淺談南水北調東線一期蘇魯省界工程委托制管理模式

石 靜

淺談南水北調東線一期蘇魯省界工程委托制管理模式

石 靜

南水北調工程在項目管理中實施以項目法人為主導，項目法人直接管理、代建制管理和委托制管理相結合的管理模式。其中，委托制管理模式在南水北調東線一期蘇魯省界工程（以下簡稱蘇魯省界工程）中廣泛應用，取得了一定成效。本文結合蘇魯省界工程實際，淺談對蘇魯省界工程委托制管理模式的一些認識。

一、南水北調委托制管理模式的基本內涵

工程項目委托管理是指項目管理機構受業主委托，按照合同約定，代表業主對工程項目的組織實施進行全過程或階段性的管理和服務（全過程業主委托管理服務在國外稱之為項目管理承包，也即PMC或PM）。2004年11月25日印發的《南水北調工程委托項目管理辦法》明確指出：“南水北調工程委托項目建設管理是指經國務院南水北調工程建設委員會辦公室核準，南水北調工程項目法人將南水北調部分工程項目的建設管理工作直接委托項目所在地（有關省、直轄市）項目建設管理單位負責”。

在這種模式下，項目法人與建設管理單位之間需要簽訂委托合同，項目建設管理單位受項目法人的委托，承擔委托項目在初步設計批復后建設實施階段全過程（初步設計批復后至項目竣工驗收）的建設管理。項目建設管理單位依據國家有關規定以及簽訂的委托合同，獨立進行委托項目的建設管理并承擔相應責任，同時接受依法進行的行政監督。項目建設管理單位經過招投標產生所管理的各工程標的監理單位、施工總包單位和大宗材料供應單位，并與之簽訂合同。

二、蘇魯省界工程委托制管理模式

蘇魯省界工程位于蘇、魯兩省邊界，地處駱馬湖～南四湖區段，在南水北調東線一期工程中起著重要的省際銜接作用。蘇魯省界工程包括臺兒莊泵站工程、藺家壩泵站工程、二級壩泵站工程、南四湖水資源控制及監測工程（包括大沙河節制閘、楊官屯河閘、姚樓河閘、潘莊引河閘）、駱馬湖水資源控制工程等9個設計單元工程，總投資約10億元。

1.蘇魯省界工程委托建設管理模式概述

根據《關于加快沂沭泗河洪水東調南下續建工程及南水北調東線一期駱馬湖～南四湖段工程省部聯席會議紀要》、《南水北調東線第一期工程蘇魯省界有關工程項目建設管理協調會議紀要》精神，蘇魯省界工程由兩省項目法人（南水北調東線江蘇水源有限責任公司、南水北調東線山東干線有限責任公司）委托淮委下屬的專業化建設管理單位淮委治淮工程建設管理局（以下簡稱淮委建設局）負責建設管理。2005年，南水北調東線江蘇水源有限責任公司與淮河水利委員會治淮工程建設管理局簽訂了《南水北調東線一期工程藺家壩泵站和駱馬湖水資源控制工程項目委托建設管理協議》，委托制管理模式在蘇魯省界工程中正式開始實施。

委托制模式中，兩省項目法人是工程建設和運營的責任主體，在建設期間對主體工程的質量、安全、進度、籌資和資金使用負總責。淮委建設局作為被委托單位為項目法人服務，在建設期間負責項目建設的工程質量、工程進度、資金管理和安全生產，具體負責工程招標、合同簽訂、工程實施全過程管理等工作。在委托制管理大框架下，蘇魯省界工程根據不同工程特點和實際，采用了如下三種不同的委托方式。

（1）單個項目法人委托方式。臺兒莊泵站、潘莊引河閘工程由南水北調山東干線有限責任公司委托淮委建設局建設管理；藺家壩泵站工程、駱馬湖水資源控制工程由南水北調江蘇水源有限責任公司委托淮委建設局建設管理。

（2）兩個項目法人聯合委托方式。楊官屯河閘、大沙河閘、姚樓河閘工程由南水北調山東干線有限責任公司和南水北調東線江蘇水源有限責任公司聯合委托淮委建設局管理。

（3）聯合組建現場建設管理機構、項目法人直接委托方式。二級壩泵站工程由山東干線有限責任公司和淮委建設局聯合組建“二級壩泵站建設管理局”，項目法人與二級壩泵站建設管理局直接簽訂委托建設管理協議，項目法人直接管理現場建設管理機構工作，淮委建設局僅負責所派人員的人事管理工作，不負責工程業務管理。

2.項目法人、建設單位的權責劃分

無論哪種委托方式，雙方都通過簽訂委托建設管理合同明確責權利。目前，除南四湖水資源監測工程尚未委托外，其余各蘇魯省界工程已全部簽訂委托建設管理合同。

按照委托建設管理合同，在建設期間，項目法人對主體工程的質量、安全、進度、籌資和資金使用負總責。其主要任務為：依據國家有關南水北調工程建設的法律、法規、政策、措施和決定，負責組織編制單項工程初步設計，協調工程建設的外部關系，負責落實主體工程建設計劃和資金，對主體工程質量、安全、進度和資金等進行管理、檢查，為工程建成后的運行管理提供條件，并按照有關規定組織工程驗收。

建設管理單位承擔委托項目在初步設計批復后建設實施階段全過程（初步設計批復后至項目竣工驗收）的建設管理,具體包括：按相關法律、法規和規定執行招標投標制、建設監理制和合同管理制；在建設期負責項目的工程質量、工程進度、資金管理和安全生產；負責工程招標、合同簽訂、工程實施全過程管理等工作；按國家和項目法人的要求編報項目計劃、信息及統計報表等，并進行有效的工程信息管理；負責完成項目的竣工報告、竣工決算的編制及竣工決算審計等。

3.蘇魯省界工程委托制管理模式評價

在工程建設期間，淮委建設局實際被賦予“代業主”的地位，按照國家規定和委托建設管理協議對委托工程獨立進行初步設計批復后至竣工驗收階段的全過程管理，合理配置專業人才資源和先進管理資源，充分調動了建設單位的積極性，有效發揮專業化工程建設隊伍的優勢；項目法人在征地拆遷、移民安置、外部環境協調上充分發揮項目法人責任主體的地位和作用，為建設單位創造了良好的外部環境，建設單位全力以赴抓工程建設；項目法人對工程質量、進度、投資進行檢查，建設單位認真接受檢查和監管，完善的監管機制不斷提高工程建設管理的科學化、規范化，有力地推動了工程進展。目前，蘇魯省界工程中藺家壩泵站、臺兒莊泵站、駱馬湖水資源控制工程、南四湖水資源控制工程姚樓河閘、潘莊引河閘等5項工程已完工，并逐步開始運行管理移交工作；二級壩泵站、大沙河閘、楊官屯河閘正有序進行，工程建設取得了階段性成果。各項目工程進度、投資得到有效控制，資金管理、招標與合同管理規范有序，工程質量、安全管理卓有成效，文明工地創建工作進展有序，有效的委托建設管理模式在蘇魯省界工程建設中發揮了積極的作用。

三、蘇魯省界工程委托制管理模式的優點

通過在蘇魯省界工程這樣工程總體建設規模大、工程類別較多、省界矛盾復雜的工程建設中的有效實施，委托建設管理模式體現出其特有的優勢。與直接管理模式、代建制模式相比，委托建設管理模式有以下優點：第一，委托制下的工程項目建設管理工作直接委托項目所在地（有關省、直轄市）項目建設管理單位負責，有利于充分調動地方政府及相關部門、單位和人民群眾的積極性，也可以相對減少工程在征地拆遷和外部環境協調方面的阻力。同時，項目建設單位比外來單位更了解當地工程建設的環境和情況，并有一定當地項目建設的經驗，有利于因地制宜深入扎實地開展工作。第二，委托制下的項目法人和項目建設單位權責的劃分使得項目法人將更多的精力集中到監督、決策的問題上，而項目建設單位被賦予了更多的管理權利，真正獨立承擔起代業主的建設管理職責，有利用提高工程的投資效益和管理效率。第三，與代建制模式相比，項目建設單位與監理單位、施工單位直接簽訂合同，直接的合同關系可以有力地約束監理單位和施工單位等參建單位，確保在工程建設過程中能有效發揮主導作用，有利于工程建設管理的順利開展。

四、建議

委托制管理是建設管理模式的創新，還需不斷完善。結合南水北調蘇魯省界工程建設的實際，筆者提出如下建議。

1.健全委托制管理機制

基于委托制管理的性質，工程實施過程中的一些問題需要項目管理單位層層上報才能解決，尤其是多個項目法人聯合委托建設管理的項目，需要獲取兩省的共識，再加上與地方政府部門及地方調水辦關系錯綜復雜，而項目管理單位的法律地位不夠明確，無形中加大了協調壓力。建議完善委托管理相關法律法規，給予受委托單位更明確的法律定位，同時建立有效的協調機制，理清政府相關部門的職能定位，進一步理順各方關系，以實現項目法人、地方政府部門、地方調水辦、項目管理建管單位的工作合力，推動工程建設。

2.加強合同規范化管理

委托制管理模式中，合同是雙方責權劃分的基礎。雙方嚴格按照合同約定履行各自義務。在目前實踐中，合同的內容和方式沒有統一規范，也沒有標準范本。以蘇魯省界各項目委托建設管理合同為例，合同條款過于原則化，并不能涵蓋委托建設管理全過程內容，難免會造成部分職責界定不清。建議加強合同規范化管理，更加明確具體地將各方的責權利規定在項目委托建設合同中，使合同切實成為處理好雙方關系、利益的基礎和依據。

3.建立和完善激勵約束機制

當前的委托制管理模式中有完善的行政監督機制，卻沒有明確的激勵約束機制，委托體制中沒有明確的獎懲措施，也沒有完善的違約責任追究制。建議項目法人從質量管理、資金管理、進度管理等各個方面建立適宜的目標責任制和績效考核機制，把工程質量優劣、資金使用情況、工期完成情況與項目管理單位的利益掛鉤，明確責任目標及考核方式、標準，以實現項目管理的規范實施和有效控制，提高管理效益

淮委治淮工程建設管理局 233001）