稅改的煩惱,再見

秦立東

為什么每次稅改，總會有那么多煩惱呢?

1994年的那次分稅制改革，筆者記憶猶新的一個細節是，國務院領導親自帶隊去某省談判，工作人員在北京連打印機都帶上了，擔心當地都不予提供。

還有，一項曾經的費改稅，有關部門認為鐵定通過，連晚上的新聞采訪都安排好了，結果以一票之差被否決。

本次，資源稅改革，據說9月1日有望提速擴面，目前看來，業已延遲。

如何告別稅改的煩惱呢?

別低估“對手”的反應

僅從目前新疆當地中石油以及中石化的情況來看，改革之前每噸原油稅額大約30多元，改革之后每噸原油稅額猛增到185元，是改革前的6倍多。

企業肯定會想辦法來進行稅收籌劃，降低成本。

在財政部財科所孫鋼研究員看來，資源稅試點遇阻，其實正在意料之中。

從價計征后，價由誰說了算?比如，原油以往是1000元每噸，現在實施資源稅了，企業可以轉移定價，變為600元一噸，反正是賣給自己的煉油廠。如此，企業就可以大大化解了稅收壓力。

地方財稅部門呢，只能和企業算賬，大家各自算出不同的一套賬。于是，有稅務局長感嘆：有的企業哪就是一個“混賬算法”!

但人家是中央企業，總賬在北京，地方財稅部門想和企業算清楚，也難。

目前看來，資源稅理論上的增收，因企業的“有效應對”，而縮水不少。這或許是資源稅改革遇到的最大問題了。

孫鋼研究員分析說，我們一定要提前做好應對準備：和企業算賬，算不過人家時怎么辦。

改革方案的科學設計

以往的改革方案，基本上由權威者直接拍板，然后實施。這也是1978年初改革的一大特征。

孫鋼研究員說，以往的改革，基本上由少數人決策；而今，我們的改革必須由多數人來參與。

“稅改牽涉到眾多的利益調整，如果再是由少數人關起門來，在屋子里弄出個方案來，不和利益關聯者充分溝通，反而以工作保密為由封鎖方案，實施后，自然將面對一系列挑戰!”

有反對的聲音，這不是壞事，孫鋼認為，只有充分公開，充分發表意見，充分多方溝通，改革方案才能完善，這樣，推出后，出現的問題才會少一些。

對于現在資源稅試點遇阻的情況，孫鋼并不驚訝。

他認為，這其實是靜態算賬和動態算賬的問題。“靜態上算，企業的確是應該交這么多的稅款，但動態上呢，企業會轉移定價，會進行稅收籌劃，動態形成的賬和靜態計算出的賬，肯定有不少的差距!”

或者說，理論稅收和實際稅收其實不是一回事。

怎么辦呢?

孫鋼認為，稅收方案將來可能既走從價計征的辦法，也走從量計征的辦法，“將來很可能會從量和從價相結合，或增加征稅環節”。

這樣的調整早有先例。

為了適當增加財政收入，完善煙產品消費稅制度，經國務院批準，財政部和國家稅務總局在去年曾聯合下發《關于調整煙產品消費稅政策的通知》(財稅[2009]84號)，對煙產品消費稅政策做出必要調整。

文件規定，甲類香煙的消費稅從價稅稅率由原來的45％調整為56％，乙類香煙的消費稅從價稅稅率由原來的45％調整為36％，雪茄煙由原來的25％調整為36％，卷煙的從量定額稅率為每支0.003元，另外在卷煙批發環節加征一道從價稅，稅率5％。即在中華人民共和國境內從事卷煙批發業務的單位和個人，凡是批發銷售的所有牌號規格卷煙的，都要按批發卷煙的銷售額(不含增值稅)乘以5％的稅率繳納批發環節的消費稅。

“我們早晚要走煙產品消費稅調整的路子。”孫鋼斷定。

政府間利益調整

隨著資源稅改革的全面實施，政府間利益調整的難題終將浮出水面。

以前，在分稅制財政體制下，除海洋石油資源稅外，其余所有資源稅收人均歸地方政府所有。由于各方面的原因，海洋石油開采企業并沒有繳納這一稅收，而是以礦區使用費的形式上繳。因此，資源稅實際上是名副其實的地方稅種。這主要是1994年稅制改革時，考慮到我國資源大多分布在欠發達地區，把資源稅劃為地方稅種，可以增加資源省份的可用財力。而且，資源稅收入在總稅收中的比重很低，對中央財政影響不大。再加上當時資源與環境問題并不突出，資源稅節約資源、保護環境的功能便被忽視了。

眾所周知，根據政府間財政收入劃分的一般理論，應該把具有級差性質、稅基不均衡地分布于各地區的稅種，劃歸中央征收管理。考慮到資源在各地區分布不均衡的特點，資源稅應該由中央政府來征收。如果資源稅由地方政府征收，就會造成各地之間嚴重的不平等。從國際經驗看，在資源稅收入的歸屬方面，大部分國家是由中央和地方共享，如美國、日本、澳大利亞等；也有中央獨享、同時給地方以財政補償的國家，如英國。

但從目前的現實看，孫鋼認為中央財政難以參與分享。不過，孫鋼認為，中央也一定研究過如何與地方共享。

如果資源稅在全國已經實施了，并且實施了一段時間后，肯定會有一些欠發達的資源輸入地區，提出來要中央財政進行補貼。怎么有錢進行補貼?孫鋼預計，屆時，中央財政趁機會參與資源稅的分成，以此來對欠發達的資源輸入地區進行補貼。

資源稅中央和地方分享，孫鋼認為很可能采取這種曲線變通的方式實現。

“屆時肯定是地方占大頭，中央能進來已經不容易了!”孫鋼稱。

不過，假如現在就已經是共享稅的話，孫鋼說，資源稅改革遇到的企業難題等或許早就破解了，畢竟，地方的能量有限。

政府與市場的思維

而資源稅改革乃至整個改革，需要再次厘清政府與市場的思維。

孫鋼說，國外講，政府干市場失靈的事情。而我國一些地方呢，是市場不靈，政府干預的太多了!

政府應樹立市場為主而不是計劃為主的思維，應把資源配置主導權交給市場。政府越是從市場參與者角色中退出，轉為公共服務型政府，就越能發揮其糾正市場失靈的積極作用。

比如，在資源稅改革方面，逐步減少政府對生產要素和資源產品價格的管制，建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價格形成機制。長期以來，我國生產要素和資源產品價格受政府管制，嚴重偏低，助長了大家粗放擴張實現經濟增長。今后，要推進生產要素和資源產品價格的市場化，運用市場機制促進資源的節約和有效使用，推動經濟增長方式轉變。

孫鋼說，由于發改委對成品油價格的控制，中石油和中石化無法因資源稅改革而調整價格，一定程度上逼著企業想辦法來“轉移定價”。

而企業呢，也同樣要有正確的思維。

市場經濟條件下，肯定有重復建設，有重復建設不可怕，市場可以通過競爭來實現優勝劣汰!

“我們不少是優勝劣不汰，企業不是比市場，而是比背景牛，比后臺硬!”孫鋼諍言道，有些企業敢進行“出格的稅收籌劃”，也正是因為這種思維作祟。