庫區旅游開發帶動型水庫移民安置模式探討

鄭瑞強，于 婧

（江西農業大學經濟貿易學院，330045，南昌）

我國已經累計修建了8.6萬余座水庫，形成了多達2290萬人的水庫移民，規模居世界之首。在“移民有土安置為主”原則的指導下，相當多的非自愿性水庫移民在庫區就地后靠安置，受土地、政策等發展資源約束和自身素質所限，自我發展能力不足，成為庫區經濟社會與環境可持續發展過程中亟待解決的復雜問題。隨著庫區旅游業的發展與移民搬遷安置理念的不斷升華，走“庫區旅游開發協同水庫移民安置，通過旅游開發推動水庫移民安置，實現旅游繁榮、移民發展與庫區和諧多目標共贏”的發展途徑，其可行性、重要性和緊迫性日益凸顯。

一、庫區旅游開發與水庫移民安置的關系

水庫移民安置是區域移民社會經濟的重建，庫區旅游開發是圍繞區域旅游資源開展的系統優化重組，二者互為促進，相互交叉耦合，聯系緊密。兩系統的協同發展不僅直接關系到水庫工程效益的實現和旅游業的持續發展，更關系到庫區經濟發展、社會穩定和移民的長遠利益保障。

1.庫區旅游開發對水庫移民安置的重要意義

（1）庫區旅游資源是移民的重要發展資源

水庫地區旅游開發雖然受到起點低、起步晚、交通欠佳等因素的制約，但水庫旅游資源是庫區移民群眾寶貴的優勢資源，可利用潛力巨大。水利水電工程所在的江河峽谷地區一般都是旅游資源稟賦豐厚、旅游產品密集之地，往往水域逶迤、峽谷雄奇、山林蔥郁、人文景觀豐富，加上因水庫建設形成的新旅游景觀，旅游業無疑是地方最優發展路徑首選之一。截至2008年9月，我國已經設立314處國家水利風景區，為區域發展帶來了巨大的社會經濟價值。庫區移民作為區域社會活動主體之一，是庫區旅游資源的影響者、維護者和受益者，需要利用庫區旅游資源實現移民“搬得出、穩得住”的目標。

（2）水庫旅游開發有助于移民安置致富

多數水庫移民是從原居住地的河谷、平原等宜農、宜商地區后靠遷往土地資源不充裕的海拔較高或者人口稠密地區，這種基于收入方式重大改變的系統重建對移民發展產生較大挑戰。搬遷安置使得庫區移民面臨傳統收入減少、支出增加、再就業困難等風險，新的社會、經濟系統重構尚需時日。而旅游業產業培育門檻較低，投資較小，思想觀念轉變的難度相對不高，且可以有效利用庫區的生態環境、族群文化和水庫的水域風光，具有明顯的可行性。如三峽大壩旅游區自開門迎客以來，已累計接待游客1000余萬人次，而三峽庫區15個縣的移民在旅游業就業的人數為8.8萬人，其中直接就業1.76萬人。從長遠看，旅游業有利于引導水庫移民地區的產業結構優化和城鎮化發展進程，在“環境友好型”工程建設理念指導下，著力于“生態旅游、低碳旅游”實踐探索，逐步提高庫區旅游在公共服務、基礎設施、旅游環境、消費方式等方面的經營能力，培育出低碳、可持續的經濟增長點，拓寬移民發展視野，提高水庫地區移民的就業機會和收入水平，是庫區移民搬遷安置和發展致富不可多得的路徑選擇。

（3）庫區旅游開發有利于庫區社會穩定與文化發展

水庫移民不僅意味著移民原有的生活空間的遷移，更意味著生產方式和族群文化的變遷。隨著國家構建和諧社會、以人為本執政理念的綜合發展，分析當前土地、拆遷、收益分配、社會保障、就業等有關移民安置活動的政策目標指向，水庫移民安置越來越強調穩定、民意與和諧，傳統的以靜態補償和政府引導為主的移民方式會面臨更大的挑戰。加強庫區旅游開發中的移民參與，一方面可以有效分享工程建設的附加效益，另一方面還可以使得移民以主人翁身份參與決策，取得其對于移民安置工作的支持，降低抵觸情緒，實現非自愿移民向自愿化轉變，保證工程移民動遷與后期發展管理的順利進行，確保庫區社會穩定團結。同時，旅游業發展過程中人文資源的發掘與提煉，有利于庫區移民與非移民在文化傳承中彌合文化差異，在搬遷震蕩和后續發展中建立相應的身份認同，增進庫區文化進步、經濟發展和社會整合。

2.水庫移民安置對水庫旅游開發的重要意義

（1）水庫移民是庫區旅游發展的重要利益相關者

水庫移民是水庫建設過程中的關鍵利益相關者，尤其是很長一段時間內，受計劃經濟體制的影響，搬遷安置過程中移民的直接成本和間接成本被低估，造成補償標準過低，合法權益受到不同程度的侵害。為公共利益實現而作出犧牲的水庫移民在工程建設中承擔了作為關鍵利益相關者的風險責任，根據羅爾斯的公平正義原則要求，其應分享工程建設帶來的收益。故而在旅游開發中，應賦予移民對于庫區旅游資源利用與收益的優先權。讓移民參與水庫建設后的旅游開發，公平分享水庫建成后的旅游利益并分擔建設后的負面影響，既是水庫管理者的社會責任和公平倫理的要求，也是各利益相關者之間的合作、協調和利益均衡的要求。

（2）水庫移民為水庫旅游開發重要資源組成

一方面，由于水庫移民地區可利用的就業機會的局限和人多地少的現狀，形成了大量的移民剩余勞動力，可為水庫旅游業的發展提供充足的人力資源。另一方面，庫區移民精通庫區本地文化，對本地充滿了感情，且移民文化與歷史本身就是一種極具特色的旅游吸引物，是地方旅游資源的重要組成部分。因此，水庫移民本身就是庫區旅游開發的重要資源組成。

二、模式的邏輯建構

根據系統論的觀點，移民安置與庫區旅游均是庫區區域整體系統的組成子系統，兩系統交叉耦合，協同發展服務于區域系統 “經濟發展、社會穩定和文化繁榮”目標的實現。①理念上，庫區旅游開發推進水庫移民安置活動彰顯“風險共擔，效益共享”的社會和諧型工程建設理念。②緣起與目標上，庫區旅游開發與水庫移民安置起于水庫工程建設，目標指向為區域系統發展優化與移民安穩致富。③空間環境上，水庫移民安置區與旅游開發區皆基于庫區形成。④開發主體上，庫區旅游開發與水庫移民安置有著共同的主體——移民。⑤開發途徑上，重視庫區自然資源與人文資源基礎，充分發揮移民的主觀能動性。

排除部分沒有受到移民安置因素影響的庫區旅游開發工程，可以水庫移民安置優化為導向，探索“通過發展庫區旅游產業，整合庫區資源，優化發展環境，進而拓展環境容量，提高區域吸納移民安置并脫貧致富的能力，促進水庫移民安置工作的順利推進”的庫區旅游開發帶動型水庫移民安置模式。該模式可以從以下方面進行理解：①邏輯上，庫區旅游開發使諸多資源匯集與整合，有利于庫區資源的開發與利用，尤其是對庫區自然資源、人力資源等的使用，而庫區移民在搬遷過程中形成的大量資金、人力等社會資源、因水庫建設形成的自然資源與區域傳承的人文資源恰好通過庫區旅游業的發展將其從閑置狀態轉化為功用發揮狀態，產生經濟社會效用，進而在區域整體實力增強的基礎上有效促進水庫移民安置工作，實現 “建設一個工程，造福一批移民”的目標。②機制構建上，一是理念更新，應轉變原來庫區旅游開發與水庫移民安置兩個系統獨立發展的局面，建構系統協同發展觀，整合資源，形成發展合力；二是提升品質，創新庫區旅游開發思路，實踐生態、低碳旅游發展理念，對接現代旅游和休閑市場需求，提高庫區旅游品位；三是優化發展環境，建立完善的庫區旅游發展扶持政策、管理體制與機制，保障移民參與，形成庫區旅游開發與移民安置的有機銜接，并且注重效果評估與交流學習，以提高模式的實施效果。

三、模式實踐過程中存在的問題

1.以庫區旅游開發推進移民安置工作的觀念落后

由于各地水庫旅游資源的市場價值參差不齊，水庫旅游開發的利益主體復雜多樣，加上工程移民安置與后期扶持管理的理論和思路還在探索當中，國家對于移民安置的方針主要以有土安置為主；“堅持以土為本、以加大農業為基礎的方針，大力發展高效農業，有條件的地方應積極發展二三產業，實行多渠道、多產業、多形式妥善安置”。因此，以旅游開發推進移民工作的思想觀念雖然在近期被提及與重視，但即使是旅游發展前景好的水庫庫區，其水庫移民安置規劃也不同程度地缺乏旅游發展理念的融入，且對參與旅游業的配套優惠政策等后期扶持政策尚未有具體、明晰的政策。

2.開發水平參差不齊，不能有力支持移民工作發展

很長一段時間內，基于“水庫建設主要為滿足水利、水電、防洪等多元功能要求，即使旅游資源豐富、極具特色，旅游業也只能作為庫區伴生產業”的認知，庫區旅游業很少成為重點產業予以培養。近年隨著旅游業和休閑產業的迅猛發展，庫區旅游開發逐漸進入一個新的發展階段，但大多數庫區的旅游業卻受制于市場區位、交通條件、管理機制、資源品位等因素，長期在簡單初級的道路上徘徊，只有如三峽水庫、廣東萬綠湖、浙江千島湖等部分庫區的旅游業逐漸成規模、成品牌發展。2007年公布的國家5A級風景區中，水利水庫類的只有三峽大壩旅游區。庫區薄弱的旅游產業基礎，給數量巨大的移民參與旅游并分享旅游收益的空間和機會帶來了一定的制約，不能完全發揮其效能。

3.庫區移民參與旅游開發能力受限

在目前庫區的旅游開發中，由于移民受到傳統觀念、投資風險特別是文化素質與職業技能的影響，致使其參與庫區旅游開發的意愿不強，參與的層次較為膚淺，品種單一，成長空間有限。目前移民在庫區旅游開發的參與主要集中于餐飲（農家樂）、旅游購物、旅游商品加工、旅游交通等方面及要求簡單的用工領域，參與層次低、范圍窄，多處于個體、自發階段，缺乏秩序和引導，收益面與獲利能力偏低。移民在旅游開發中“對接能力”的瓶頸，往往導致移民在旅游開發中的邊緣化。

四、庫區旅游開發推動移民安置工作的對策

要實現庫區旅游和移民安置的雙贏，應秉承科學發展觀，創新工作思路，系統地根據庫區旅游區位、旅游資源潛力、旅游市場等特點，加強庫區旅游開發與移民的旅游資源利用、旅游資源收益分享水平，通過旅游發展來推動庫區移民工作的持續開展。

1.加強移民參與庫區旅游開發的觀念引導和示范推廣

在水庫建設和移民安置中，管理部門應深刻領會與實踐 “開發性移民安置”的理念，因地制宜，鼓勵移民參與旅游業，獲得造血式的發展能力。通過充分利用水庫工程的建設給庫區帶來的新機遇，增強旅游經濟觀念，更新移民發展扶持方式。探索在移民規劃之初就強化旅游部門與企業的參與，將移民參與旅游開發的扶持經費納入移民成本和水庫項目的可行性論證，保證旅游參與貫穿于水庫建設與移民安置工作的始終；選擇旅游產業基礎發育厚實、旅游發展后勁充足的水庫庫區，有較充裕的移民發展扶持資金和文化教育水平的移民村寨和集鎮，結合水庫建設搬遷和后續安置進行移民參與庫區旅游開發的試點，統籌水庫移民安置、庫區旅游開發、特色產業發展和移民新區建設。結合實踐，修改水利風景區評價標準，在“文化景觀”中增加移民文化的評價，并在“管理評價”中增加移民參與庫區旅游開發的量化評價指標，以更好地為庫區旅游開發帶動移民安置工作開展提供指導。

2.強化庫區旅游開發和對移民安置的支撐

應根據各水庫地區的資源稟賦和旅游客源市場狀況，因地制宜地發展旅游業。以庫區山水峽谷、村寨田園為依托，結合庫區移民規劃、旅游規劃、交通建設、航運規劃、碼頭建設，大力發展水上觀光、峽谷觀光、生態漁業、鄉村旅游、民族旅游和水上體育休閑旅游。與其他類型的旅游產品開發相比，庫區旅游開發要更加重視生態環境保護、移民田園資源和人文資源的開發以及移民政策的利用。通過以庫區旅游龍頭企業為帶動，做好庫區移民安置中的旅游支柱產業培育發展的前期準備、中期控制與后期扶持，確定旅游產業發展方向和移民參與旅游業的重點，引導移民力量產業培育，使盡可能多的移民在旅游開發中獲益。

3.完善庫區旅游開發推動移民安置的配套措施

管理部門應充分估量水庫對國家和區域的經濟效益和社會效益，讓移民分享水庫工程建設帶來的工程效益和社會效益，充分利用國家對移民地區的各項優惠政策，建議在試點的基礎上請相關部門制定具體可行、便于量化的庫區旅游業發展扶持條款，完善各項政策與措施的配套。對移民參與的旨在提高庫區旅游產業競爭力的培育項目，可以按照市場規律，實行較為優惠的有償扶持政策，如伴隨國家對水庫建設項目與移民項目監管力度的加大，在水庫移民后評價中逐步規范移民參與旅游的評價標準；水庫移民補償設計中要實現工程受益者和受損者之間收益和成本的合理分配；應該逐步引入市場談判機制，探索以旅游開發區域地表資源、社會資源和移民文化資源投入作為股份聯合的方式參與旅游項目分紅，創新移民補償的長效機制。加強旅游交通、供水、供電等基礎設施的配套，鼓勵移民在遷建過程中實現旅游生產要素的重新組合，并在政策、資金、技術等方面予以大力支持，根據地方旅游資源的時空分布、水庫旅游產業結構特點進行規劃和資源的合理配置；將移民參與旅游業的項目作為重點項目進行扶持和儲備，科學利用對口幫扶政策，并結合移民扶持金、庫區開發基金、庫區維護基金、后期扶持基金等支持移民參與庫區旅游開發，并給予優惠用電、技術援助、低息貸款，在水庫養殖、消落帶土地利用等方面予以優先開發使用等優惠政策。

4.提高水庫移民參與旅游業的熱情、能力和受益程度

隨著移民參與旅游業的意愿增強，應關注移民的意愿表達、參與能力的培養，在旅游開發中廣泛征求、聽取移民的意見，緩解移民群體在組織資源、資金、能力、權利、信息等參與旅游業方面的基礎約束。政府和水庫經營管理者可以通過多種方式為當地移民提供資金和技術能力培訓，延長水庫地區的產業鏈條，通過開發新的旅游項目、服務來提升旅游者消費強度，合理利用移民補償資金，通過移民政策培訓、旅游工作技能培訓和素質提升培訓等教育手段，提高移民的科學文化素質、旅游產業觀念、市場競爭觀念和管理素養，提高水庫移民的旅游參與和競爭力。以多種資源形式替代資金入股，保證移民的優先就業權，探索包括政府、移民與水庫旅游開發經營者之間的協作程序、愿景表達等，以實現移民與其他利益相關者在旅游開發中的“共同治理”，倡導旅游開發企業實現經營本土化、產業鏈本地化、經營者共生化和決策民主化；建立多元化的庫區生態補償機制，鼓勵引導移民直接從事旅游業開發與管理。

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