊伍

公益性地質工作是保障經濟社會發展的基礎性工作，是需要長期、持續開展的一項公益事業，需要國家財政給予持續的資金保障，需要一支定的公益性地質調查隊伍持續地開展工作。當前，我國正在推進中央和地方公益性地質調查隊伍建設，二者必須緊密聯系，協調發展，才能最大效率地發揮公益性地質工作的作用。

2.2.4 地勘單位通過深化改革，實現政事企分開

我國地勘隊伍是在計劃經濟體制下形成和發展起來的，地勘單位同時擔負著政府、事業單位和企業等應承擔的三個方面的職責。地勘單位改革的方向，是實現政、事、企職責的分開。即：地勘單位的社會管理職責由政府負責；事業單位職責由規范的公益性地質調查隊伍承擔；通過原地勘單位的改革，培育一批適應市場經濟的，規范的勘查企業，形成礦產勘查市場主體。

2.2.5 地質勘查基金是風險勘查資本市場不完善情況下的重要補充

地質找礦是尋找和查明礦產資源，獲取礦產儲量信息的過程，具有認識的漸進性、長周期、高風險、高投入的規律。我國計劃經濟時期，是通過財政資金投入—核銷—再投入，保障找礦活動的持續開展。目前，盡管初步形成了多元投入地質找礦的狀況，但由于我國目前缺乏風險勘查資本市場，獨立的勘查企業從事高風險階段的勘查活動，仍然難以實現找礦再生產活動的資金循環。地質勘查基金就是為了彌補高風險階段的勘查活動資金不足而設立的，其目的是降低找礦風險，引導社會資金開展礦產勘查活動，保障地質找礦產業鏈持續運轉。

3 社會主義市場經濟條件下地質工作體質機制改革的目標、總體思路和實現途徑

3.1 改革目標與總體思路

地質工作改革的終極目標，是健全完善與社會主義市場經濟體制相適應的地質工作新體制和新機制，充分發揮市場在配置勘查要素中的基礎性作用，合理運用政府宏觀調控，保障地質工作持續、健康、高效運行，為我國資源、環境科學保障提供地質技術支撐。

從長遠看，要遵循市場經濟規律和地質工作規律，系統設計、系統推進地質工作體制機制建設。地質工作新體制框架主要內容包括：①構建中央和地方兩級管理、分工明確的地質工作新體系；②建實建強中央和地方公益性地質調查隊伍；③深化地勘單位改革，培育合格的勘查市場主體；④建立和完善礦業權市場、風險勘查資本市場和勘查技術服務市場；⑤強化地質勘查行業管理，為地質工作發展創造良好的政策、法律和社會環境。這是一個十分艱巨的工程，不可能在較短時間內就建設到位。過渡時期(2020年前)，要加強政府宏觀調控，建立地質工作統籌協調機制，統籌部署和組織實施中央、地方財政出資開展的地質工作，引導社會資金按照規劃和整裝勘查方案的要求開展地質找礦工作，形成全國地質工作“一盤棋”，提高地質工作效率，實現地質找礦重大突破。

3.2 實現途徑

3.2.1 調整管理關系、明確政府職責

按照行業特點和職能統一的大部門體制要求，調整各類地質工作管理關系，實現國土資源主管部門對各類地質工作的統一管理。將中央財政出資開展的地質工作統一由國土資源部管理，實現國家地質工作的統一規劃部署和組織實施。明確中央和地方政府在地質工作中的職責劃分。中央和地方要建立緊密聯系機制，形成全國地質工作“一盤棋”。調整后的國土資源行政主管部門，要按照宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務的職能要求，做好自身定位，轉向宏觀管理。重點做好研究制定戰略、規劃、政策、標準，加強市場的調節與監管，強化地勘行業管理。

3.2.2 建實建強公益性地質調查隊伍

以地調局現有局屬單位為基礎，通過改組、改造，充實專業技術人員，建成一支由中國地質調查局統一管理的中央公益性地質調查隊伍。行業隊伍能進入公司的進入公司，不能進入公司的，或者屬地化，或者整合進入地調局。中央公益性地質調查隊伍，要擴大規模、優化結構，提高能力。建設精干的油氣資源調查研究隊伍，作為國家公益性、基礎性油氣資源戰略調查的主體力量；充實海洋地質調查研究隊伍，加強海洋地質調查與綜合研究工作；充實水文環境和地質災害專業隊伍，加強水文環境地質調查和地質災害監測預報預警及防治工作；充實物探地質調查隊伍，加強區域地球物理勘查，引導物探技術發展與應用；整合建立礦產資源綜合利用研究機構，納入公益性地質調查和國家科技創新體系。

省級公益性地質調查隊伍，必須是經省級編辦批準的具有獨立法人資格的公益性事業實體。要以現有省級地調院和環境監測總站(院)為基礎，通過充實、完善，建成一支高素質的省級公益性地質調查隊伍，承擔國家及地方基礎性、公益性地質調查工作。

3.2.3 培育壯大勘查市場主體

通過深化地勘單位改革，使地勘單位實現政、事、企職責分制運行，最終實現分體運行。通過剝離、重組，促進地勘單位和礦業企業聯合組建勘查公司，礦業企業前向延伸，組建勘查公司等

措施，培育具有競爭力的現代地勘企業。要為地勘單位改革提供必要的保障政策，如實行“老人老辦法，新人新辦法”等，保障改革的順利實施。

3.2.4 建立完善市場平臺

規范礦業權無形市場，建設礦業權交易有形市場，形成全國統一、競爭、開放、有序的礦業權市場；借鑒市場經濟國家風險投資機構的成功經驗，探索現階段適應我國國情的勘查風險投融資公司設立的條件、相關法律權利義務關系和運作機制，制定相關制度，加快建立風險勘查資本市場；完善勘查技術服務市場，培育地質技術、信息、勞務等服務組織，完善儲量、礦業權評估機構和評估師管理制度，建立注冊地質師執業準入資格制度。

3.2.5 建立統籌部署機制，實現地質找礦重大突破

按照“公益先行，基金銜接，商業跟進，整裝勘查，快速突破”的總體思路，統籌全國地質工作。國家財政出資主要開展基礎性、公益性地質工作和礦產勘查前期工作，降低找礦風險；引導社會資金和大型企業投入，實現整裝勘查、產學研結合；優化配置資本、技術等勘查要素，發揮地勘單位技術優勢和礦山企業資金和管理優勢，協調攻關，實現地質找礦重大突破。