新型農村社會養老保險試點跟蹤調查
——來自河北省 18個縣 (市)的農戶①

耿永志

(河北師范大學 公共管理學院,河北 石家莊 050024)

新型農村社會養老保險試點跟蹤調查
——來自河北省 18個縣 (市)的農戶①

耿永志

(河北師范大學 公共管理學院,河北 石家莊 050024)

來自河北省首批 18個“新農保”試點縣 (市)的調查顯示,農民具有較高的參保率,但是選擇了很低的繳費檔次,農民表現出適中的滿意率,目前的養老金待遇與農民的期望值還有很大的差距。未來政策調整的重點是:突出政府在制度建設中的主導作用和繳費責任,逐步提高統籌層次和農民的養老金待遇,規范基層組織行為等方面。

農村社會保障;新型農村社會養老保險;“新農保”

新型農村社會養老保險 (以下簡稱 “新農保”)是在構建社會主義和諧社會、縮小城鄉差別、人民群眾共享改革開放成果、城鄉基本公共服務均等化的背景下,黨和政府推出的又一項重大惠農舉措。2009年 6月,國務院決定在全國10%的縣 (市、區)開展新一輪的農村社會養老保險試點工作,要求建立 “個人繳費、集體補助、政府補貼”的新型農村社會養老保險制度,力爭在 2020年以前實現全面覆蓋[1-2]。2009年 11月,河北省確定了 18個縣 (市)開展“新農保”試點工作,本文是對河北省開展“新農保”試點工作的 18個縣 (市)540個農戶跟蹤調查的結果分析。

一、本次抽樣調查的問卷和樣本情況

2010年 7—8月,課題組在河北省開展 “新農保”試點工作的 18個縣 (市)入戶調查,共發放調查問卷 540份,回收問卷 533份,經整理后確認有效問卷 519份。根據《河北經濟年鑒(2009)》的數據[3],所涉及到的 18個縣 (市)農民人均純收入在全省 136個縣 (市)中排名情況如表 1所示。

表1 18個試點縣 (市)的農民人均純收入情況

河北省首批開展“新農保”試點的 18個縣(市),大部分縣 (市)的經濟社會發展狀況較好,有 12個縣 (市)的農民人均純收入在5 000元以上,高于當年全國 4 760.62元和全省4 795.46元的平均水平。在經濟社會發展狀況較好的縣 (市),農民收入水平較高,農民具有加入“新農保”的物質基礎。

二、抽樣調查反映出來的總體情況

本次調查主要涉及農民的參保情況、滿意度、參保人員對相關政策變動的態度等方面。

1.很高的參保率

在填表的 519個農民中,加入 “新農保”的人數為 477人,參保率為 91.91%,各縣(市)之間的參保率并未表現明顯的差異。這與官方公布的數據是基本吻合的。根據 2010年 9月份河北省新農保擴大試點工作會議發布的數據[4],截至 2010年 9月底,18個首批試點縣(市)共有 393.7萬農村居民參加新農保,其中,310.11萬人參保繳費,60周歲以上領取養老金的農村老年人 83.59萬人,參保率達到92.27%。

2.很低的繳費檔次

目前我國開展的“新農保”試點工作,農民可以在 100元、200元、300元、400元和 500元五個繳費檔次中選擇其一,不同的繳費檔次, 60歲以后所獲得的養老金待遇是不同的,多繳多得。本次調查發現有 84.72%的農民選擇了最低檔次的繳費,選擇 100—500元五個檔次的比率分別為 84.72%、7.64%、2.78%、1.39%和3.47%。調查發現,農民收入偏低,影響了農民對較高層次繳費檔次的選擇。另外,農民認為所獲得的養老待遇太低以及未來政策的不確定性,也是致使大部分農民選擇 100元繳費檔次的主要原因。盡管“新農保”政策規定目前個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139,但由于未來領取養老金至少要在 15年以后,政策變動的風險以及獲取收益的風險使得大部分農民選擇了較低的繳費檔次。當前農民比原來每年多 100元 (選擇一個較高的繳費檔次), 15年后每月只能養老金只能增加 10.79元,即便以復利 5%的增值率計算,15年后,每月也只多得 16.30元。未來較低的增值預期,影響了農民選擇較高繳費檔次的積極性。

對于當前 100—500元的五個繳費檔次, 70.33%的農民認為這樣劃分是比較合適的,這樣的檔次設計大家會有更多的選擇機會。有26.40%的農民認為應設計一些更低的繳費檔次,只有 3.27%的被調查者認為應再增加一些更高的繳費檔次。

3.適中的滿意率

當問及 60周歲以上領取養老金的農民“對目前所領取的養老金是否滿意”時,69.57%的被調查者表示滿意,可見,每月 55元的基礎養老金待遇得到了大部分老年人的認可。在問及“年滿 60歲的農民發放每月 55元的養老金,你對此標準持何看法”時,涵蓋所有年齡段農民的 519份有效問卷給出的選擇,也從另外一個角度說明了問題。

從表 2可以看出,農民對當前的養老金待遇并非十分滿意,主要表現在目前的養老保險水平不能滿足農民的養老需求,政府對農村社會養老保障品 (半公共物品)的供給效果并不十分理想,還有很大的改進余地。當然,開展新型農村社會養老保險試點工作,為農民發放養老金,有總比沒有強,農民的養老待遇在逐步提高,這是不爭的事實。

表2 農民對60歲以后每月領取55元養老金的態度

4.較高的期望值

在問及“在你心目中,農民每年領取的養老金是多少元”時,519份問卷給出的平均值是每年 2 568.92元。相比之下,目前每年 660元(月 55元)的養老金標準,只是農民心目中標準的 25.69%,這也從另一個側面說明同樣一個問題,農民養老金需求在很大程度上沒有得到滿足,這就需要政府在未來隨著社會經濟發展水平的提高以及政府財力的增強,逐步提高農民的養老金待遇。

5.農民對所假定的相關政策變動所做出的選擇

針對繳費金額、領取養老金年限、繳費年限等問題,我們在調查問卷中設計了相關問題,以考查農民在當前政策發生變化的情況下所表現出來的偏好。

表 3 農民對相關政策變動的選擇偏好

首先,盡管當前大部分農民選擇了 100元的低檔次繳費比例,但是,如果在提高最低繳費金額的同時提高養老金待遇,大部分農民還是能夠接受的,基本上能夠承受在一定范圍內伴隨養老金待遇提高的個人負擔金額的增加,這也就意味著未來農民養老保障水平的提高存在較大空間。其次,推延農民領取養老金的年齡,會受到大部分農民的反對,出臺這樣的政策來緩解養老金支付的壓力,會受到絕大部分參保者的反對。最后,農民對當前繳費滿 15年才能在 60周歲后連續領取養老金的規定是持反對意見的,因為不滿15年繳費年限會將賬戶余額一次性發放給個人,實際上在這種情況下,養老保險已經失去了應有的保障意義,如果取消當前關于繳費年限的規定,會得到 71.44%的農民的贊同,這樣的政策意向應當引起決策層的注意。

三、針對調查結果存在的主要問題探討和政策建議

1.政府、集體和個人在 “新農保”中承擔的責任

從某種程度上講,農村社會保障品屬于半公共物品。對于農村社會養老保險品來講,其保障對象是廣大農民。從事第一產業活動的農民為整個社會經濟發展提供農產品,當前農業生產效率一直處于三次產業的最低層次,農產品價格也一直屬于政府物價管制范圍內的基礎產品,農民來自農業的收入呈下降趨勢。

農民的養老問題由誰負責?從上述分析來看,由于農民所提供的農產品是人類生存和整個社會經濟發展所需的基礎產品,農民的養老問題理應由整個社會負責,政府應當承擔起繳費的主要責任。在一些發達國家,政府對農村社會養老保險的補貼占有相當大的比重,如法國政府對農村社會養老保險的預算超過了農村社會保險預算總額的 60%,德國農村社會養老保險的補貼占到了總籌資額的 70%,占全部農業預算的 2/3,日本、加拿大等國家政府對農村社會養老的補貼也高達 50%左右[5]。

從河北省的情況來看,省政府確定的政府補貼標準為每人每年 30元,這與個人 100—500元的繳費金額相比,比率顯然是偏低的,政府補貼在整個籌資額中所占的比重應逐年提高,最終應占到50%以上。

目前,我國農村土地仍然實行的集體所有制,從理論上村集體應為農民加入 “新農保”提供必要的資金支持。然而,改革開放三十多年來,我國村集體經濟發展極不平衡,極少數村集體的經濟實力得到壯大,大部分村集體經濟實力在萎縮。河北省“新農保”政策規定:有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助。在調查中我們發現只有 4.05%的調查問卷反映村集體有補貼,有 71.68%的調查問卷明顯表示村集體并沒有補貼,剩余 24.27%的問卷表示不了解情況。進一步明確村集體的繳費責任,加大對村集體財務使用的引導和監督力度,應成為一項不可忽視的重要內容。

另外,鄉村企業作為集體組織,理應為所雇傭的務工人員參加養老保險給予補貼。河北省“新農保”政府規定:鄉村企業應對其務工農村居民參保繳費應給予補貼。通過調查我們發現只有8.09%的農民認為當地鄉村企業為務工人員繳納了養老保險補貼,46.24%的農民反映當地鄉村企業并沒有給予補貼,剩余45.67%的農民表示不了解情況。規范鄉村企業為務工人員繳費社會保險的行為,也應成為政府進一步工作的重點。

個人繳納一定費用體現了“多繳多得”的公平原則,從某種程度上也會減輕政府財政支付的負擔。從本次抽樣調查情況來看,雖然首批試點縣 (市)的農民參保率很高,但大部分農民選擇了 100元的繳費檔次。大部分農民選擇較低的繳費檔次的原因:一是農民收入水平偏低;二是“多繳多得”的政策并不明確,未來的收益存在風險,影響了農民的繳費積極性。向農民宣傳繳費政策,使農民明確未來的具體收益情況,讓農民吃上政策的定心丸,是調動農民繳費積極的重要方面。

總之,“新農保”應堅持政府主導的原則,政府應在整個制度建設中承擔從立法、組織實施、資金投入到監督管理的全過程職責。在此基礎上,要逐步規范、監督落實村集體和鄉村企業的補貼行為,調動農民個人的繳費積極性。

2.逐步提高農民養老金待遇

目前“新農保”的政策是:農民 60周歲起按月領取養老金,除基礎養老金 (目前每月 55元)外,個人賬戶養老金按照賬戶余額除以 139個月來計算。從本次調查的結果來看,在領取養老金的農民中,一半以上領取的是 55元,養老金領取情況如表4所示。

表4 參保農民領取養老金的情況

當前在領取養老金的農民中,只領取 55元基礎養老金的人數所占比重高達 54.63%,每月領取養老金在 100元以上的所占比重不到 15%,這樣的養老金發放情況,難以達到養老的目的,與社會保障政策的初衷相差甚遠,與農民心目中養老金的待遇標準也相差很大。在調查過程,在征求農民的意見和建議時,有 85%的農民提出,要隨著物價水平的上升,提高養老金待遇。隨著經濟發展水平提高和政府財力的增強,要加大財政的支持力度,多方籌措資金,逐步提高農民的養老金待遇標準。

3.加大政策宣傳力度

在調查過程中我們發現,許多農民對“新農保”政策并不了解,對于政府補貼情況、個人繳費金額、未來養老金發放標準等具體政策并不十分清楚。例如,河北省人民政府規定,2009年政府對“新農保”的補貼標準為每人每年 30元,然而調查結果卻顯示,只有 27.17%的農民明確知道政府對“新農保”是有補貼的,有38.15%的農民明確表示政府對此并沒有補貼,剩余 34.68%的農民表示不知道具體情況。如何把“新農保”這樣一項惠民政策落到實處,讓農民切身感受到黨和政府的溫暖,增強農民對“新農保”的認可程度,政策解釋和宣傳的力度應當加強。

4.規范基層組織工作,逐步提高統籌層次

在調查過程中我們發現,有相當多的農民反映這樣一個問題:中央和上邊的政策是好的,到了下邊就走樣了,參保農民的許多利益并沒有得到維護,基層政府的行為急需規范。例如,有20.12%的農民反映當前的“新農保”養老金并不能及時發放,有 11.83%的農民反映資金不能全額發放,基層政府存在拖欠行為。建立健全“新農保”的籌集、管理、發放渠道是政府財政部門一項重要工作,應當引起足夠重視。

一般而言,社會保障基金的統籌層次越高越好,一方面它有利于社會保險的跨區域轉移,另一方面有利于實現社會保障的規范化管理和資金的調劑使用。當前“新農保”試點工作是以(縣)市為統籌單位的,我們認為,“新農保”的統籌層次應當選擇更高的層次,至少應在市級實現統籌,不應在縣級層次。建議在條件成熟時,將目前縣 (市)級的統籌管理逐步提高到市級統籌,將來實現省級統籌。這項工作開展的越早,在提高統籌層次過程中所遇到的阻力和支付的成本就會越小。

[1] 溫家寶 .開展新型農村社會養老保險試點工作,逐步推進基本公共服務均等化——在全國新型農村社會養老保險試點工作會議上的講話[N].人民日報,2009-08-20.

[2] 國務院 .關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見(國發[2009]32號)[J].中國勞動保障, 2009,(10):54-55.

[3] 河北省人民政府 .河北經濟年鑒 (2009)[Z].北京:中國統計出版社,2009.

[4] 王麗 .我省第二批新農保啟動[N].燕趙都市報, 2010-11-02.

[5] 劉曉清 .發達國家農村社會養老保險制度及啟示[J].浙江經濟,2007,(16).

2011-03-10

河北師范大學人文社會科學研究博士基金“土地保障向社會保障轉變機制研究”(W 2010B25);河北省人力資源和社會保障研究課題“我省‘新農保’試點工作問題預見及政策建議”(2010153-072)

耿永志 (1972-),男,河北正定人,副教授,管理學博士,主要從事農村勞動與社會保障問題研究。E-m ail:sdgyz@ 163.com

F840.62

A

1000-176X(2011)05-0125-04

(責任編輯:孟 耀)