市級醫院代建制項目財務管理模式探索

■ 王 慧 張建忠

市級醫院代建制項目財務管理模式探索

■ 王 慧①張建忠①

代建制 項目財務管理

隨著“十五”、“十一五”以及上海市郊區5+3+1市級醫院基本建設的加大投入，項目財務管理已成為我們代建制項目管理的重要環節之一。本文主要從建立項目財務管理體系、項目財務對投資控制的管理、項目財務管理與財務監理的結合、審計反映的問題與取得的成績方面，對上海市級醫院代建制項目財務管理模式作一探索、實踐、思考。

①上海市衛生基建管理中心，200003 上海市成都北路408號

Author’s address：Shanghai Municipal Health Infrastructure Management Center, No.408, North Chengdu Road, Shanghai, 200003, PRC

1 建立項目財務管理體系

圖1 代建制項目管理體系的組織架構

在“十五”及以前的計劃經濟時期，上海市級醫院基本建設項目普遍實行傳統的自建制管理模式，這種管理模式因缺乏專業管理經驗，在項目財務管理以及投資控制等方面難以達到專業化標準。上海市衛生系統對“十五”、“十一五”上海市級醫院基本建設項目采取了項目代建制管理模式，改變了以往項目建設中的管理缺位、程序不規范、非專業化管理的情況，從組織、制度及流程等方面給出保障，上海市衛生基建管理中心作為代建制模式的實施單位，為代建制項目管理體系中很少甚至不涉及的項目財務管理方面的工作進行了有益的探索與實踐。

1.1 管理體系

1.1.1 組織構架（見圖1）。

1.1.2 內容。基建項目財務是一項專業性強的職業，需要從業者不僅有財務知識，還需要具備一定的基本建設領域以及有關法務方面的相關知識，作為項目財務首先明確崗位職責，我們制定了《工程財務部工作職責及崗位要求和聘評辦法》、《工程財務部項目出納工作職責》；在工作定位明晰的前提下，需要制度的保障執行，我們制定的工作制度有《代建項目財務管理細則》、《會計電算化內部控制和管理制度》、《基建項目建設資金用款申請要求》、《建設單位管理費申報要求》、《審計后竣工財務決算批復階段支付管理辦法》、《財務資料會計檔案移交及賬面資產交付要求》、《工程財務廉潔自律工作條例》； 操作流程的制定，是對具體工作環節的指導和規范，主要有《基本建設專用存款賬戶的批報流程》、《基建項目建設資金使用流程》、《政府采購合同集中支付流程》、《財務資料會計檔案移交及賬面資產交付流程》；由此形成了系統的管理體系。

1.2 制度建設

以往市級醫院基本建設在財務制度方面缺乏針對性，項目財務一般由行政財務兼職，管理意識淡薄、缺少經驗，僅作為付款和記賬的工具；“十五”項目采用代建制管理后，重視制度的建設，以嚴格執行財政、上級主管部門的有關文件規定為前提，建立了上述一系列制度、流程，使市級醫院基本建設的項目財務管理工作得以規范、有序地進行。具體反映在以下幾方面：

1.2.1 財務管理交底制。為改變傳統自建模式中財務管理的被動性、盲目性，代建制項目的財務管理結合項目的實施階段，逐步推行財務管理工作交底制度，旨在統一各關聯方對項目財務管理的認識，為即將開始的工作先行鋪墊，使之進入良性循環狀態。

1.2.2 預警報告制。代建制項目的財務管理針對項目實施過程中諸如完工項目工程月報或結算審價報告中出現的問題，形成預警報告制，彌補了傳統自建模式中財務管理專業水平低下的缺陷，減少差錯率。

1.2.3 審計前準備工作制。及時總結、未雨綢繆是代建制項目財務管理區別于傳統自建模式中財務管理的又一個方面。總結以往被審計項目的要求及經驗，整理出審前調查資料清單及可能面臨的問題，落實并分解到參與項目建設相關責任方，在審計進場前預先召開專題協調會；項目審計前準備工作制，為審計工作的順利開展創造了條件。

1.2.4 移交制度。對項目建設最后形成的賬面資產、會計檔案，就移交程序、資料、參與方等要求按《財務資料會計檔案移交及賬面資產交付流程》規定操作，規范反映代建制項目工作的圓滿完成。通過制度建設，形成良性的項目財務管理體系，為項目后期的竣工財務決算審計、財政批復、資產交付使用打下了良好的基礎。

1.3 資金管理

上海市“十五”及“十一五”以及郊區5+3+1市級醫院基本建設期間共代建項目43個，擴初批準建筑面積約168萬平方米、批準概算投資近111億元。以規范的監管程序管理巨額資金的使用，這是代建制項目財務管理與傳統自建制模式的最大區別。具體管理環節如下。

1.3.1專戶管理。首先在資金的源頭環節實施規范化管理，要求醫院按《基本建設專用存款賬戶的批報流程》開設項目基建專戶，專款專用，單獨建帳核算；同時加強基建專戶的銀行預留印鑒管理，要求銀行做好印鑒的分戶管理，資金的分戶核算。其次將項目資金使用分別請款、付款二大環節進行管理。

1.3.2 請款管理。申請環節先按項目內部控制流程及《基建項目建設資金用款申請要求及程序》進行資金的請領，該環節著重審核項目進度申報的真實性及其對應的合同付款條件的相符性。具體流程為：當月12日籌建辦按工程進度、相關合同完成節點報出月度用款計劃，項目會計按“建設資金用款申請要求及程序”予以初核后編制月度用款申請表，返回籌建辦確認蓋章、使用方代表簽字（一般為使用方分管基建領導擔任的籌建辦主任），報財務監理審核出具書面意見，報衛建中心工程財務部、分管領導流轉審核，返回項目會計加蓋代建方分管領導擔任的籌建辦主任印鑒，當月21日上報申康醫院發展中心投資部審核，申康醫院發展中心投資部上報市財政審批后下撥財政資金、使用方自籌資金同時到位。

1.3.3 付款管理。支付環節財務付款依據：政府相關批文、月度用款申請、相關合同條款、齊全的資料、完備的審批手續。每項業務分別現金報銷、票據申領操作，具體流程如下：（1）現金報銷：報銷人填寫銀行票據申領單（須附寫明背書的原始發票及相關憑證），財務監理對照相關概算內容、概算價審核簽字，項目副經理、項目經理簽署審核意見，籌建辦主任核準簽字（籌建辦用管理費由使用方籌建辦主任核簽），使用方法人代表核準簽字（視各使用方需要設置），項目出納予以報銷。（2）支票申領：經辦人填寫銀行票據申領單（須附寫明背書的原始發票、合同等相關憑證），財務監理對照合同及概算內容、概算價審核簽字，項目副經理、項目經理簽署審核意見，籌建辦主任核準簽字（籌建辦用管理費由使用方籌建辦主任核簽），使用方法人代表核準簽字（視各使用方需要設置），項目出納開具支票，使用方印鑒保管人加蓋相關預留銀行財務專用章、相關領導擔任的籌建辦主任私章，項目會計復核票據申領單內容填寫完整性、相關數據正確性、簽字手續齊全后加蓋預留銀行印鑒中代建方領導擔任籌建辦主任私章，出票。

1.4 合同管理

主要通過對合同履行情況檢查以及對合同變更的控制來實施合同管理。合同履行情況檢查主要體現在：對重大合同如設計合同、施工合同簽署前的經濟利益、財務結算等條款的審查；簽訂后請款時對合同審批流轉程序完整性的審核；付款環節對合同約定的支付條件、方式、申請資料、審批意見的審核；合同履行過程中的跟蹤管理，對節點付款、票據入賬、合同進展情況，在合同臺賬上及時記錄和檢查，發現異常及時報告。

對合同變更的控制管理，首先確定是否是原合同允許變更的范圍和內容，而后核查變更費用是否在概算范圍內，最后檢查變更的依據、資料、手續是否充分和必要、齊全和完備。

2 項目財務對投資控制的管理

項目財務對投資控制的管理，是代建制項目財務管理“立足本職、不局限于專業”理念的具體化，是傳統自建模式下從未涉足的領域；我們的管理主要通過項目的不同階段，在請款、付款、合同管理、超概程序性管理環節上予以控制。

比如項目前期階段要求財務監理對市政道路、水、電、氣、通訊配套、場地平整、圍墻等前期費用估算及概算拆分細化后設定投資控制目標值，在合同簽定、請款環節預先控制。

又比如設計階段是投資控制的源頭環節，我們的控制措施是：擴初報批前督促財務監理根據擴初圖紙和設計概算，研判滿足設計功能前提下的投資經濟性；概算評審過程中要求財務監理對概算的合理性、完整性要據理力爭；概算批復后作為投資的最高限額，要求財務監理在規定時效內對概算進行切塊細分，及時出具概算評審后的分析審核意見；在設計合同條款中加入限額設計和優化設計方案的制約。

“十一五”代建制項目財務管理重視用款申請的事先控制，還反映在對用款申請明細表和票據申領單的修改，分別在請款及付款環節突出對應概算及合同執行的控制情況，重點突出財務監理在二大環節中的審核作用，可較為及時地在付款或請款環節中避免概算外費用的支出；使每項請款、付款都能確切地反映出概算控制情況、合同履行即時狀況，改變了投資控制到項目審價結束后才見分曉的局面，使投資控制隨著項目建設的推進落實到各個環節，讓領導在業務的審批簽核過程中及時發現問題，從項目財務管理角度加強了投資控制的監管力度。

超概內容程序化管理是“十一五”項目管理的重點，也是項目財務管理控制的延伸，用程序化管理方法對每一項超概內容要求使用方進行相關情況說明，要求財務監理單位對超概原因進行具體分析，對相關資金的落實、核算處理出具書面報告，再行申報、上級部門審核備案；通過這些程序的設置，參建各方投資控制意識明顯提高。

3 項目財務管理與財務監理的結合

自“十一五”項目開始，受上級主管部門的委托，我們負責對參與政府投資市級醫院基本建設項目的財務監理單位進行業務質量考評，如何使此項工作與項目財務管理有機地結合，我們將此視為又一次的探索和實踐機會。

首先,對原考核內容、程序進行細化、深化，建立考核標準剛性量化指標，將財務監理的平時工作效率、業績與建設過程中透過項目財務管理反映的綜合業務質量相結合，使之更具客觀性、操作性；為充分發揮考評的杠桿作用，一方面針對考評結果設立了考評結果反饋、整改情況回復制，另一方面注意總結考評過程中出現的新情況，對考核辦法進行再完善；

其次,重視項目財務與財務監理日常工作契合的互動效果。財務監理單位的實施細則是其工作開展的操作指南，為使雙方對未來工作認識統一、步調一致，也為使財務監理單位較快地熟悉醫院建設的程序和特點、幫助其盡快進入角色，要求財務監理單位緊密結合我們代建項目管理綱要制定實施細則；過程中就投資控制、財務管理、會計核算、竣工結算方面出現的問題，建立財務監理報告流轉、反饋制度，及時溝通、反饋、總結；

再次,強化投資控制目標、財務管理意識，使其在項目的初始階段就了解項目的規范化、制度化管理要求，便于其后續工作的有效開展。

另外,對財務監理的投資控制業務質量考評，結合項目財務管理的要求，將投資控制的目標分解到估算、概算、預算、結算的不同時段，突出階段投資控制的重點，調整相應內容和分值，更注重財務監理單位在不同階段的投資動態控制的措施及落實效果。

這些工作舉措使財務監理在接受考評或考評其他單位的同時，學習到了同行業的寶貴經驗，不僅為各財務監理單位提供了交流、學習、提高的平臺，而且加強了項目參建各關聯方之間的溝通。

考評財務監理業務質量的過程，也是項目財務自我總結、提高的過程。從最初接受委托到現在，裁判員和運動員角色的不斷替換，培養了我們換位思考、逆向思維的工作方法，促進了雙方對相關問題認識的統一；促使我們的專業更精細、業務更全面；考評專家們針對性強、操作性強的建議，無疑成為項目財務學習提高的又一途徑。

4 審計反映問題

根據上海市審計局對“十五”期間部分項目竣工決算審計的結果來看，超概算現象較為普遍；造成這一情況的主要原因：一是政府在這一領域始終未出臺統一的法規文件，致投資、代建、使用三方在項目建設過程中存在職權劃分不清晰。代建方在項目實施過程中大多以提供技術服務為主，無法真正發揮代建的主導作用，對項目的投資控制處于有力使不出的無奈境地。比如，項目前期的設計方案幾乎全部由醫院確定，而設計方案的確定對投資具有決定性的作用，恰恰醫院在基本建設程序管理和專業知識方面的經驗是缺失的；項目實施過程中還會因種種原因存在不同程度的設計變更，因此項目投資控制的難度不言而喻。二是涉及到醫院的利益。醫院自籌資金占項目總投資資金來源的比例由40%～85%不等，導致項目建設標準、規模及功能的控制較易受到醫院影響。三是擴初設計深度不夠致概算漏項、漏量，對投資控制有先天不足的影響。四是概算評審結論對投資控制的影響不容忽視。評審缺少實事求是的科學標準，由此造成批準概算不足，導致某些項目未開始建設就注定了最終必將突破概算的結果。

5 取得的成績

目前，“十五”、“十一五”以及郊區5+3+1市級醫院基本建設代建項目已完成建筑面積約110萬平方米、完成項目投資近75億元。

從“十五”到“十一五”，無論是財務監理單位，還是市審計局或市財政局有關部門，對我們代建的項目財務管理工作的規范性、嚴謹性、完整性均給予了較高的評價；在加強項目財務對投資控制的管理方面，“十一五”代建項目超概現象較“十五”期間明顯減少；財務監理考核體系的完善，加強了財務監理單位對投資的控制責任，強化了他們的管理意識，對提升本系統財務監理管理水平起到了積極推進的作用，得到了財政、上級委托單位、使用方和各財務監理單位、考評專家的一致肯定。

審計部門對“十五”期間市級醫院基本建設的竣工決算審計結果和評價表明，采用代建制管理模式，促進了項目財務核算和管理的規范，項目建設相關內控制度得到了不斷的完善，會計核算遵循了會計準則和會計制度，真實地反映了項目的投資情況。

6 思考

從“十五”到“十一五”，代建制項目財務管理實現了“核算型”向“管理型”的轉變，項目財務管理正逐步融入整個項目管理。

通過“十五”項目審計，我們體會到政府能在政策層面給予代建單位以明確的法律地位，將有利于投資、代建、使用三方職權的劃分，有利于代建單位專業優勢、工作積極性及代建主導作用的充分發揮，將更有利于項目的投資控制；市級醫院基本建設是民生工程，加大財政資金的投入，同時針對各專業系統配置有行業建設標準或指導意見；留出充分的時間做足做好項目前期各項工作如：功能定位、設計方案、項目配套的論證，將有助于項目實施過程中建設標準、規模及功能的有效控制，使投資控制工作在項目的起始階段就有一個良好的開端。

Explore on the mode of the project financial management of building municipal hospital as an agent

WANG Hui, ZHANG Jianzhong

Chinese Hospitals.-2011,15(1)：75-77

system of building as an agent, project financial management

With the increasing investment of basic construction of the municipal hospital and “5+3+1” suburban hospital during “10th Five-Year Plan” and “11th Five-Year Plan”, project financial management has become an important part of the “System of Building as an Agent”.This article mainly explore, practice and think the mode of the financial management of building municipal hospitals as an agent, from establishing the system of project financial management, the management of investment controlling by project financial management, the combination of project financial management with financial supervisor, the achievements and the problems which the auditing disclosed, etc.

張建忠：上海市衛生基建管理中心主任、高級經濟師。

E-mail：zjz600302@126.com

2010-10-23](責任編輯 鄧雨珍)