東盟國家礦產(chǎn)資源管理政策分析

方 敏,李洪嬪

(1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京101149;中國礦業(yè)聯(lián)合會(huì),北京100044)

東南亞國家聯(lián)盟成員國有印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、文萊、越南、老撾、緬甸、柬埔寨,位于我國東南面,靠近我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū),交通便利。

1 東盟國家優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源概況

東盟各國礦產(chǎn)資源比較豐富,特別是銅、鎳、鋁、鈦、鉀鹽、石油、天然氣,與我國有較強(qiáng)的互補(bǔ)性。如印尼礦產(chǎn)資源豐富,包括石油、天然氣、煤、銅、黃金、鎳、錫、鋁礬土以及銀。其中,銅和鎳的產(chǎn)量位列世界前5;錫礦產(chǎn)量位列世界第2。馬來西亞礦產(chǎn)資源較豐富,礦業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位,沿海蘊(yùn)藏著豐富的石油和天然氣,錫礦儲(chǔ)量居世界前10位,在世界上具有錫國的美稱。文萊礦產(chǎn)資源主要以石油和天然氣為主,以“東方石油小王國”著稱。菲律賓是世界重要的銅、金、鉻、鎳、鈷生產(chǎn)國和出口國,鐵、煤、油氣、硅砂等礦產(chǎn)資源也很豐富。越南生產(chǎn)大約占世界1%的重晶石、水泥、錫,以及排名亞洲和太平洋地區(qū)第7的原油,此外,越南還生產(chǎn)鉻礦石、煤、銅、天然氣、鉛、石灰、鹽、鋼鐵和鋯。柬埔寨的鐵、磷、金、寶石、硅砂、粘土、石灰?guī)r、煤具有一定規(guī)模。泰國礦產(chǎn)資源豐富,主要礦產(chǎn)有40余種,以石油、天然氣、煤、錫、鎢、銻、鈮、鉭、巖鹽、鉀鹽、螢石、重晶石等為主。老撾主要有巖鹽、鉀鹽、石膏、寶玉石、煤、石油及金、錫、鎢、鉛、鋅等,但開發(fā)程度低,礦業(yè)基礎(chǔ)薄弱。緬甸以盛產(chǎn)寶石、翡翠聞名于世,石油、天然氣資源也較豐富,鉛、鋅、銅、錫、鎢已有悠久的開采歷史。

2 東盟國家礦產(chǎn)資源管理政策

東盟大多數(shù)國家都制定了詳細(xì)的礦業(yè)法,如印度尼西亞2009年頒布的《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》、越南2005年頒布的《礦業(yè)法》等。由于各國的法律體系、政治體制和法律傳統(tǒng)等方面的差異,導(dǎo)致各國的礦業(yè)法律制度相去甚遠(yuǎn)。但礦業(yè)行業(yè)的共性及其特殊性,加之近些年來礦業(yè)的立法理念趨于統(tǒng)一,使得差異甚多的礦業(yè)法律制度背后存在一些共性。

東盟各國礦業(yè)法規(guī)定:礦產(chǎn)資源屬于國家所有或全民所有,區(qū)分礦種、區(qū)塊面積或土地所有權(quán)等,分別由中央或地方政府管理。為了加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)及與外國礦業(yè)企業(yè)合作,東盟各國在礦業(yè)權(quán)管理、礦業(yè)稅費(fèi)制度、礦業(yè)用地、礦山環(huán)境保護(hù)等方面都制定了相關(guān)的政策,為礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理提供了政策保障。

東盟各國礦業(yè)權(quán)的種類和名稱各不相同,一般根據(jù)不同的活動(dòng)階段、不同的規(guī)模甚至不同的礦種,設(shè)有相應(yīng)的許可證或合同。就固體礦產(chǎn)來說,總的可以分為兩大類:探礦權(quán)和采礦權(quán)。有些國家對(duì)探礦權(quán)又做了進(jìn)一步的細(xì)分,如越南把探礦權(quán)又分為普查許可證、勘探許可證。泰國探礦權(quán)包括普通勘查許可證、勘探許可證、特殊勘查許可證。通常情況下,礦業(yè)權(quán)均可以轉(zhuǎn)讓。但有些國家也有特殊的規(guī)定,如泰國規(guī)定勘查許可證不允許轉(zhuǎn)讓,印尼規(guī)定探礦權(quán)只能轉(zhuǎn)讓股份等。對(duì)礦業(yè)權(quán)的有效期限,各國根據(jù)不同礦種制定相應(yīng)的有效期限,同時(shí)也規(guī)定了延期年限。

東盟地區(qū)各國礦業(yè)稅費(fèi)制度,基本上由兩大部分構(gòu)成:一部分是包括礦業(yè)在內(nèi)的所有工業(yè)企業(yè)都適用的普通稅制,如所得稅、增值稅和預(yù)扣稅等;另一部分是礦業(yè)特有稅費(fèi)制度,如權(quán)利金、資源稅。各國普通稅制相差很大,稅目、稅基、稅率等也各不相同,但對(duì)于外資礦業(yè)企業(yè)都有相應(yīng)的減免優(yōu)惠。各國礦業(yè)特有稅費(fèi)主要是權(quán)利金及資源稅,其權(quán)利金率 (稅率)根據(jù)礦種制定相應(yīng)的征收比例。如越南規(guī)定:金屬礦產(chǎn)稅率為2%～15%不等,非金屬礦產(chǎn)1%～15%不等;泰國權(quán)利金率大多數(shù)礦產(chǎn)為5%,金礦為2.5%。各國征收方式也不盡相同,如印尼礦法規(guī)定:金屬和煤炭開采企業(yè)在生產(chǎn)開始后,應(yīng)上繳4%的凈利潤給中央政府,6%的凈利潤給地方政府。

通常情況下,東盟國家地表所有權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)是分離的,礦業(yè)權(quán)人需要向土地所有人租賃礦業(yè)用地,并承擔(dān)損害賠償。無論是探礦權(quán)還是采礦權(quán),都有一個(gè)最大面積限制,并且各國根據(jù)自己的情況制定了不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。隨著勘查和開采工作階段的不斷深入,其限制的面積逐步減小。如老撾的普查許可證、勘探許可證、采礦許可證的面積分別為 2000km2、100km2、10km2;勘探階段礦地租金為每公頃0.5～1.0美元,采礦階段礦地租金每公頃3～12美元。通常陸地面積較小,海上面積較大。印度尼西亞規(guī)定繳納礦區(qū)土地使用費(fèi),并從第一年以后依次累進(jìn),并還規(guī)定租約持有者在進(jìn)行礦產(chǎn)開采前,必須進(jìn)行礦山可行性研究,并且根據(jù)要求,制訂土地復(fù)墾計(jì)劃。

近年來,東盟各國越來越重視環(huán)境保護(hù),有些國家在《礦業(yè)法》、《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的相應(yīng)條款。并且個(gè)別國家如泰國規(guī)定:勘查和采礦許可證的持有者在開展工作前,必須得到有關(guān)環(huán)境部門的許可。在越南申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)時(shí),在環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告、礦產(chǎn)開采、加工可行性研究報(bào)告或礦產(chǎn)勘查提案中,必須明確保護(hù)、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境和土地復(fù)墾的費(fèi)用。獲準(zhǔn)從事礦產(chǎn)開采的組織、個(gè)人,必須在越南一個(gè)銀行或獲準(zhǔn)在越南開辦的外國銀行存入一筆用于恢復(fù)生態(tài)環(huán)境和土地復(fù)墾的保證金。

隨著中國一東盟自由貿(mào)易區(qū)政策的不斷完善,東盟國家外資政策逐漸寬松,大多從稅收、簡化程序等方面,為外資提供一系列的優(yōu)惠政策。如公司的組織形式大多數(shù)允許獨(dú)資、合資或合作的方式進(jìn)行,外資股權(quán)的限制也漸漸放寬,但個(gè)別國家還是有限制措施,如泰國規(guī)定外資在五年內(nèi)降為49%以下。為了促進(jìn)本國公民就業(yè),大多數(shù)東盟國家都不允許自由雇傭外國勞工。

3 促進(jìn)礦業(yè)合作的政策建議

我國礦業(yè)“走出去”實(shí)踐表明,我國積極參與國際礦業(yè)活動(dòng),開展海外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與利用,不僅促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,而且使得國際礦業(yè)經(jīng)濟(jì)更加繁榮和富有活力,有力推動(dòng)了資源所在國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。展望未來,全球礦業(yè)發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存,總體來看機(jī)遇大于挑戰(zhàn),但風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。政府和企業(yè)都應(yīng)認(rèn)清形勢(shì),堅(jiān)定信心,科學(xué)籌劃,積極實(shí)施礦業(yè)“走出去”戰(zhàn)略,促進(jìn)全球礦業(yè)繁榮發(fā)展。

3.1 宏觀層面政策建議

1)國際礦業(yè)貿(mào)易與投資政策的調(diào)整。堅(jiān)持開放合作,維護(hù)自由開放的全球礦業(yè)體系。過去幾年中,資源民族主義在全球范圍內(nèi)有所抬頭。國際金融危機(jī)爆發(fā),使得礦業(yè)投資和礦產(chǎn)品貿(mào)易一定程度上受到貿(mào)易保護(hù)主義的影響。國際社會(huì)應(yīng)協(xié)同努力,共同抵制資源民族主義和貿(mào)易保護(hù)主義,在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、共同發(fā)展的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步推動(dòng)國際礦產(chǎn)品貿(mào)易,擴(kuò)大礦產(chǎn)品生產(chǎn)、服務(wù)和投資市場(chǎng)的準(zhǔn)入,切實(shí)維護(hù)自由開放的全球礦業(yè)貿(mào)易和投資體系。

2)國家扶持政策的創(chuàng)新與調(diào)整。制定總體戰(zhàn)略,提出具有可操作性的國別和地區(qū)資源開發(fā)合作戰(zhàn)略規(guī)劃,制定中長期目標(biāo),明確重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)礦種。建立東盟礦產(chǎn)資源開發(fā)利用專項(xiàng)基金,支持礦業(yè)企業(yè)和地勘單位“走出去”,對(duì)不同勘查階段采取不同支持方式。加強(qiáng)金融、保險(xiǎn)支持,對(duì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)投資項(xiàng)目提供政策性貸款,為“走出去”的礦業(yè)企業(yè)提供擔(dān)保。制定稅收支持政策,制定礦業(yè)對(duì)外投資的優(yōu)惠稅收政策,與東盟簽訂稅收協(xié)定。培育具有競(jìng)爭力的礦業(yè)公司,深化地勘單位改革,整合隊(duì)伍、資金、項(xiàng)目,培育大型礦業(yè)企業(yè)。

3)政府管理政策的創(chuàng)新與調(diào)整。改善礦業(yè)境外投資審批制度,簡化審批程序與審批內(nèi)容,建立“一站式審批”管理體制,放寬“走出去”礦業(yè)企業(yè)相關(guān)權(quán)限。放寬外匯管理,允許自由購匯用于投資,取消境外投資外匯風(fēng)險(xiǎn)審查,簡化審批環(huán)節(jié)。建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制,做好相關(guān)部門政策之間的協(xié)調(diào)工作,建立專門管理機(jī)構(gòu) (或建立聯(lián)席會(huì)議制度)。

4)社會(huì)服務(wù)政策的創(chuàng)新與調(diào)整。打造信息服務(wù)平臺(tái),加強(qiáng)與使領(lǐng)館、科研單位合作,建立東盟國家礦產(chǎn)資源開發(fā)國別投資信息服務(wù)平臺(tái)。發(fā)揮政府部門主導(dǎo)作用,駐外機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)為礦業(yè)企業(yè)“走出去”提供幫助,充分利用經(jīng)濟(jì)援助、中國-東盟博覽會(huì)等平臺(tái)。培育行業(yè)中介服務(wù)組織,積極發(fā)展社會(huì)中介組織,為東盟礦產(chǎn)勘查提供法律咨詢、技術(shù)勞務(wù)、外語翻譯、項(xiàng)目監(jiān)理、礦權(quán)評(píng)估等服務(wù)。

3.2 微觀層面的措施建議

1)尊重利益訴求,構(gòu)建互利共贏的“走出去”模式。重視各利益相關(guān)者的訴求,妥善處理各種利益關(guān)系,確保境外礦業(yè)投資獲得成功。充分了解和尊重東道國關(guān)于資源準(zhǔn)入的基本原則、政策和利益要求,爭取當(dāng)?shù)卣闹С帧?yīng)加強(qiáng)與原住民團(tuán)體的溝通協(xié)調(diào),正確處理與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)部門、服務(wù)部門、社區(qū)的關(guān)系,采取適當(dāng)?shù)耐顿Y合作方式,爭取當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的支持。

2)加強(qiáng)能力建設(shè),增強(qiáng)境外礦業(yè)投資競(jìng)爭力。礦業(yè)是技術(shù)和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè),創(chuàng)新已經(jīng)成為全球化企業(yè)之間競(jìng)爭的一個(gè)制高點(diǎn)。礦業(yè)企業(yè)應(yīng)通過加強(qiáng)自主創(chuàng)新力度等手段,來增強(qiáng)自身核心能力建設(shè),走上一條注重自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、增強(qiáng)自身競(jìng)爭力的跨國經(jīng)營之路。

3)重視社會(huì)責(zé)任,樹立負(fù)責(zé)任的全球化企業(yè)形象。履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任已經(jīng)成為世界發(fā)展潮流和趨勢(shì),企業(yè)社會(huì)責(zé)任越來越成為境外礦業(yè)準(zhǔn)入的“硬約束”。礦業(yè)企業(yè)應(yīng)牢固樹立企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí),將企業(yè)發(fā)展與社區(qū)發(fā)展結(jié)合起來,從礦業(yè)投資開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)、環(huán)境保護(hù)等層面,切實(shí)提升履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任的能力,在促進(jìn)與資源所在國的共同發(fā)展的同時(shí),為企業(yè)創(chuàng)造良好的境外礦業(yè)投資發(fā)展環(huán)境。

4)注重風(fēng)險(xiǎn)防范,提高礦業(yè)投資成功幾率。一是事前調(diào)研,全面評(píng)估投資目標(biāo)國的礦業(yè)政策法律制度,了解投資項(xiàng)目的各方面情況;二是過程防范,簽署完備的礦業(yè)項(xiàng)目合同及配套文件,切實(shí)履行相關(guān)條款;三是事后救濟(jì),對(duì)爭議的解決方式包括:外交 (政治)、仲裁或訴訟方式,注意適用法律的選擇。

[1] 王正立,等.東盟國家礦業(yè)投資環(huán)境分析 [M].北京:中國大地出版社,2008.

[2] 中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心.應(yīng)對(duì)全球化:全球礦產(chǎn)資源信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫建設(shè)之十三、十八 [R].內(nèi)部資料,2009,11.

[3] 黃錦華.中國與東盟礦產(chǎn)資源合作現(xiàn)狀研究 [J].廣西財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(3).