嘉興市開展排污權交易的經驗及啟示

□ 郁璇

嘉興市開展排污權交易的經驗及啟示

□ 郁璇

嘉興市作為全國首家開展排污權交易的地區，結合我國國情和本區域的特點，通過建立排污權初始分配制度、排污權溢出購入量制度、排污權區別定價制度以及拍賣和租賃制度，大膽運用市場手段治理環境污染的制度創新，其特有的成功經驗為我國排放權交易體系的建立提供了借鑒。

排污權交易 初始分配 制度創新

排放權交易就是根據一國或者某個地區的環境容量確定一個排放上限即排放的最大限額Cap，然后由權威機構以發放排放許可證或者排放權指標等形式向被納入到該交易實施范圍內的所有“排放源”授予排放權，并允許這種權利像商品一樣進行交易，以此來控制污染物的排放總量，降低污染治理費用。排放權交易是科斯定理在環境治理領域的典型應用[1]， 1986年被美國首先應用于二氧化硫和水污染的管理中[2]，后來在德國、日本、歐盟等國家得到普遍運用。基于這種手段的有效性，我國也開展了關于排放權交易的各種實踐，尤以浙江省嘉興市的排污權交易最具典型性。

1 制度與基礎設施建設

經濟的快速發展與環境污染問題似乎總是相伴而生的，嘉興也不例外。嘉興地處平原水網地帶，全市河道總長1.38萬公里，擁有高達8%的水域面積。隨著經濟的發展，水污染日趨嚴重。以2006年為例，化工、紡織、印染、造紙、制革等高能耗、重污染行業的產值僅占全市總產值的34.6%，但化學需氧量（COD）的排放占排放總量的84.3%[3]。在此背景下，嘉興市引入了國際上通用的治理環境污染的排放權交易制度，進行了制度與基礎設施建設。

1.1 建立、健全實施排污權交易的各種制度

縱觀國外現有成功實踐，要推行排放權交易、建立排放權交易市場，首先要從法律上確認排放權的合法性，規定排放權交易主體和監管主體，并制定相應的排放權交易規則[4]。因此，嘉興市從2003年就相繼發布了《嘉興市環境污染整治行動方案》、《嘉興市人民政府關于加快實施市區工業污染源(危險源)整治工程的意見》、《嘉興市跨縣（市、區）行政區域水環境污染處理暫行辦法》、《嘉興市區城市建筑垃圾管理辦法》、《嘉興市級環境保護專項資金使用管理暫行辦法》等地方性法規和文件。為了推行和規范排污權交易，嘉興市從2007年又相繼頒布了《嘉興市環境保護飛行監測辦法（試行）》、《嘉興市主要污染物排放排污權交易辦法（試行）》、《嘉興市主要污染物排放排污權交易辦法實施細則》等文件，為排污權交易的開展奠定了法律和制度基礎。

1.2 將排放源統一納入到持續排放監測系統

美國在進行SO2排放權交易時，對納入到減排計劃中的排放源都安裝了持續排放監測系統（CEM），用來準確判定排放源的實際排放量，增加排放交易的透明度，確保達到預期減排目標。沒有這種技術支撐，排污權交易就無從談起。嘉興市從2002年起就與日本島津公司合作，構建排放源的監控系統，在浙江省率先完成了排放源和大氣、地表水的自動監測兩大系統建設，并建成了一個中心和七個分中心，實現了對全市90%的排放源排放總量的全天候實時數據和圖像的監控，對企業的排放數據和排污總量可以隨時調閱和核查；19個地表水自動監測站和14個大氣監測站可以對嘉興的大氣環境和水環境進行全天候的實時監控。

1.3 制定嚴格的排污許可證管理制度

排污許可證是國家環境保護行政部門根據一定區域的環境容量，按照規定，向申請排污的排放源發放的允許其從事一定排污活動的證明[5]。排污許可證是排放源排污的依據，可以作為排污權交易基準的認定。取得排污許可證的排放源就可以依法進行排污，通過采取各種節能減排措施節余的排污許可證可以進行交易。嘉興市環保局對于符合規定的企業頒發《排污許可證》；對未達到規定條件或者超標排放的企業僅頒發《臨時排污許可證》，并責令其限期治理或整改；未取得《排污許可證》或《臨時排污許可證》的排污者，不得排放污染物。排放源在限期治理期間應當限制生產、實現達標排放，不得增加污染物的排放總量。整改期限屆滿前30日內，企業應向環境保護行政主管部門報告整改完成情況，申請領取《排污許可證》。對達到整改要求的，由環境保護行政主管部門頒發《排污許可證》；逾期未完成整改任務的，不予頒發《排污許可證》，《臨時排污許可證》自行失效。

1.4 建立了污染物綜合監管體系

嘉興市通過一系列的制度安排和措施，初步形成了以環保機關為主、其他機關和社會人員聯動的綜合監控管理體系。首先，建立區域環保協作機制。嘉興市成立了由副市長任組長、市有關部門負責人和縣（市、區）分管領導為成員的區域環保協作工作領導小組，下設辦公室，加強對區域環境污染治理工作的領導；同時，還建立了聯席會議制度，加強信息通報和協調聯系。其次，建立部門協作機制。以市紀委監察局牽頭，由市環保局、市公安局、市檢察院、市法院等部門組成協調小組，綜合運用經濟、行政、法律等管理手段，嚴厲打擊各類環境違法違紀行為，為排污權交易提供了有力的保障；最后，鼓勵和支持公眾參與。通過組建環保志愿者服務總隊，動員社會各階層協助環保部門監督管理環境污染防治，形成上下聯動的局面，提高了監控效率。

2 主要內容

嘉興市排污權交易在排放權的初始分配、排放權的定價、排放權的購買、排放權交易平臺等諸多方面實現了創新。

2.1 排放權的初始分配

排放權的初始分配是排放權交易制度的一個重大問題，涉及到各方面的利益平衡問題。Barde認為初始排放權的分配是形成和制定政策的最大壁壘[6]。在現有的排放權交易實踐中，運用最多的是免費分配和公開拍賣方式[7]。公開拍賣是對環境污染外部性的內部化，是對市場價格扭曲的糾正，將拍賣所得作為政府的財政收入來源，也是非常有益的。但是由于企業的抵觸心理，使得這種有償的初始分配方式遇到很大阻力，而且可能發生某些利益集團操縱排放權交易市場價格的問題[8]。免費分配雖然可以很好地解決上述問題，卻無法真實反映排放權的價格，而且以現時排放量作為初始免費分配的依據在一定程度上會驅使排放源擴大排污，對實施清潔生產的排放源造成實質的不公平[9]。

為了提高排放權交易效率，嘉興市采用了迂回方式，“跳”過了初始分配這一難題。在排污權的初始分配上采取了新老企業有別的制度，對于老企業基于先占予以認可，對新企業實行有償獲得的制度。即不考慮2007年11月1日前已經獲得排污權指標的老企業，只規定在2007年11月1日后進入市場的主體(含新建、改建、擴建)必須首先通過儲備交易中心獲得排污權指標后才能投入運行。嘉興南湖區則充分發揮了價格杠桿的作用，創新采用了初始排污權有償使用制度，即不僅是新建、改建和擴建的項目需要通過購買排污權指標后才能動工，已經獲批的老項目也要有償取得排污權后才能繼續運營。

2.2 排放權的定價

嘉興采用了排放權區別定價制度。目前，嘉興市排污權儲備交易中心的定價分為兩個層面：交易中心向企業購買排污權指標的價格為1.5萬元／噸SO2，5萬元／噸COD；企業向交易中心購買排污權指標的價格是：2萬元／噸SO2，購買COD的價格則根據行業的不同分別是6萬（一般污染行業）和8萬元（化工、印染等重污染行業）／噸；對于符合產業政策的企業則實行5萬元的優惠價。該價格的確定是由嘉興市環保局委托浙江清華長三角研究院做出的。以COD為例，首先選擇十個有代表性的企業，包括重度污染、中度污染和其他行業，然后測算出這些企業減排一噸COD需要的各種成本，最后取其平均值。

2.3 排污權的購買

2.3.1 實行排污權溢出購入量制度

根據國家的“十一五規劃”和浙江省的規定，嘉興市由于新建、改建、擴建項目新增的主要污染物排放量，必須在總量平衡條件下尋找替代削減指標，即在控制污染物排放總量的基礎上，新增的主要污染物排放量必須從已占有環境資源的老企業完成減排任務后削減的減排指標中解決，并且規定這些項目要根據不同行業按照1：1.5和1：1.2的削減指標進行審批。通過采取排放權溢出購入量制度，達到逐步減少污染、強制減排的目的。

2.3.2 實行靈活的交易制度

為了提高初始排污權有償使用效率，緩沖管理過程中面臨的各種沖突，排污企業可以按照環保部門核定的允許排污量采用多種靈活交易形式：第一，一次性買斷排污權；第二，分期分批購買排污權；第三，購買臨時排污權；第四，未購買排污權或臨時排污權的排污企業可以進行自主減排。

排污企業選擇一次性買斷排污權的，必須在2008年8月31日前到南湖區排污權儲備交易中心辦理相關手續并支付相應的購買費用；選擇分期分批購買排污權的企業，應當在2010年12月31日前支付完畢所有排污權交易費（未買斷的部分自2008年9月1日起按日征收排污權使用費，征收標準為13元/噸/日COD，3.2元/噸/日SO2）；購買臨時排污權的企業，以年度為單位繳納排污權指標使用費，COD為2400元/噸/年，SO2為600元/噸/年；選擇自主減排的排污企業的COD、SO2排放量須在區環保局的核定基數上逐年下降，下降目標不能低于國家、省、市的規定；達到上述減排標準的自主減排企業，不再承擔排污權指標的使用費，并享受政府減排專項資金補助政策，但排污權指標屬政府所有，排污單位發生轉產、破產、關停等行為導致排污停止或減少的，由政府無條件收回。

2.4 排放權交易的平臺

嘉興市排污權儲備交易中心是經嘉興市人民政府批準成立的全資國有企業，是嘉興市環保局下屬的一個獨立核算單位，主要是在嘉興市環保局的授權和指導下從事COD和SO2的排污權交易的專門機構，是嘉興市排污權交易的指定平臺。為了順利運行，市政府首先撥給交易中心一筆啟動資金用于排污權的收購，交易中心的日常運營開支主要通過對排污權交易的雙方按5%的比例收取交易管理費（或在排污權交易收益中按5%的比例提取交易管理費）和交易差價來保障。

嘉興市南湖區出于稅收的考慮，將排污權儲備交易中心定位為事業機構，下設排污權交易管理公司負責日常管理，設有財務、檔案管理等職位，主要通過財政補貼和收取管理費維持其日常運營，包括對在一級市場購買初始排污權的企業收取1%的管理費和在二級市場進行交易的雙方各自收取1%的管理費。

3 啟示

通過對嘉興市排放權交易體系的運作和實施效果的考察和分析，有助于為我國排放權交易體系的建立提供一些借鑒和啟示：

3.1 實施排放權交易應當制度先行

健全的法制建設是排放權交易能夠健康發展的基礎，尤其是一項突破傳統管理模式的新制度更加需要法律制度的指引。市場機制雖然具有開放性、靈活性等特點，但是如果沒有良好的法制環境，市場的缺點也會暴露無遺。法律制度的規范性可以給市場主體提供一個公平、公開、安全的交易環境，保護合法者的權利、追究違法者的責任，使市場主體自由、有序的進行交易，實現資源最優化配置[10]。具體包括對排放權交易的合法性的確認、排放源的排放標準、交易主體、交易范圍、初始排放權的分配、排放權指標的定價、交易規則、交易監管以及交易激勵機制等配套制度建設。

3.2 做好排放權交易的基礎設施建設

3.2.1 在線監測

借鑒美國SO2排放權交易的成功經驗，與排放權交易相配套的在線監測系統包括環保行政部門和企業兩個層面。環保行政部門主要包括三個:排污跟蹤系統(ETS)、年度調整系統(ARS)和許可排污跟蹤系統(ATS)。其中，許可排污跟蹤系統由企業的連續監測裝置提供支持，保證污染物排放數據的及時、完整和精確性，是排污權分配、交易、達標審核的唯一官方記錄，為環境保護行政管理部門提供了有效監測手段，并為排污權交易市場提供相關信息[11]。

3.2.2 許可證的管理

排污許可證制度是以污染物總量控制為前提，將某一控制區域作為一個完整的系統，采取措施將排入這一區域的污染物總量控制在一定數量之內，以滿足該區域的環境質量要求。這種總量控制主要包括污染物的排放總量、排放地域和排放時間[12]。因此，排污許可證是進行排污權交易的一個重要依據，可以根據當地環境容量和減排目標通過重新核發許可證的方式達到強制減排目的。

3.2.3 開展排放權交易應當循序漸進

開展排放權交易需要有堅實的基礎和前提條件作為支撐，需要結合客觀實際，采取循序漸進的方式逐步建立統一的排放權交易市場。出于可操作性和成本最小化的考慮[13]，可以基于我國現有的在線監測系統和配套設施的安裝和實施情況，結合國家的“十一五”和“十二五”規劃，采用省級區域試點的方式開展排放權交易試點。在此之前，可以通過制定政策措施鼓勵排放源進行“早期減排”，建立自愿排放權交易市場。

3.2.4 成立“國家排放權儲備中心”

國家作為環境資源的“所有者”，有權對環境資源進行統一配置。為了更好地協調和規范各地的排放權交易、保護環境，國家應當成立統一的排放權儲備中心，可以將其定位為環保部下轄的事業單位，負責監管排放權交易。同時，在各地設立排放權儲備分中心，加強對各地排放權交易的管理。具體包括:第一，制定交易管理辦法，對排放權交易進行宏觀調控與約束，為交易活動提供指南；第二，在交易活動之前，確認排放權指標的真實性；第三，確認交易雙方交易協議的有效性和交易產品、排放量、排放去向以及有關技術要求；第四，指導交易參與者確定交易價格或價格幅度；第五，督促雙方在交易完成后及時辦理排放許可證的變更手續，明確各方責任；第六，核查排放交易量，對排放交易工作進行整體評估、統計，總結、完善交易管理體制[14]。

3.2.5 建立排放權交易激勵機制

環境資源的日益稀缺性可能導致排放權交易市場的潛在賣方不活躍，不愿出售排放權指標，出現“有價無市”的尷尬局面。為此政府管理部門應當積極出臺相關措施，建立排污權交易激勵機制。國家可以加大對管網、在線監測系統等基礎設施建設的投入力度，通過為減排企業提供各種財政和稅收保障措施及配套制度的安排推動先進清潔技術的引進和開發，真正實現以排放權交易保護環境的目標[15]。

（作者為天津大學管理與經濟學院博士研究生）

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