句容市農村水利建設管理機制探討

杜開連

（江蘇省句容市水利農機局，212400，句容）

2011年中央1號文件發布后，農村水利建設被提到了事關國民經濟發展和社會和諧的戰略高度，以往粗放式的管理模式已經遠遠不能滿足要求。現結合江蘇省句容市農村水利建設情況，探討新形勢下如何進行農村水利建設。

一、農村水利建設特點

1.項目類型繁多，規模較小

農村水利建設項目一般涉及泵站、涵閘、堤防、溢流堰、渠道、河道清淤、農橋等，項目類型繁多。單體工程投資額從幾千元到幾百萬元不等，50萬元以下的小微型工程居多。

2.建設時間集中，地點分散

由于汛期影響，大部分工程需集中在每年的10月至次年4月的幾個月內施工，建設時間非常集中。工程建設地點也比較分散，投資幾百萬元的農田水利項目，往往分布在幾平方公里范圍內。

3.投資主體單一，公益性強

農村水利工程作為一種高投入、低回報的資產，具有較強的公益性質，項目投資主體一般為各級財政，普通農戶投資興修水利的積極性不高。

二、存在問題分析

1.建設資金籌措難

農村水利項目建設資金來源一般包括中央、省、市（縣）、鎮、村等。 以句容市2008—2010年省下達農村水利投資構成為例，省以上投資一般占總投資的10%～50%，其余要求地方配套，鎮江市除農村河道疏浚有少量配套資金外，其他項目基本無配套。句容市本級也由于近幾年的市級水利項目投入較大，無力顧及農村水利，只能補助少量的資金，鎮村投資以及農戶投勞折資一般占總投資的40%～80%，鎮村成為農村水利投資主體。由于鎮村經濟較為薄弱，工程建設配套資金較難及時到位，另外農村青壯勞動力大量外出務工，投勞折資難到位。為節約投資，工程大多采用最低價發包方式，工程款也不能按工程進度及時支付，多以分年付清的方式結算。

2.建設管理水平低

目前，農村水利項目建設管理并沒有引入正式意義上的項目法人責任制、監理制、招標投標制、合同制和驗收制，工程的質量、進度、資金控制普遍不理想，建設管理水平較低。一是施工單位管理不到位，施工隊伍素質普遍較低，施工管理水平不高，質量、進度、資金控制意識不強。二是監理單位監理不到位，農村水利項目規模小，項目地點散，管理難度大，監理力量薄弱，有的投資規模小的項目直接由鎮水利站代行監理職責。三是建設單位管理不到位，由于農村水利項目投資主體基本以鎮村為主，項目建設管理工作由基層鎮水利站承擔，基層水利站普遍缺乏項目建設管理經驗及相關技術人員，不能發揮建設單位管理應有的作用。

3.監督管理不到位

農村水利項目監督管理職能部門為縣級水利部門。由于水利相比建設等行業總投資規模較小，縣級水利建設市場監管機構設置不全，如水利工程質量監督站、水利工程招標投標管理辦公室等重要的市場監督管理職能部門只設置到地級市一級，形成了縣級監管缺位現象，只是由縣級水利部門對水利市場進行宏觀粗放式的監管。

三、加強建設管理的對策和舉措

1.出臺保障政策

為貫徹落實中央和江蘇省1號文件精神，句容市委出臺了《關于加快水利改革發展推進水利現代化建設的意見》（句委發〔2011〕1 號），文件中針對句容市農村水利建設的實際情況，確定了建設目標，明確了責任主體，落實了資金來源。句容市政府辦又相繼出臺了《句容市“十二五”農村水利建設工作指導意見》和《句容市農村水利建設補助資金使用和項目管理辦法》，進一步細化和明確了農村水利建設相關政策。一系列政策的出臺，從政策層面對農村水利建設相關問題進行了落實和確定，使歷史上制約農村水利建設很多無法確定的問題得到解決，為農村水利建設健康發展奠定了基礎。

2.落實建設資金

在句容市出臺的《關于加快水利改革發展 推進水利現代化建設的意見》文件中，明確提出當年可用財力的2%～4%用于水利建設，從土地出讓收益中安排10%用于農田水利建設，從土地出讓金中提取的農業土地開發資金,按規定比例用于農村水利建設。除中央和江蘇省在2011年1號文件中規定用于水利建設的資金外，從2011年起，全市農村水利建設市補資金增至900萬元，同時建立健全市補資金自然增長機制，按市財力增長比例同步增長。明確了地方配套資金比例，對于省以上專項配套資金項目，在地方配套資金比例中市本級配套60%，鎮級配套40%，取消村級資金配套 （村級主要做好土地調整矛盾協調等工作）。農村水利建設資金通過市委文件的形式得到了落實，并建立了農村水利建設資金增長機制，解決了多年來農村水利建設資金到位難的問題。取消村級資金配套，切實減輕了農民負擔，使農民得到了實惠。

3.實行規劃制度

為使農村水利建設合理化、科學化，使有限的建設資金發揮其最大投資效益，本著科學性、前瞻性、針對性和指導性的原則，在 《句容市2011—2020年縣級農田水利規劃》的基礎上，結合其他規劃，以鎮為單位，編制完成了鎮級2011—2020年農村水利總體建設規劃，做到 “水利建設，規劃先行”。將水利規劃作為項目立項許可的前置條件，避免了農村水利盲目建設、重復建設的現象發生。鎮級農村水利總體規劃的編制，為農村水利建設指明了方向，明確了目標，設置了規定，為科學進行農村水利建設打下良好的基礎。

4.建立競爭機制

句容市每年將專門拿出一筆資金采用競爭立項的方式用于重點農村水利建設 （2012年確定為600萬元，以后年度按市財力增長比例同步增長）。以政府文件的形式明確了競爭立項辦法，以高比例資金補助（市補項目投資額的50%）的模式，引導和鼓勵基層鎮村進行農村水利項目建設。競爭立項機制的引入，提高了縣本級農村水利建設資金的使用效益，起到了政府資金引導示范的作用，將充分調動基層鎮村農村水利建設的積極性。

5.強化政府監督

經句容市編制辦批準，已于2010年年底成立了句容市水利質量監督站，縣級水利質量監督站的成立填補了縣級水利質量監督的空缺，已初步發揮了農村水利規范化建設行政監督管理的效能。

6.完善驗收制度

句容市根據農村水利項目的特點，將從以下幾個方面完善工程驗收制度：一是采取分級驗收制度，縣以上投資占比超過50%（含50%）的項目由縣負責組織驗收，鎮以下投資占比超過50%的項目由鎮負責組織驗收，縣級水利部門和財政部門作為主管部門參與驗收；二是建立審計監督制度，不論工程投資大小，工程必須通過審計方能驗收，將工程審計作為項目驗收的先決條件，從審計監督的角度規范工程資金的使用；三是確立質量評價制度，所有的工程驗收前必須對工程質量進行定性分析，對較大的工程項目要求建設單位委托有資質的質量檢測單位對工程進行全面的質量檢測，并出具質量檢測報告，工程質量經檢測合格方能進行驗收。

[1]陳雷.加快水利建設 強化水利管理 努力開創水利建設與管理工作新局面——在全國水利建設與管理工作會議上的講話[J].中國水利,2011（10）.