水利建設(shè)利用信貸資金的現(xiàn)狀和對策研究

李 勤，張 旺，龐靖鵬，王海鋒

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水利建設(shè)利用信貸資金的現(xiàn)狀和對策研究

李 勤，張 旺，龐靖鵬，王海鋒

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

在財政資金投入不足、社會資金投入有限的條件下，需要加強銀行的金融支持，發(fā)揮貸款解決水利投入不足問題的重要作用。針對水利建設(shè)利用信貸資金方面存在的問題，從優(yōu)化水利貸款政策環(huán)境、提高公共資金使用效率、金融創(chuàng)新等角度提出水利建設(shè)利用信貸資金的對策。

金融支持；信貸；優(yōu)惠政策

今后一段時期，水利改革與發(fā)展的任務(wù)十分繁重，水利建設(shè)投入需求規(guī)模很大，需要在繼續(xù)發(fā)揮公共財政支持水利建設(shè)的主渠道作用基礎(chǔ)上，加強對水利建設(shè)的金融支持。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1 號）（以下簡稱《決定》）對加強水利建設(shè)的金融支持提出了明確要求，專門指出：“在風險可控的前提下，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行積極開展水利建設(shè)中長期政策性貸款業(yè)務(wù)。鼓勵國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行等銀行業(yè)金融機構(gòu)進一步增加農(nóng)田水利建設(shè)的信貸資金。”認真貫徹落實《決定》的精神和要求，必須把金融支持水利建設(shè)作為一項重要的長期任務(wù)，對水利建設(shè)加大信貸支持力度，加快水利建設(shè)步伐。

一、加強對水利建設(shè)的金融支持是一項重要的長期任務(wù)

經(jīng)過多年努力，我國水利建設(shè)取得了顯著成效，水利保障能力有了明顯提高，但與經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需求和應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)相比還有較大差距。如何適應(yīng)宏觀形勢變化，使水利投資建設(shè)適應(yīng)國民經(jīng)濟與社會快速發(fā)展的要求，是擺在我們面前亟需解決的一項重大課題。

1.今后一段時期水利投融資基本形勢

加快水利發(fā)展是我國今后一段時期的一項重要任務(wù)。黨的十七屆五中全會提出，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要以水利為重點，大幅度增加投入。《決定》把水利工作擺上黨和國家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置，要求著力加快農(nóng)田水利建設(shè)，推動水利實現(xiàn)跨越式發(fā)展。按照黨中央、國務(wù)院的要求，當前和今后一個時期，水利建設(shè)任務(wù)十分繁重。

根據(jù)未來10年水利發(fā)展的目標和主要建設(shè)任務(wù)，綜合平衡流域與區(qū)域發(fā)展需求、骨干工程和面上工程的投資安排，經(jīng)初步測算，2011—2020年全國水利投資需求約為4萬億元，年均投資需求約4 000億元，其中中央和地方各2 000億元。按照已經(jīng)落實和將來可能增加的水利投資規(guī)模，今后10年中央和地方水利建設(shè)資金年均缺口很大，現(xiàn)有的水利投資規(guī)模遠遠不能滿足需求。水利基建投資供需矛盾更加突出，將嚴重影響水利行業(yè)的健康發(fā)展。

穩(wěn)定的水利投資規(guī)模是水利事業(yè)持續(xù)發(fā)展的保證。水利建設(shè)的經(jīng)驗表明，大幅度的水利投資波動，對水利基礎(chǔ)設(shè)施正常發(fā)揮效益、解決水資源瓶頸制約都非常不利。保持穩(wěn)定的水利投資規(guī)模，適應(yīng)國民經(jīng)濟與社會快速發(fā)展的要求，已成為保障水利事業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的關(guān)鍵。從國內(nèi)外的經(jīng)驗看，要保證水利與國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，必須在較長時期保證水利建設(shè)資金的穩(wěn)定投入渠道。企望大災(zāi)之后圖大治的方法并不可取，不穩(wěn)定的投資模式，對水利基礎(chǔ)設(shè)施與國民經(jīng)濟的發(fā)展都不利。

2.加強水利建設(shè)金融支持的重要性和緊迫性

改革開放以后我國出臺了一系列水利投融資政策，拓展了水利建設(shè)資金來源渠道，國內(nèi)銀行貸款、外資和民間資金開始進入水利建設(shè)領(lǐng)域。雖然目前我國水利投資主體多元化的格局已經(jīng)初步形成，但是由于水利投資的外部性和投資周期的長期性、投資實施的連續(xù)性和波動性以及投資收益的不確定性等特點，水利投資仍然主要依靠公共財政。

長期的投資不足和較為單一的投資主體導致了水利投資供需缺口大。據(jù)初步測算，扣除預(yù)算內(nèi)投入、中央水利建設(shè)基金、國家重大水利工程建設(shè)基金、南水北調(diào)工程基金、外資等投入，未來10年中央水利建設(shè)資金缺口還有3 100億元。扣除預(yù)算內(nèi)投入、地方水利建設(shè)基金、土地出讓收益農(nóng)田水利資金、南水北調(diào)和三峽工程非直接受益省份的重大水利建設(shè)基金等投入，未來10年地方水利建設(shè)資金中，有5 500億元需要通過貸款、發(fā)行債券等辦法自籌解決。

我國水利基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀以及其公益性、準公益性的特征，決定了水利建設(shè)的艱巨性和投融資體制機制構(gòu)建的復雜性。重新構(gòu)建水利投融資體制機制，不能夠套用一般的改革思路和模式，必須充分把握水利的性質(zhì)與特點，既要看到其基礎(chǔ)性和公共性特性，也要看到其壟斷性和經(jīng)營性的一面；既要充分發(fā)揮政府公共財政投資的主導作用，又要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，逐步形成“以政府公共財政投入為主，充分發(fā)揮市場融資作用，社會資金廣泛參與”的政府、金融機構(gòu)、社會共同推動水利發(fā)展的新機制。

充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用是社會主義市場經(jīng)濟體制下資源配置的基本方式。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在發(fā)揮政府公共財政主渠道作用的同時，必須充分發(fā)揮市場融資的作用。水利建設(shè)貸款是構(gòu)建多元化水利籌資渠道的重要途徑，加快水利發(fā)展迫切需要金融提供有力支持。此外，水利建設(shè)資金的需求特點與財政資金先收后支、分批撥付到位存在時點錯配問題，即使財政資金充足，也需要銀行提供大量財政墊付性貸款。必須站在我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度，把加強對水利建設(shè)的金融支持作為一項重要的長期任務(wù)，綜合運用財政和貨幣政策，引導金融機構(gòu)增加水利信貸資金，切實增強水利支撐保障能力。

二、水利建設(shè)利用信貸資金情況

在發(fā)揮國家財政投資水利建設(shè)主渠道作用的同時，銀行信貸支持在水利事業(yè)發(fā)展中也發(fā)揮了重要作用。然而，政策支持體系不完善等因素制約了水利建設(shè)利用信貸資金規(guī)模的擴大。

1.水利建設(shè)利用信貸資金規(guī)模

改革開放后利用銀行貸款成為水利建設(shè)投資的新渠道，并在20世紀90年代以后得到了快速發(fā)展。1997—2009年水利建設(shè)國內(nèi)貸款的年均增長速度是10.6%。2009年水利利用國內(nèi)貸款的規(guī)模達152.7億元，是歷年來使用貸款最多的一年；同比增速達57.59%，也是最近幾年的最高值。

水利建設(shè)國內(nèi)貸款規(guī)模呈現(xiàn)出較快增長的態(tài)勢，但其增幅遠不及水利總投入規(guī)模的增幅，國內(nèi)貸款占水利建設(shè)完成投資額的比重在波動中下滑。1997年水利建設(shè)國內(nèi)貸款占完成投資額的14.5%，隨后幾年開始逐步下降；2003—2005年國內(nèi)貸款占水利建設(shè)完成投資額的比重有所提高，上升到13%左右；最近幾年又開始下降，2009年比重已下滑到8.1%，是最近幾年的波谷。

隨著國家投融資體制改革的推進，水利系統(tǒng)的改革將在外界環(huán)境的沖擊下發(fā)生趨向市場化的變化，改革效益將逐步體現(xiàn)出來，城市供水、水力發(fā)電、水資源配置等經(jīng)營性和準公益性水利項目的融資能力將逐步提高。然而，由于水利項目公益性較強、財政金融政策支持力度不夠、銀行金融創(chuàng)新不足等原因，制約了水利建設(shè)利用信貸資金規(guī)模的增長。

2.水利建設(shè)利用信貸資金的制約因素

水利項目以公益性為主，難以產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，不符合銀行的信貸準入條件，這是制約水利建設(shè)利用信貸資金的內(nèi)因。此外，從政策和銀行等角度考慮，也存在諸多制約因素。

（1）財政金融政策的支持力度不夠

水利作為特殊行業(yè)，沒有得到特殊的財政、金融政策支持。第一，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），并沒有明確水利投融資平臺的特殊性，銀行對開展水利投融資平臺的貸款業(yè)務(wù)存在顧慮。第二，《通知》要求，銀行業(yè)金融機構(gòu)要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則對融資平臺公司貸款進行全面清理，這增加了小而分散的水利項目進行打捆貸款的難度。第三，水利建設(shè)資金的需求特點與財政資金先收后支、分批撥付到位存在時點錯配問題，水利建設(shè)對財政墊付性貸款的需求較大，但目前尚未明確銀行可以發(fā)放水利建設(shè)財政墊付性貸款，銀行對開展此類信貸業(yè)務(wù)存在疑慮。第四，受限于有關(guān)規(guī)定，水利現(xiàn)有貸款期限多以10年期及以下的貸款居多，難以滿足水利建設(shè)需要。

（2）財政資金的杠桿作用沒有充分合理發(fā)揮

我國處在工業(yè)化中期階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)很重，而且各地區(qū)發(fā)展不平衡，公共財政對水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度有限。在此背景下，政府對于公共設(shè)施融資問題，要有新思路。一是提供資本金。用資本金吸引社會資金，這是一個“四兩撥千斤”的融資手段，能起到杠桿融資的作用。二是提供信用增級。例如，利用財政資金設(shè)立償債基金，這是政府提供信用增級的一種方式，能夠合理分散承貸銀行的信貸風險。三是提供財政貼息。水利項目財政貼息資金可以積極引導建設(shè)資金對水利行業(yè)的投入，但目前水利貸款財政貼息的比例少、規(guī)模小、期限短，財政資金的杠桿作用沒有充分體現(xiàn)。水利項目對有限的公共資金的利用效率不高，公共資金的杠桿作用沒有充分合理發(fā)揮，制約了水利投資規(guī)模的擴大。

（3）銀行的金融創(chuàng)新不足

從銀行經(jīng)營角度出發(fā)，可以將金融創(chuàng)新活動分為金融產(chǎn)品創(chuàng)新、金融管理創(chuàng)新和金融服務(wù)創(chuàng)新。現(xiàn)有水利貸款主要采用不動產(chǎn)抵押和水費收費權(quán)等質(zhì)押方式貸款，銀行亟需豐富擔保手段，創(chuàng)新金融產(chǎn)品。此外，涉水信貸管理制度不完善，增加了水利企業(yè)的貸款難度和貸款成本。

三、水利建設(shè)利用信貸資金的對策

鑒于水利的性質(zhì)和作用，需要全社會力量關(guān)心支持水利工作。在財政資金投入不足、社會資金投入有限的條件下，需要加強銀行金融支持，發(fā)揮貸款解決水利投入不足問題的重要作用。針對水利建設(shè)利用信貸資金方面存在的問題，提出以下對策建議：

1.對水利投融資平臺給予特殊政策支持

進一步落實中央一號文件精神，加強對水利建設(shè)的金融支持，明確水利作為特殊行業(yè)，需要國家在貸款上給予特殊政策，支持建立水利投融資平臺。鼓勵地方以水利投融資平臺作為承貸主體，通過水利投融資平臺進行直接、間接融資。金融監(jiān)管部門允許銀行對水利打捆項目采取整體評估的方式進行整體放貸，允許投融資平臺以打捆承貸方式取得貸款主體資格。對農(nóng)村飲水安全、小型病險水庫加固等小而分散的項目，允許市、縣級項目法人以打捆承貸方式取得貸款主體資格。鑒于水利建設(shè)資金的需求特點與財政資金先收后支、分批撥付到位存在時點錯配問題，明確有關(guān)銀行可以發(fā)放水利建設(shè)財政墊付性貸款。

2.給予水利貸款優(yōu)惠政策

銀行在貸款額度、貸款利率、貸款期限等方面，給予進一步的優(yōu)惠和傾斜。延長貸款期限，根據(jù)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要提供中長期貸款。對省級（含）以上項目主管部門審批的重點水利項目可以根據(jù)實際情況將貸款期限延長到30年及以上。

實行水利建設(shè)貸款優(yōu)惠利率政策，根據(jù)不同情況，在優(yōu)惠和貼息基礎(chǔ)上，銀行適當下浮貸款利率，下浮幅度根據(jù)項目的具體情況商定。對公益性較強的水利項目給予貸款優(yōu)惠利率，政策性銀行以同期同檔次基準利率為基礎(chǔ)下浮30%～40%；商業(yè)銀行要從支持水利發(fā)展和承擔社會責任的角度考慮，以同期同檔次基準利率為基礎(chǔ)下浮10%～20%。

對水利項目出臺貼息政策，財政對打捆貸款統(tǒng)一貼息，對公益性項目，財政全額貼息；對自身有一定收益的項目，體現(xiàn)加強對水利金融支持的要求，適當提高財政貼息規(guī)模和貼息比率，延長貼息期限。

3.充分發(fā)揮水利財政資金的引導作用

創(chuàng)新財政促進水利發(fā)展的方式，發(fā)揮財政資金乘數(shù)效應(yīng)。充分利用財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，通過提供資本金、設(shè)立風險補償基金和再擔保基金、財政貼息等方式，帶動和吸引銀行貸款、商業(yè)資金等更多的社會資金的跟進。

抓緊研究財政資本金注入和管理辦法，切實保證財政資金的有效使用，充分利用資本金的引導作用和放大效應(yīng)，通過市場化運作，搭建水利企業(yè)與銀行的融資合作平臺，保證水利資產(chǎn)的保值增值，推動水利事業(yè)良性發(fā)展。

利用財政資金對水利項目進行信用增級。政府出資設(shè)立償債基金和再擔保基金，有助于提高水利貸款的信用等級，分散承貸銀行和擔保機構(gòu)的風險。

財政貼息是用有限的財政資金的投入創(chuàng)造更多需求的有效辦法，乘數(shù)效應(yīng)明顯，能起到較好的杠桿作用。在加大公共財政對水利直接投入的同時，也應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，利用財政貼息，充分發(fā)揮財政調(diào)控的杠桿作用，引導大量的社會資金流向水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，變直接投入為間接拉動引導。財政貼息的行為主體是政府，但貼息本金來源于金融機構(gòu)，在政府選擇貼息方向后，金融資金將積極響應(yīng)，迅速落實。

4.根據(jù)水利項目特點進行多種形式的金融創(chuàng)新

在金融監(jiān)管等宏觀環(huán)境日益改善的情況下，銀行要積極開發(fā)適合水利行業(yè)特點的信貸產(chǎn)品，加大有效的信貸投放。按照有關(guān)規(guī)定積極探索拓寬有效擔保物范圍，創(chuàng)新多種形式擔保的涉水信貸產(chǎn)品，完善涉水信貸風險分擔機制。以抵（質(zhì)）押和擔保貸款為基礎(chǔ)，對政府立項和以財政投入為主的各類貸款，可采用信用貸款方式。在進一步加強農(nóng)村信用環(huán)境體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，推廣農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，積極改進和完善扶貧貼息貸款管理，為農(nóng)戶開展小型節(jié)水灌溉、塘渠疏浚、堰壩加固、吃水用水安全等農(nóng)田水利基本建設(shè)項目貸款及時提供有力支持。

對具有未來收益的經(jīng)營性水利項目，鼓勵使用市場化的方式進行融資。對公益性水利項目積極嘗試新的融資方式。從國內(nèi)實踐看，公益性項目借貸銀行資金是可行的。借鑒國內(nèi)成功的融資模式，對公益性水利項目采取“收益權(quán)”質(zhì)押貸款等方式，通過以水利建設(shè)基金、水資源費、水利規(guī)費、土地預(yù)期收益等作為質(zhì)押物進行貸款，拓寬水利建設(shè)資金籌集渠道。

針對水利建設(shè)項目的信貸需求特

點，創(chuàng)新涉水信貸管理模式，完善涉水信貸管理制度，簡化審貸手續(xù)，合理調(diào)整基層機構(gòu)信貸審批權(quán)限。對符合條件的信貸申請，要加快審批；對已經(jīng)簽訂合同的貸款，要保證信貸資金按合同約定盡快落實到位。凡列入中央補助計劃的小型農(nóng)田水利項目，只要符合貸款條件就優(yōu)先給予貸款支持。

[1]張旺.關(guān)于水利投融資機制的探索和創(chuàng)新[J].中國水利,2010(14).

[2]銀監(jiān)會.中國銀監(jiān)會關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作的通知（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號）[R].2011.

Current situation and policies studies on credit funds for water project construction

Li Qin,Zhang Wang,Pang Jingpeng,Wang Haifeng

Encouragement of using bank credit is one of effective way to increase financial input in water project construction,in order to meet the demand of water sector for the investment from the market.The study focus on finding solution for optimizing policy environment of loan borrowing in the water sector,increasing funds utilization efficiency and encouraging financial innovation,so as to solve the problems with credit and loan borrowing in water project construction.

financial support;credit;preferential policy

F830.591+TV213.4

B

1000-1123（2011）14-0011-03

2011-05-09

李勤，工程師。

責任編輯 李計初