災難應急機制行進

馮一凡

“多難興邦”。這四個字飽含了一位總理的深情，也無時無刻不在拷問中國現有的災難應急機制。2010年，無疑是個多災之年。玉樹地震、西南旱災、舟曲泥石流、四川山洪……在屢屢發生的災難面前，一套完善的災難應急體系逐漸變得清晰。中國政府已逐漸形成一套以行政主導、舉國動員的救災機制。盡管整套機制尚未全面系統化地出臺，但從災害應急響應、災害信息發布到重大災害搶險救災聯動協調，中國政府在救災行動中表現出的強勢與高效已得到了國際上的認同。

一線傳真

舟曲泥石流的救災工作仍在繼續，剛剛從特大地震毀滅性破壞中恢復過來四川汶川縣，又接連遭受特大山洪泥石流災害。記者于9月中旬撥打了當地財政部門的電話，并得知財政系統已啟動救災應急保障模式。相關人士告訴記者，在數日斷電之后，這是辦公室第一次通電，由于救災工作緊迫，不得不匆匆結束此次采訪。短暫的連線，已讓記者對受災地區非常態的工作狀況有了更深的感受。

隨后，記者從四川省財政廳處了解到，目前省財政已建立起市縣庫款每日查詢制度，以便隨時掌握了解災區財政支付能力。汲取汶川地震中經驗，此次省財政已經緊急開通救災資金撥付“綠色通道”，為在第一時間將救災資金專調到受災地區。同時，將中央救災資金、省政府擬安排的救災資金和各部門管理的相關專項資金集中整合起來，統一安排使用，保障救災應急和災后恢復重建的資金需要。此外，地方在與財政部的聯系上較之汶川地震中也更為緊密，及時的信息反饋反應出一線受災情況，也能夠根據救災和恢復的進程，及時取得中央財政的支持。

政策解讀

9月1日國務院頒行了《自然災害救助條例》(下稱《條例》)，在制度上明確了政府在救助準備、應急救助、災后救助和款物管理中的責任，并賦予相應的法律效應。

《條例》中提出設立自然災害救助物資儲備庫，加強自然災害救助隊伍建設和業務培訓，確保救助款物用于自然災害救助，強化對救助款物的監管措施等。

特別值得注意的是，《條例》規定縣級以上人民政府應當建立健全與自然災害救助需求相適應的資金、物資保障機制，將人民政府安排的自然災害救助資金和自然災害救助工作經費納入財政預算。縣級以上財政部門、民政部門負責自然災害救助資金的分配、管理并監督使用情況，并由民政部門負責調撥、分配、管理自然災害救助物資。

《條例》的出臺，無疑明確了政府的職責，是對以往災難救助工作的政策總結，但在資金的撥付和使用過程中的具體技術問題，此次《條例》中并未涉及。在汶川地震中，記者走訪了都江堰市財政局副局長程建國，面對坍塌的國庫，財政資金已無法正常到位，程建國只好驅車趕往成都，親自運送救災資金。出于安全性考慮，每次只能支取70萬元。每談到這段經歷，程建國都感慨萬分。原民政部救災救濟司司長王振耀也表示，民政部門和財政部門在救災過程中仍存在技術問題需要進一步探討。

三位一體模式

無論行政的力量何等強勢，災害救助必然需要政府、市場和社會三位一體的參與。如何有效協調三方力量成為救災體系的關鍵。目前中國政府認同并鼓勵市場和社會廣泛參與救災，但對兩方面的資源缺乏系統化的管理和調控，其中的溝通協調機制仍有待改善，因此結果往往不盡人意。例如在玉樹救災重建中，政府下令統籌使用民間善款就引起了廣泛的社會爭議。

國務院為了整個救災工作協調的方便，在國家層面上設立了四個工作機構，一是國家減災委辦公室，二是全國抗災救災綜合協調辦公室，三是民政部救災救濟司，四是國家減災中心。這四個機構實行一體化運作。建立這樣的運行機制，目的在于保證綜合協調機構的有效運轉。

在各級政府的職責體系中，地方政府承擔著救災工作的主要責任，特別是縣級政府，處在救災第一線，賦有著全面具體組織指揮救災的任務。國家減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室、救災救濟司和國家減災中心則承擔著抗災救災減災綜合協調職責，具體辦理各項救災業務。

財政部門在救災體系中扮演著重要的角色。財政資金的及時補償是穩定民心、恢復災民信心、搞好生產自救的關鍵。目前國家預算設立了預備費以應對某些自然災害、意想不到的事件而引起的難以預料的開支。規定各級政府預算應按照本級預算支出額的1％～3％設置預備費。但以近幾年的救災支出情況來看，預備費的提取比率過低，難以滿足當前的實際需要。在未來的災難防控工作中，財政部門或需調整預備費比率。此外，制定明確的資金救助計劃和資金補償機制客觀上迫使財政系統建立一套應急預算體系，以系統化地安排危機狀態下的公共收支。財政部財政科學研究所副所長劉尚希曾建議編制應急預算，確定突發事件發生時可動員的收入來源及收入籌集方式。如向中央銀行透支、向國際金融機構借債、發行國債或推遲國債償還、拍賣政府企業和資產等等。另一方面是支出用途和支出程序，明確支出過程中各個環節的責任和任務，以便一旦出現突發性支出時，不僅資金能很快到位，而且能夠得到有效的使用。

在當前中國的救災工作中，市場力量相對顯得較為弱勢。從全球平均水平看，自然災害造成的經濟損失中，保險通常約承擔30％，在發達國家這一比例則高達60％。而在中國，以汶川地震為例，保險賠付占經濟損失不到1％。市場化保險資金除具備災后救助的高效性外，還具備災前防范的前瞻性，將風險轉移，也將資金責任分散到企業、家庭和個人，利于在更大的范圍增強風險管理意識，提高災后救助與重建的水平。此外，合理使用金融手段，撬動銀行信貸資金亦能在救災和災后重建中發揮重要的作用。在目前中國突發性公共事件的處理中所形成的社會成本一般難以通過市場機制轉化為私人成本，而只能由政府承擔，一方面加重了財政的負擔，另一方面降低了救災效率。

此外，民間組織作為社會資源的主要載體，在救災救助方面的反應迅速高效。清華大學公共管理學院NGO研究所所長鄧國勝表示，汶川地震NGO社會組織發揮了重要的作用。他認為，政府和民間組織應該相互合作、配合，因為政府和民間組織各有自己的優勢和不足，尤其在救災和災后重建時期，特別需要兩者密切的配合，發揮各自的優勢和長處。在這個過程中，既需要政府的監督，也需要社會的監督。鄧國勝建議，第一是基金會可以具有民政部門批準，在救災時募款，民政部門也可以接受社會的捐贈；第二是對于公共基金會，政府除要求其公開透明、進行審計檢查外，還需通過專項評估告訴公眾善款的使用效果和進度進展。第三，對于沒有公募資格的個人募款捐贈行為應加強管理。

簡言之，在市場經濟條件下，公共財政則是實現政府彌補市場缺陷，滿足社會公共需求職能的物質基礎。因此，在突發事件面前，應具備一套完善的公共財政應急支持體系，力求使災害損害最小化。但與此同時，不應忽略市場與社會資源，只有平衡政府、市場和社會，建立三位一體的災難應急機制，在一場場家國之殤背后，才能做到“多難興邦”。