新中國礦業權制度演進的經濟基礎與博弈

吳 強

(1.中國地質大學(北京)，北京 100083；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

馬克思指出，經濟基礎決定上層建筑。應用于礦業權管理的實踐，則是指有怎樣的宏觀經濟背景、制度或環境，就有怎樣的礦業權制度安排。而新制度經濟學認為，制度變遷是由多方利益集團博弈的結果，或政府命令和法律引入造成的，即誘致性制度變遷(induced institutional change)或強制性制度變遷(imposed institutional change)[1-2]。看似毫無聯系的兩種觀點，實則有著共同的本質，即無論是誘致性還是強制性制度變遷，其根本原因是由于宏觀經濟背景或制度的改變。

少見于政府規章和頻繁出現于學術文獻中的“礦業權”，在新中國正式的法律條文中并未出現，但其包括探礦權和采礦權的內涵已為政界和學界所認同。探礦權、采礦權分離的制度安排，是基于提高管理效率之目的[3]，與制度演進關系不大，因此本文使用“礦業權”這個詞。伴隨新中國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的過渡及深化，礦業權管理從無到有，逐步完善，走過了一條與經濟社會發展階段相適應的演進之路。在演進過程中，中央政府、地方政府和企業各方的利益博弈，決定了演進的方向和結果。當然，不同的階段，博弈各方的目標函數不盡相同。

1 無償取得的制度安排

從1949年新中國成立至1981年，礦產資源的使用是無償的，探礦權、采礦權的概念根本就不存在，亦即礦業權是無償取得的。1951年出臺的《中華人民共和國礦業暫行條例》，明確了礦產資源國家所有，其勘查、開發、分配均由政府負責。

1.1 無償取得的經濟基礎

礦業權無償取得的制度安排，有其歷史的經濟基礎。從新中國成立到改革開放前的29年，我國長期處于高度統一的計劃經濟體制之下，其間雖然進行了一些財政制度的改革，但其重點主要是調整中央與地方的經濟管理權限，是計劃經濟體制內部的調整[4]。在這種體制下，國有礦業企業根據國家指令性計劃按部就班進行生產，國家既是礦產資源的所有者，也是其生產者和消費者。

1978～1981年期間，經濟體制改革主戰場在農村，家庭聯產承包責任制的實施、鄉鎮企業的蓬勃發展，使國民經濟快速復蘇。計劃經濟體制已經動搖，但發展社會主義商品經濟、市場經濟的政策并沒有明確提出，經濟體制的變革并沒有立即改變礦產資源無償使用的狀況，礦業權無償取得制度得以延續。

1.2 博弈導向

改革開放以前，高度統一的計劃經濟體制，使博弈主體中央政府、地方政府、國有礦山企業的目標函數基本一致，它們之間并不存在利益的博弈。在礦產資源勘查、開發利用中，政府下達目標任務，企業按計劃執行，政府和企業均不存在制度變革的動機，使得礦產資源無償使用制度，在計劃經濟體制下長期處于均衡。

1978年后，經濟的快速復蘇，加大了國家對礦產資源的需求，鄉鎮集體礦山企業和個體采礦開始出現。由于開采技術落后，開發利用效益低下，鄉鎮集體礦山企業和個體采礦濫采亂挖，造成礦產資源的浪費和破壞，尤其擾亂了礦業秩序。在這種背景下，中央政府、地方政府、礦山企業出現了利益沖突，逐漸打破了礦產資源無償使用的制度均衡。中央政府要維護所有者權益、地方政府要發展地方經濟、企業開始追求最大利潤，它們之間的博弈推動了制度變遷。

2 有償使用在博弈中深化

2.1 有償使用的制度演進

礦產資源有償使用制度，萌芽于1982年國務院發布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》。該條例第九條規定：“參與合作開采海洋石油資源的中國企業、外國企業都應當依法納稅，繳納礦區使用費”。1984年開始試行的《中華人民共和國資源稅條例(草案)》，對礦產資源的有償使用起到了推波助瀾的作用。即使到此時，新中國的制度條文中，仍沒有出現礦業權的概念。探礦權、采礦權概念的明確提出，始于1986年出臺的《中華人民共和國礦產資源法》，該法確立了礦產資源有償開采的原則，但禁止采礦權交易。1994年發布實施的《礦產資源補償費征收管理規定》，可以說是對有償使用制度的具體落實。1996年修改后的《礦產資源法》，確立了探礦權和采礦權有償取得的制度，并在有限的范圍內放開了探礦權和采礦權的轉讓。1998年，國務院出臺的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》三個行政法規，為新礦產資源法的具體實施提供了操作依據。2003年，國土資源部發布的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》，進一步強化了市場對礦產資源配置的基礎性作用。至此，以礦業權管理為核心的礦產資源有償使用制度基本完善。

2.2 有償使用制度的經濟基礎

從改革開放初期至十六屆三中全會之前的二十年，是中國探索社會主義市場經濟體制取得根本突破的關鍵時期。自1984年十二屆三中全會通過的《關于經濟體制改革的決定》提出了發展社會主義商品經濟開始，到1993年十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，到2003年十六屆三中全會的召開，我國社會主義市場經濟體制初步建立，市場在資源配置中的作用愈加明顯。伴隨經濟體制由計劃向市場的變革，礦產資源的使用也由無償逐步向有償轉變。1984年提出發展社會主義商品經濟后，在1986年出臺的礦產資源法，就確立了礦產資源有償開采的原則；緊接十四大提出建立社會主義市場經濟體制，1996年修改后的礦產資源法，就確立了探礦權和采礦權有償取得的制度。之后的幾年，我國財稅、金融、流通、住房和政府機構改革，沿市場經濟體制的方向進一步深化，礦產資源有償使用制度，也通過行政法規和部門規章的發布而逐步完善。

2.3 博弈導向

在探索市場經濟體制的過程中，礦業權無償取得的制度安排，顯然已不合時宜。為維護礦產資源所有者權益，在各種因素的誘導下，中央政府實施了礦產資源管理的強制性制度變遷——從礦業權無償取得到礦產資源有償使用，并逐步使有償使用制度趨于完善。

進入21世紀，礦產品需求旺盛，礦業權市場空前繁榮，大量資金涌入進行礦業權炒作。地方政府為追求更多的收益，不顧地質工作規律，盲目以招拍掛牌方式出讓礦業權。這種現象的直接后果是，地質勘查工作推進緩慢，礦業權市場混亂。制度決定者和接受者的均衡被打破，產生了新的制度需求。在新一輪博弈中，中央政府的目標是規范礦業權市場秩序、取得地質找礦新突破；地方政府則更多地追求礦業權出讓的收益；投機企業只想通過礦業權轉讓獲得收益；擁有技術優勢但缺少資金的礦業企業，則排斥招標拍賣掛牌出讓礦業權的方式。各方利益的博弈，促使礦業權制度向更細化的管理方式演進。

3 分類分級管理的實踐

3.1 分類分級管理制度的實施

針對礦業權市場存在的問題，處于博弈主導地位的中央政府，再次實施強制性制度變遷。因此，按照各級主管部門的權限，根據礦產資源的不同類別，礦業權分類分級管理制度應運而生。

為規范探礦權、采礦權登記審批管理，國土資源部2005年發布的《關于規范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》，調整了中央和地方的審批權限，對部、省兩級國土資源主管部門審批頒發勘查許可證、采礦許可證的權限進行重新規范。2006年，為了進一步規范礦業權市場，完善探礦權采礦權招標、拍賣、掛牌管理辦法，國土資源部發布了《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》。按照探礦權、采礦權管理的法定權限，礦業權出讓由縣級以上人民政府國土資源主管部門負責。根據礦產資源自然賦存特點，將礦產資源分為無風險、低風險、高風險三類；并依據不同類及其勘查、開采程度分別實行招標拍賣掛牌、協議和“申請在先(先申請者先依法登記)”等方式出讓礦業權。

3.2 礦業權管理制度何去何從

礦業權分類分級管理實質是對礦產資源有償使用制度的調整，也可以說是完善。但這種調整并非簡單地修修補補，而是對管理方式有著根本性的變革。其實，為適應社會主義市場經濟規律和地質工作規律的要求，近幾年我國在不斷地對礦業權管理制度進行調整和完善。例如，設立中央地質勘查基金，引導和拉動商業性礦產勘查；對探礦權、采礦權進行整合，促進資源高效開發利用(《關于進一步推進礦產資源開發整合工作的通知》國土資發〔2009〕141號)；實施礦產資源整裝勘查、優化探礦權出讓，加快實現地質找礦重大突破(《國土資源部關于構建地質找礦新機制的若干意見》國土資發〔2010〕59號)；推進礦業權有形市場建設，加強礦業權出讓轉讓管理(《國土資源部關于建立健全礦業權有形市場的通知》國土資發〔2010〕145號)等。這些調整，都是中國礦業權管理最新的制度安排。

即使如此，我國礦業權管理仍然存在這樣或那樣的問題，如礦業權市場還不健全，表現在多層次市場交易平臺不健全、風險勘查資本市場不健全、中介服務體系不健全等方面[5]；中央政府和地方政府的矛盾依然存在；礦業權投機行為仍沒有消除等。制度的演進從來不是空穴來風，直接依據是存在的問題，而本質是經濟基礎的變動和各利益集團的博弈。當前，我國社會主義市場經濟體制愈加完善，《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》也明確指出，要繼續改革攻堅，完善社會主義市場經濟體制，在重要領域和關鍵環節取得突破性進展。未來的一段時期，既是我國各類市場要素不斷健全的時期，也是礦產資源需求高峰期，這就要求我們按照市場的規則，從開源與節流兩方面合理開發利用礦產資源。礦業權各利益主體在新一輪博弈中，中央政府將更加關注引導社會資金更多地投入礦業、如何更好地發揮地勘隊伍的技術優勢，地方政府仍然將以地區經濟發展為主要目標，企業永遠以追求利潤為目的。資本與技術的結合，是礦業權制度各行為主體都樂意接受的結果，這也許是未來礦業權管理制度的演進方向。

4 結論

宏觀經濟背景、制度或環境與各利益主體的博弈，是礦業權制度演進的推動力，而中央政府在博弈各方中起主導作用。新中國成立后，長期的計劃經濟體制決定了礦業權無償取得的制度安排。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，礦產資源有償使用制度得以確立和不斷健全。在有償使用的基礎上，礦業權分類分級管理是中央政府、地方政府、企業各利益主體博弈的結果。市場經濟體制的完善和各利益主體的新一輪博弈，將有可能使礦業權管理制度朝資金與技術如何更好融合的方向演進。

[1] 盧現祥.西方新制度經濟學[M].北京：中國發展出版社，2003：80.

[2] Lin JY.An Economic Theory of Institutional Change: Induced and Imposed Change[J].Cato Journal，1989，9(1)：1-33.

[3] 王小馬.礦業權兩階段安排的經濟學解釋[J].中國礦業，2009，18(3)：23-27.

[4] 姚洋.作為制度創新過程的經濟改革[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2008：16-22.

[5] 徐建民，趙傳卿.中國礦業權制度變遷與發展分析[J].黃金，2009，30(9)：1-5.